Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 803/15 po rozpoznaniu skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie uznania obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 75 ust 1 pkt 4, art. 63 ust. 1 i 4, art. 65 ust. 3 i art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013, poz. 1235 – dalej "u.o.i.ś."), w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm. - dalej "rozporządzenie"), uznał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] do węzła "[...]" na drodze krajowej S-8 (pkt I) oraz uznał potrzebę sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko we wskazanym uszczegółowionym zakresie (pkt II).
Zażalenia na to postanowienie zostały wniesione przez [...] z siedzibą w [...],[...].,[...],[...] i [...]. Wnoszący zażalenie wskazali m. in., że organ odstąpił od ustosunkowania się do przeciwstawnych stanowisk wyrażonych w opiniach dwóch organów tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] i podnieśli, że opinię powinien wydać Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, a nie Powiatowy Inspektor Sanitarny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], po rozpoznaniu zażalenia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów zażalenia o wydaniu postanowienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez niewłaściwy organ i sprzeczności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r., z uwagi na inne kompetencje tych organów. W uzasadnieniu wskazano, że opinie nie wiążą organu właściwego ds. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w sytuacji gdy opinie są sprzeczne to ten organ może przychylić się do stanowiska jednego z tych organów. Organ odwoławczy nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 u.o.i.ś. ponieważ do każdego elementu z art. 63 ust. 1 tej ustawy organ poczynił stosowne uwagi. Wskazał także, że nie ma konieczności badania wpływu przedsięwzięcia na środowisko pod kątem dróg planowanych lub istniejących w rejonie inwestycji, ponieważ kwestia infrastruktury nie jest wymieniona w art. 63 ust. 1 u.o.i.ś. Ponieważ raport musi odpowiadać treści art. 66 u.o.i.ś., za niezasadne organ uznał obawy skarżących, że zostaną pominięte którekolwiek z wymaganych elementów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło [...] z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Burmistrza [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "k.p.a."). poprzez rozpoznanie wyłącznie zażalenia skarżącego, bez rozpoznania pozostałych czterech zażaleń wniesionych przez osoby fizyczne, co stanowi podstawę do wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania jak również nie wydano obwieszczenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu nie ustosunkowanie się w nim do wszystkich zarzutów; nie rozstrzygnięcie zagadnienia wpadkowego polegającego na rozpatrzeniu wniosku drugiej organizacji społecznej [...] o dopuszczenie tego stowarzyszenia do udziału na prawach strony tym samym przedwczesne zakończenie "zasadniczego" postępowania, brak oceny legalności odmowy uzupełnienia rozstrzygnięcia organu I instancji tj. postanowienia nr [...] dokonanej postanowieniem nr [...].
Wnoszący skargę wskazał również na naruszenie art. 65 ust. 3 u.o.i.ś. w związku z wymogami art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b i art. 63 ust. 1 pkt 2 lit f i art. 63 ust. 1 pkt 3 lit a i f u.o.i.ś., oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od ustosunkowania się do przeciwstawnych stanowisk wyrażonych w opiniach dwóch organów czyli Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy wskazał nadto, że zaskarżonym postanowieniem rozpoznał wszystkie zażalenia, co wynika z treści uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że narusza ono art. 104 § 2, art. 107 § 1, art. 109 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie akt sprawy Sąd I instancji wskazał, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. zostało zaskarżone przez [...],[...],[...],[...] oraz skarżącego. Z komparycji postanowienia wynika natomiast, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest wyłącznie zażalenie [...]. Z rozdzielnika do decyzji wynika, że odpis tego postanowienia został doręczony pełnomocnikowi Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich [...], Burmistrzom [...] i [...] oraz skarżącemu. I choć rzeczywiście wszystkie zażalenia były tożsamej treści i w uzasadnieniu organ pisze o "zażaleniach" nie da się obronić w takiej sytuacji pogląd, że organ rozpoznał wszystkie zażalenia. Zachodzi bowiem sprzeczność pomiędzy treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia a jego komparycją a jego niedoręczenie 4 stronom postępowania uniemożliwiło tym podmiotom wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co w konsekwencji stanowi uchybienie przepisom prawa procesowego o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") z uwagi na istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że decyzja, zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. (tu odpowiednio postanowienie, zgodnie z art. 144 k.p.a.) rozstrzyga istotę sprawy lub kończy sprawę w danej instancji. Organ rozpoznający ma zatem, wynikający z art. 15 k.p.a. obowiązek ponownego rozpoznania, co oznacza że musi jeszcze raz ocenić zebrane dowody, ewentualnie może w trybie art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, a następnie musi wydać jedną z decyzji o jakich mowa w art. 138 k.p.a. Ma więc możliwość utrzymania w mocy zaskarżonego aktu lub jego uchylenie w całości lub części i orzeczenie co do istoty sprawy czy umorzenie postępowania w pierwszej instancji lub też umorzenie postępowania odwoławczego.
Z wykładni tych przepisów wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu jest decyzja lub postanowienie jako całości a odwołanie lub zażalenie stanowi podstawę do badania podstaw faktycznych i prawnych wydanego przez organ I instancji aktu administracyjnego. Niedopuszczalne jest więc wydanie w związku z kilkoma odwołaniami kilku rozstrzygnięć, o utrzymaniu w mocy postanowienia lub decyzji organu I instancji o charakterze merytorycznym. Poza tym treść postanowienia musi być zgodna z treścią uzasadnienia. W tej sprawie, jak to zostało wskazane wyżej, tej zgodności brak. Skoro organ twierdził, że zaskarżone postanowienie rozstrzygało wszystkie zażalenia organ w tym przypadku, mimo stosowania art. 49 k.p.a., miał obowiązek doręczenia pozostałym podmiotom odpisu postanowienia czego niewątpliwie nie uczynił. Czyni to zasadnymi zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie rozpoznania jedynie zażalenia skarżącego z pominięciem pozostałych podmiotów, które również takie zażalenia wniosły.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że powyższa przesłanka wznowieniowa może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu gdy powołuje się na nią podmiot, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Podmioty inne nie mogą zatem skutecznie się na tę przesłankę powoływać. W związku z tym powoływanie się przez skarżącego na tę przesłankę nie może odnieść procesowego skutku.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd I instancji wskazał, że są one zarzutami merytorycznymi do postanowienia o nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania. Wobec jednak uchybień formalnych zaskarżonego postanowienia sąd administracyjny nie ma podstaw do ustosunkowania się do nich (są one przedwczesne).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających wyrok postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015r. oraz postanowienia Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. i związanego z nim postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r., oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie przepisu art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisu art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd nie zawiesił postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania skargi złożonej w sprawie IV SA/Wa 1775/15 na odmowę dopuszczenia [...] do udziału w niniejszej sprawie, co może skutkować koniecznością ponownego przeprowadzenia całego postępowania w niniejszej sprawie tak, aby [...] jako jeden z podmiotów mających prawo w niej uczestniczyć nie został pomięty. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również na naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji odstąpił od rozpoznania pozostałych zarzutów skargi (poza zarzutem dotyczącym nie rozpoznania pozostałych zażaleń złożonych w sprawie), pomimo, że były one zasadne, wskazując że "nie ma podstaw do ustosunkowania się do nich (byłoby to przedwczesne)", a także nie uchylił postanowienia organu I instancji, które obarczone było licznymi wskazanymi w skardze wadami, co prowadzi do sytuacji w której SKO w ramach ponownego rozpoznania sprawy może i najprawdopodobniej wyda postanowienie poprawne proceduralnie jednak jednobrzmiące w swej treści z postanowieniem uchylonym, co doprowadzi do konieczności ponownego składania zażalenia i w konsekwencji do nieuzasadnionego przedłużenia czasu trwania postępowania w tej sprawie.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd odstąpił od ustosunkowania się, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do pozostałych zarzutów skargi (poza zarzutem dotyczącym nie rozpoznania pozostałych zażaleń złożonych w sprawie). Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego wyłączne zastosowanie oraz przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO wyłącznie z powodu dopuszczenia się przez ten organ uchybień proceduralnych w zakresie rozpoznania zażaleń złożonych przez część stron postępowania (art. 7, 8, 77 1 k.p.a.) i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2014r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Skarżący nie wskazał jednak na czym polegać miało naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się bowiem wokół naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż wbrew argumentacji strony skarżącej rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji sprawy dotyczącej uznania obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz uznania potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu nie zależało od wyniku odrębnego postępowania prowadzonego w przedmiocie dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu objętym zakresem skargi.
Zarzut naruszenia art. 125 §1 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny z kilku przyczyn. Po pierwsze, art. 125 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd z urzędu może zawiesić postępowanie, a zatem nie ma takiego obowiązku; innymi słowy – możliwość zawieszenia postępowania na wymienionej podstawie prawnej pozostawiona jest ocenie sądu (w przeciwieństwie do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w przypadkach wymienionych w art. 124 § 1 p.p.s.a.). Nie można zatem zarzucać naruszenia przepisu przez odmowę jego zastosowania, w sytuacji, gdy jego zastosowanie było tylko fakultatywne.
Po drugie, zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dotyczy sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Taka zależność w rozpoznawanej sprawie nie występowała, bowiem postępowanie prowadzone z wniosku [...] objęte zakresem skargi zarejestrowanej przez WSA w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1775/15 dotyczyło wyłącznie dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu objętym zakresem skargi złożonej przez [...] z siedzibą w [...].
Chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku generalnie odpowiada przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności prezentuje stan sprawy, zarzuty skargi, stanowisko strony, ustalony stan faktyczny, jak też rozważania prawne i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w stopniu pozwalającym na dokonanie kontroli instancyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi nie sposób postawić skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, który pozwalałby na wzruszenie zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wywody, które świadczą o przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, natomiast to, czy wynik ten kontroli jest poprawny, nie może być podważane w drodze tego wytyku.
Trafnie zauważył Sąd I instancji, że wniesienie zażalenia (odwołania) od postanowienia (decyzji) organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie. Niedopuszczalne jest podejmowanie w tej samej sprawie kilku rozstrzygnięć (patrz: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09; wyrok NSA z dnia NSA z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 211/05 – dostępne na stronie internetowej: http://otrzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego Sąd I instancji prawidłowo w tej sprawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s. a.
Należy wskazać, iż powszechnie akceptowanym w orzecznictwie jest, iż Sąd uchylając orzeczenie organu odwoławczego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w przedmiotowej sprawie pominięcie zażaleń wniesionych przez [...],[...],[...] i [...]) zwolniony jest z obowiązku odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11, dostępny jak wyżej). W realiach rozpoznawanej sprawy wypowiedzenie się przez Sąd, co do okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji oznaczałoby bowiem niedopuszczalne naruszenie przez Sąd, wynikającej z art. 15 K.p.a., kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania zażaleń (w tym zażaleń pominiętych).
Stąd całkowicie są chybione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.