Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie ze skargi A. F. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą je decyzję organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty Wadowickiego z dnia [...] września 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako "spółka") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ, polegającej na: 1. posadowieniu wieży stalowej kratowej o wysokości 54,55 wraz z antenami, 2. instalacji 4 szaf telekomunikacyjnych, 3. zamontowaniu ogrodzenia, wykonaniu rowu odwadniającego oraz wewnętrznej instalacji zasilającej WLZ w miejscowości B. na działce [...] (kategoria obiektu XXIX). W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i zebrania wystarczającego materiału dowodowego.
W związku ze skargą P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. - Wojewoda Małopolski dokonał ponownej analizy akt sprawy I instancji i w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") - decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. i w tym zakresie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] września 2011 r.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. F. Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 528/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., II OSK 447/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał w szczególności, że uchylenie decyzji autokontrolnej oraz decyzji organu I instancji spowodowało nieokreślony stan prawny. W obrocie prawnym pozostała bowiem decyzja drugoinstancyjna, dotycząca nieistniejącego orzeczenia administracyjnego – decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] grudnia 2011 r. Skutkiem uchylenia decyzji autokontrolnej jest bowiem odżycie decyzji drugoinstancyjnej, na którą została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. W takim przypadku odżywa również skarga wniesiona na decyzję drugoinstancyjną. Uchylenie decyzji autokontrolnej oznacza, że postępowanie z pierwotnej skargi nie jest już bezprzedmiotowe i musi toczyć się według zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. J.P. Tarno, Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 179; wyrok NSA z 11 maja 2011 r., II OSK 810/10).
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1492/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt
II OSK 836/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu w szczególności wskazał, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego i zaprezentowana wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a jest błędna i doprowadziła do niewłaściwej oceny, że upoważniony przez Wojewodę pracownik wydający z jego upoważnienia decyzję z [...] lutego 2012 r. podlegał wyłączeniu w postępowaniu autokontrolnym toczącym się wskutek skargi złożonej na decyzję Wojewody z [...] grudnia 2011 r. Skład orzekający NSA podzielił ukształtowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji nie podlega wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji uwzględniającej w całości skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zatem Sąd Wojewódzki niezasadnie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2012 r., przyjmując za podstawę swego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., co z kolei skutkowało tym, że nie badał już tej decyzji w szerszym zakresie, pod kątem ewentualnych naruszeń prawa materialnego bądź naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w artykule 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak natomiast wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2014 r. decyzja autokontrolna Wojewody z [...] lutego 2012 r. powinna zostać zweryfikowana, przy uwzględnieniu wiążących wytycznych sądu drugiej instancji, w tym co do konieczności zastosowania przez Sąd Wojewódzki przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675 ze zm.; dalej "ustawa o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych").
Dopiero po dokonaniu oceny co do zgodności z prawem decyzji [...] lutego 2012 r. zaistnieje ewentualna potrzeba kontroli decyzji z [...] grudnia 2011 r. Natomiast gdyby wskutek ponownego rozpoznania sprawy nie doszło do wyeliminowania z obrotu decyzji autokontrolnej, to nie odżyje skarga wniesiona na decyzję Wojewody z [...] grudnia 2011 r., a tym samym orzekanie w jej przedmiocie nie będzie konieczne.
W wyroku z dnia 10 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając wytyczne NSA, Sąd podał, że przedsięwzięcie, którego dotyczy wniosek, należy ocenić jako zgodne z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym. Zgodnie z wytycznymi, oceniając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. S. (zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2008 r.; dalej "m.p.z.p.") Sąd wskazał, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.
Dz.U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 75 ust. 1 omawianej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Nadto Sąd zauważył, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.
Natomiast przeznaczenie terenu na cele rolnicze (a takie jest przeznaczenie terenu, na którym ma być lokalizowana przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej) nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że zarówno ona, jak i pierwotna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz decyzja Starosty Wadowickiego z dnia [...] września 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego, dotknięte są wadami, które nie były dotychczas analizowane na żadnym etapie postępowania sądowego.
Po pierwsze podniesiono, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przez osobę, która nie miała należytego umocowania do działania, a brak w tym zakresie nie został w toku całego postępowania uzupełniony. Do tej osoby kierowano również korespondencję i ta osoba, działając bez należytego umocowania uzupełniała braki wniosku. Wniosek o pozwolenie na budowę (k. 45 akt adm.) został imieniem Spółki P. sp. z o.o. w W. złożony w dniu [...] czerwca 2011 r. przez pełnomocnika R. L. R. L. był umocowany pełnomocnictwem z dnia [...] września 2010 r. (k. 36 akt adm.) przez innego pełnomocnika P. sp. z o.o. tj. W. P. Pełnomocnik W. P. działał natomiast na podstawie pełnomocnictwa udzielonego czasowo od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. (k. 38 akt adm.). Z powyższego wynika, że w dniu [...] września 2010 r., tj. w dniu udzielenia pełnomocnictwa dla R. L., W. P. nie legitymował się umocowaniem do działania imieniem P. sp. z o.o.
W ponownym postępowaniu braki w powyższym zakresie winny być konwalidowane przez przedłożenie pełnomocnictwa dla W. P. upoważniającego go do działania imieniem inwestora także w dniu [...] września 2010 r., bądź poprzez zatwierdzenie czynności zdziałanych przez R. L. W ocenie Sądu, kolejną nieprawidłowością jest niespójność pomiędzy działkami terenu inwestycji wskazanymi we wniosku o pozwolenie na budowę oraz w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. We wniosku o pozwolenie na budowę wskazano działki: nr [...], nr [...] i nr [...] obręb B. S. Również odnośnie do tych trzech działek złożone zostało oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 44 akt adm.) i także one wymienione są na okładce projektu. Mimo, że wniosek nie był zmieniony w toku postępowania, decyzja organu dotyczy wyłącznie działki nr [...]. Takie rozstrzygnięcie, które nie rozstrzyga o całości wniosku, Sąd ocenił jako wadliwe i niedopuszczalne bez zmiany wniosku. W ponownym postępowaniu organ powinien wyjaśnić zakres terytorialny inwestycji (która dotyczy nie tylko budowy wieży z antenami) i rozstrzygnąć o całości wniosku o pozwolenie na budowę.
W ocenie Sądu I instancji, najistotniejszą wadą przedmiotowego postępowania było bezkrytyczne oparcie przez organ swoich ocen co do wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko i związanego z tym koniecznego zakresu postępowania, na przedłożonej przez inwestora błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia. Kwalifikacja przedsięwzięcia jest dokumentem prywatnym i w związku z tym winna być oceniona przez organ na płaszczyźnie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, wewnętrznej spójności, zasadami logiki, wiedzy itp. Ten obowiązek został przez organy zignorowany i doprowadził do przyjęcia błędnie uzasadnionych konkluzji, że przedmiotowe przedsięwzięcie na pewno nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W kwalifikacji przedsięwzięcia przyjęto tak, ponieważ pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności (kwalifikacja przedsięwzięcia - k. 11 i k. 27 akt adm.).
Autorzy kwalifikacji przedsięwzięcia jednocześnie wskazali, jak rozumieją miejsca dostępne dla ludności i że są to miejsca przebywania ludzi i ich zamieszkiwania (kwalifikacja przedsięwzięcia - k. 10 i k. 26 akt adm.). Jak wynika z uzasadnień decyzji, tak samo miejsca dostępne dla ludności zdefiniowały organy. Takie ich zdefiniowanie jest, w opinii Sądu, błędne. W uzasadnieniu podniesiono, że oceniając miejsca dostępne dla ludności trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Potencjalna możliwość zabudowania terenu, zgodnie z obowiązującym prawem, czyli na podstawie obowiązującego planu miejscowego, czy ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czyni go zatem miejscem dostępnym dla ludności, nawet jeśli teren jeszcze zabudowany nie jest. Uwzględniając w przedmiotowej sprawie dopuszczalną w tym terenie zabudowę, jej przeznaczenie i parametry, ukształtowanie terenu oraz obszar rozchodzenia się fal elektromagnetycznych, w ocenie Sądu możliwym jest, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne, wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności, co nie zostało w ogóle przeanalizowane przez organ, z powodu błędnego zdefiniowania miejsc dostępnych dla ludności.
Z uwagi na ten błąd, popełniony już w kwalifikacji przedsięwzięcia, ocena ta winna być przeprowadzona w ponownym postępowaniu, przy czym wymaga ona uprzedniego uzupełnienia i poprawienia obarczonej błędami kwalifikacji przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, występują w niej jeszcze inne błędy i nieścisłości, jak istotne dla prawnej kwalifikacji inwestycji różnice w wartościach równoważnej mocy promieniowania izotropowego. W ponownym postępowaniu organ powinien zobowiązać zatem inwestora także do uzupełnienia braków kwalifikacji przedsięwzięcia, a po uzupełnieniu ocenić jej walor dowodowy i uwzględniając poglądy Sądu dokonać oceny, czy pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne, występują w miejscach dostępnych dla ludności, co w zależności od dokonanych ustaleń, może rzutować na dalszy przebieg postępowania (postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko).
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
(1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. c) w zw. z art, 135 oraz art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez błędne uchylenie obu decyzji wydanych przez Wojewodę Małopolskiego oraz poprzedzającej je decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] września 2011 r., polegające na odstąpieniu od wskazanego przez NSA - w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 447/13) oraz z dnia 21 grudnia 2016 r., (sygn. akt II OSK 836/15) - sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy wskazującego na odżycie skargi spółki na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w sytuacji uchylenia decyzji autokontrolnej podjętej przez Wojewodę Małopolskiego;
(2) art. 134 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 135, art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a., polegające na wydaniu orzeczenia na niekorzyść spółki, tj. z pominięciem zarzutów sformułowanych przez spółkę w skardze z dnia [...] stycznia 2012 r. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty Wadowickiego udzielającej spółce pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji odżycia skargi do sądu administracyjnego na skutek uchylenia decyzji autokontrolnej;
(3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły w toku prowadzonego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w zgodzie z przywołanymi przepisami, a organy wyczerpująco i wnikliwe zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności oceniły kwestię odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego projektowanej anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania ("W oparciu o konfrontację wniosków z opracowania kwalifikacyjnego z wymogami przepisów prawa ochrony środowiska należy stwierdzić, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej spełnia standardy jakości środowiska, a przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej", str. 3 decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r.);
(4) art. 145 § 1 pkt i lit. a), lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a.; art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r., poz. 243 ze zm,), poprzez:
■ wadliwe przyjęcie, że wszystkie decyzje administracyjne wydane w tej sprawie dotknięte są wadami obligującymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, tj. (1) "wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przez osobę, która nie miała należytego umocowania do działania, a brak w tym zakresie nie został w toku całego postępowania uzupełniony"; (2) decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dotyczyła wyłącznie działki nr [...], zaś we wniosku o pozwolenie na budowę, a także na okładce projektu budowlanego wskazano działki nr [...],[...],[...], obręb B. S.; (3) "bezkrytyczne oparcie przez organ swoich ocen co do wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko i związanego z tym koniecznego zakresu postępowania, na przedłożonej przez inwestora, błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia"
■ błędne przyjęcie, że organy orzekające w sprawie (Wojewoda Małopolski i Starosta Wadowicki) naruszyły przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy (1) kwestia pełnomocnictwa R. L. takiego wpływu na wynik sprawy nie miała, bowiem Spółka uczestniczyła w całym postępowaniu, ustanawiając innych pełnomocników i wnosząc środki odwoławcze, prezentowała w nich znajomość akt sprawy, a więc miała pełną wiedzę o czynnościach zdziałanych przez pełnomocnika R. L., a więc należy uznać, że je potwierdziła (w załączeniu Spółka przedłożyła pełnomocnictwo nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. dla W. P.); (2) teren inwestycji obejmował wyłącznie działkę nr [...], obręb B. S., co jednoznacznie wynika z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, zaś przez działki nr [...] i [...] odbywał się wyłącznie przejazd i przechód na czas budowy tej stacji, tym samym wskazana omyłkowa rozbieżność nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy; (3) zarówno Starosta Wadowicki, jak i Wojewoda Małopolski ocenili i wypowiedzieli się w kwestii kwalifikacji przedsięwzięcia oraz braku konieczności uzyskania dla tej inwestycji decyzji środowiskowej;
■ błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że organy orzekające w sprawie nie oceniły kwalifikacji przedsięwzięcia w aspekcie miejsc dostępnych dla ludności oraz nieprawidłowym przyjęciu, że na okładce projektu budowlanego wskazano działki nr [...],[...] i [...], obręb B. S.;
(5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust, 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), poprzez stwierdzenie, że w wyniku błędnego zdefiniowania miejsc dostępnych dla ludności, decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, mimo, że Sąd nie dokonał koniecznej w takim przypadku oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę;
(6) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 i art. 153 i w zw. z art. 190 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez:
■ nie wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej orzeczenia uchylającego wszystkie wydane w sprawie decyzje, pozbawiające stronę informacji o przesłankach wydanego rozstrzygnięcia;
■ nie wykazanie przez Sąd w wyroku, że organy nie dokonały ustaleń w zakresie miejsc dostępnych dla ludności przy ocenie kwalifikacji przedsięwzięcia;
■ pominięcie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do skargi spółki na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2011 r. z racji wyeliminowania z obrotu decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. wydanej w trybie autokontroli;
■ brak nawiązania do stanowiska WSA w Krakowie zawartego w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 528/12, o braku obowiązku uzyskania przez inwestora przed wydaniem decyzji odrębnego aktu administracyjnego, w którym właściwy organ dokonał (jak w niniejszej sprawę) kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w sytuacji zbadania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wymogów związanych z ochroną środowiska i ustaleniu, że inwestycja nie wymaga decyzji środowiskowej;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) i lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez wyrażenie "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w tych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (data nadania listem poleconym) skarżąca w I instancji A. F. zwróciła się o "ostateczne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie wyroku zgodnego z prawem". Podkreśliła, że sprawa dotyczy masztu telefonii komórkowej, emitującej promieniowanie elektromagnetyczne, narażające zdrowie i życie mieszkańców. Wniosła o "wydanie ostatecznego i definitywnego wyroku".
W piśmie z dnia [...] maja 2018 r., złożonym na rozprawie przed NSA w dniu 9 maja 2018 r., Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. wywodziło, że w niniejszej sprawie istniała "konieczność decyzji" celem przeprowadzenia przez organ ponownego postępowania merytorycznego uwzględniając, iż przedmiotem sprawy "jest przedsięwzięcie oraz że należy uwzględniać maksymalny tilty (elektryczny oraz mechaniczny)".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni zasługuje na akceptację.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. c) w zw. z art, 135 oraz art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a., a także art. 134 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 135, art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a., zauważyć należy, że prawomocnym postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 336/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz tej Spółki zwrot kosztów postępowania. W tej sytuacji Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok rozpatrywał sprawę w jej granicach wynikających ze skargi A. F. na decyzję z [...] lutego 2012 r., wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego w niniejszej sprawie skarżącym w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. jest tylko A. F., a uchylenie wszystkich zapadłych w sprawie decyzji nastąpiło wskutek uwzględnienia jej skargi.
Uwzględnienie skargi na decyzję wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie powoduje uzyskania w tej sprawie przymiotu skarżącego przez podmiot, którego skarga spowodowała wydanie decyzji w ww. trybie. Przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. nie został więc przez Sąd I instancji naruszony. Podkreślić ponadto trzeba, że nie jest orzeczeniem na niekorzyść strony wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich zapadłych w sprawie decyzji, bowiem w ten sposób nie wykluczono możliwości uzyskania przez stronę korzystnej dla niej decyzji, jeżeli po wyeliminowaniu stwierdzonych uchybień będą ku takiemu rozstrzygnięciu podstawy.
Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. c) w zw. z art, 135 oraz art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a., a także art. 134 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 135, art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a., nie mogły zostać uwzględnione.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji nie wyjaśniły w toku prowadzonego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynika ono z trafnego przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że organy niewystarczająco oceniły kwestię odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego projektowanej anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania, bezkrytyczne opierając swoje oceny co do wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko i związanego z tym koniecznego zakresu postępowania jedynie na przedłożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, nie czyniąc same niezbędnych ustaleń w tym zakresie, a także wadliwie zdefiniowały miejsca dostępne dla ludności.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt i lit. a), lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a.; art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w tej sytuacji również nie mogły zostać uwzględnione.
W odniesieniu do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej przy przedstawianiu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt i lit. a), lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a.; art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodzić się co prawda można ze stroną skarżącą kasacyjnie, że nie byłaby wystarczającą podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę kwestia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przez osobę, która nie miała należytego umocowania do działania, gdyż brak ten mógłby zostać uzupełniony, a także fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dotyczyła wyłącznie działki nr [...], podczas gdy we wniosku o pozwolenie na budowę oraz na okładce projektu budowlanego wskazano działki nr [...],[...] i [...], skoro działka wskazana w pozwoleniu na budowę była wymieniona we wspomnianym wniosku.
W odniesieniu do tych kwestii zauważyć należy, że Spółka P. nie kwestionowała czynności dokonanych przez osobę, która – jak stwierdził Sąd I instancji – nie miała należytego umocowania do działania, a co do ww. działek skarżąca kasacyjnie Spółka podała, że przez działki [...] i [...] odbywał się wyłącznie przejazd i przechód w czasie realizacji inwestycji. Kwestie te jednak nie miały zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie, które z innych przyczyn podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia miało bowiem błędne zdefiniowanie miejsc dostępnych dla ludności i fakt nieprawidłowo dokonanej oceny przez organy administracyjne kwestii odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego projektowanej anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania, co słusznie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, a stanowisko swoje w tym zakresie należycie uzasadnił.
Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) i e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wojewoda Małopolski bowiem bezkrytycznie oparł swoją ocenę co do wpływu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko na przedłożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, nie uwzględniając powyższych unormowań prawa materialnego. Stosownie do art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.
Natomiast w zaskarżonej decyzji – tak jak w przedłożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia (k. 10 i 26 akt adm.) – organ przyjął, że "pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania" (s. 3 zaskarżonej decyzji). Tymczasem, zgodnie z przywołanym wyżej art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, "miejsca dostępne dla ludności" to nie miejsca "przebywania i zamieszkiwania ludności", lecz takie, "do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego".
W tej sytuacji nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ stwierdzenie, że w wyniku błędnego zdefiniowania miejsc dostępnych dla ludności zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego było słuszne.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści.
Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc przepisu tego nie naruszył. W szczególności Sąd ten wyjaśnił, dlaczego uchylił wszystkie zapadłe w sprawie decyzje.
Odnosząc się do zarzutu braku nawiązania do stanowiska WSA w Krakowie zawartego w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 528/12, zauważyć wypada, że – jak już wyżej wskazano – wyrok ten został uchylony i sprawę przekazano Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nie było zatem podstaw, aby przy rozpoznawaniu sprawy nawiązywać do stanowiska zawartego w uchylonym wyroku.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.