Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 349/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. (dalej Wspólnota Mieszkaniowa albo skarżąca) na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej ŚWINB albo organ II instancji) z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej PINB albo organ I instancji), działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), udzielił K. i M. S. pozwolenia na użytkowanie zespołu trzech budynków w zabudowie oficynowej o funkcji mieszkalno-usługowo-handlowej z dwoma lokalami mieszkalnymi, odbudowanych na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...], przy ul. [...] w K. Decyzją z [...] lutego 2015 r., ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej, że pozwolenia na użytkowanie udziela się K. i M. S. i w tym zakresie orzekł, że pozwolenia na użytkowanie udziela się Pani K. Z. i Panu M. S. (dalej inwestorzy), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozpatrując odwołanie, ŚWINB stwierdził, że inwestorzy przedłożyli wymagane prawem dokumenty i pozytywne opinie, a organ I instancji podczas kontroli stwierdził spełnienie wymogów, o których mowa w art. 59a pr.bud. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji przywołał opinię R. K., z której wynika, że przykanalik o średnicy 0,15 m, dla którego dopuszczalne obciążenie qs (przepływ obliczeniowy) wynosi 10,1 dm³/s, natomiast AWs (równoważnik odpływu) wynoszący 408 – jest wystarczający dla 68 mieszkań wyposażonych w umywalkę, wannę, zlewozmywak, spłuczkę ustępową i pralkę automatyczną. W oparciu o projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji PINB z [...] grudnia 2003 r., ŚWINB ustalił, że w budynkach oficyn na posesji nr [...] znajdują się 2 mieszkania i 11 pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, w których nie odbywają się czynności takie jak pranie i gotowanie. Na obu posesjach, tj. nr [...] i [...] znajduje się 17 mieszkań i 11 pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, zaś łączna liczba mieszkań możliwych do przyłączenia do przykanalika z punktu widzenia jego przepustowości wynosi 68. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stanu nawierzchni w bramie przejazdowej podniesiono, że przejazd przez bramę w niniejszej sprawie nie może być oceniany według takich standardów jak drogi samochodowe, po których pojazdy mają się poruszać ze znacznymi prędkościami.
Normy wskazane, w ocenie przedstawionej przez Wspólnotę Mieszkaniową, nie dotyczą przejazdu przez bramę. Z materiału dowodowego wynika zaś, że stan podłoża ma wystarczający standard do użytkowania go jako przejazdu przez bramę. Nie zgadzając się ze stanowiskiem odwołującej się Wspólnoty, w zakresie naruszenia art. 59 ust. 2 pr.bud., organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw prawnych do zawierania w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, warunków w zakresie usuwania awarii instalacji sanitarnej. Natomiast przepisy art. 61 i art. 62 pr.bud. jednoznacznie określają, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mają obowiązek utrzymywać obiekt we właściwym stanie i odpowiednio go użytkować oraz poddawać odpowiednim kontrolom okresowym. Obowiązek usuwania nieprawidłowości ujawniających się w toku użytkowania wynika więc z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji w sprawie np. usunięcia awarii.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie decyzji podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. uczestnicy K. Z.i M. S. wnieśli o oddalenie skargi. K. Z. wyjaśniła, że ocena techniczna sporządzona przez Z. G. została dołączona przez inwestorów do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po tej ocenie dokonana została naprawa i po niej nastąpiła kontrola organu.
Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, WSA uznał, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie na podstawie analizy dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych prawidłowo uznały, że inwestor spełnił warunki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, który to obowiązek został nałożony prawomocną decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2003 r. Inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, a wyniki przeprowadzonej przez organ I instancji obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a pr.bud. jednoznacznie wskazują, że ten obiekt jest zgodny z projektem zagospodarowania działki i z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wyznaczonym przez ust. 2 tego przepisu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ, trafnie podniesiono, że niezawiadomienie strony przeciwnej o złożonym w toku postępowania piśmie inwestorów z dnia 10 lutego 2015 r. pozostawało bez znaczenia dla wyniku postępowania. Pismo to bowiem zawierało jedynie odniesienie się inwestorów do treści odwołania, a zatem subiektywną opinię jednej ze stron na temat tego, co napisała strona przeciwna.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dowolności w ocenie organu w odniesieniu do stanu nawierzchni w bramie przejazdowej. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (s. 3 decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.) jednoznacznie stwierdził, że zalecenia mgr inż. arch. Z. G. dotyczące wymiany 10% płyt trylinki na nowe oraz połączenia zjazdu z posesji nr [...] na drogę dojazdową za pomocą nawierzchni z kostki betonowej – zostały wykonane. Uwzględniając stanowisko PINB, dokumentację fotograficzną oraz brak prezentaty organu na dokumencie wspomnianej oceny technicznej organ I instancji przyjął, że opinia ta została sporządzona przed dokonaniem obowiązkowej kontroli, skarżąca zaś nie wskazuje okoliczności pozwalających na odmienną ocenę w tym zakresie.
Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że przejazd przez bramę nie może być oceniany według takich standardów jak dla dróg samochodowych, a takie stanowisko zaprezentował w opracowaniu J.T. Stawianie wobec przejazdu bramowego wymogów równych wymogom dla dróg samochodowych, po których pojazdy poruszają się ze znacznymi prędkościami - nie znajduje ani prawnego ani faktycznego uzasadnienia. Przedstawiona argumentacja w powiązaniu z oceną stanu nawierzchni w oparciu o wyniki kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, są zdaniem Sądu, w pełni wystarczające do uznania, że nawierzchnia w bramie przejazdowej ma odpowiedni standard do użytkowania jej jako przejazdu przez bramę. W konsekwencji nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii kolejnego biegłego.
Skarga kasacyjna została wniesiona w niniejszej sprawie przez Wspólnotę Mieszkaniową, reprezentowaną przez adwokata. Wyrok z 3 czerwca 2015 r. został zaskarżony w całości. Strona skarżąca, działając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 10 § 1 k.p.a., a naruszenie polega na wydaniu decyzji po przeprowadzeniu przez organ II instancji postępowania, w którym nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz niezawiadomienie strony przed wydaniem skarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności co do twierdzeń podniesionych w piśmie z dnia 10 lutego 2015 r. złożonym do ŚWINB przez inwestorów, a tym samym uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do kompletności i zupełności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
- 2) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie polega na wydaniu przez organ II instancji decyzji w oparciu o materiał dowody, który nie został w sposób wyczerpujący zebrany, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, tj.:
- - zlecenia ponownej oceny technicznej stanu nawierzchni w bramie przejazdowej posesji położonej przy ul. [...] w K. na skutek opinii wykonanej przez mgr inż. J. T. z dnia 15 stycznia 2015 r.,
- - fotografii wykonanych na nieruchomości potwierdzających niewywiązanie się przez inwestorów z nałożonych przez organ I instancji warunków pozwalających na wyrażenie zgody na użytkowanie budynków na nieruchomości przy ul. [...],
- - ponownej kontroli budowy na nieruchomości przy ul. [...] przez pracowników Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kielcach celem weryfikacji prawidłowości i rzetelności przeprowadzonej w dniu 8 września 2014 r. przez organ I instancji, kontroli zakończonej budowy przez inwestorów, a nadto, celem ustalenia podstaw do przeprowadzenia ponownej oceny technicznej przepustowości przykanalika sanitarnego zaprojektowanego przez inwestorów oraz oceny funkcjonowania systemu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości inwestorów, która to czynność kontrolna była niezbędna do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (właścicieli lokali na nieruchomości przy ul. [...]),
- 3) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, nieuchylenie decyzji organu odwoławczego i oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 80 k.p.a., albowiem organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję, uznając okoliczności sprawy za udowodnione wyłącznie w oparciu o materiał zgromadzony w toku postępowania przed PINB, a pominął dowody przedstawione i zawnioskowane przez stronę w toku postępowania drugoinstancyjnego;
- 4) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego i oddalenie skargi, pomimo wydania przez organ II instancji decyzji, która narusza przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji nie omówiono przyczyn, z powodu których organ II instancji nie przeprowadził wszystkich dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w piśmie datowanym na 19 stycznia 2015 r. lub odmówił wiarygodności tym dowodom;
- 5) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej, pomimo że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i winna zostać uchylona przez WSA.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, które nie okazały się usprawiedliwione w takim zakresie, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji.
Z analizy akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2015 r. organ II instancji rzeczywiście nie zawiadomił strony skarżącej kasacyjnie o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym pisma inwestorów z 10 lutego 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał w tym względzie na uwadze, że organ II instancji oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. ŚWINB nie przeprowadził dowodu, co do którego skarżąca kasacyjnie nie miała możliwości wypowiedzenia się o jego zasadności. Obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., nie należy bowiem pojmować w sposób automatyczny uznając, że niewywiązanie się organu z powinności umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zawsze będzie rodziło konieczność uchylenia wydanej następnie decyzji.
Na kolejnych etapach postępowania, w tym we wniesionej skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione tego rodzaju okoliczności, z których wynikałoby, że błąd organu II instancji mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu, a następnie wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. Strona skarżąca kasacyjnie jedynie ogólnie wskazała, że mogłaby się wypowiedzieć co do treści pisma inwestorów oraz kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wskazując dokładnie czego ta wypowiedź by dotyczyła.
Odmiennie aniżeli zostało to wskazane w skardze kasacyjnej, zarówno organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2015 r., jak i sąd I instancji w motywach pisemnych wyroku z 3 czerwca 2015 r. odniosły się do argumentacji oraz wniosków dowodowych przedstawionych przez Wspólnotę Mieszkaniową w piśmie z 19 stycznia 2015 r. Organ II instancji przeprowadził szczegółowe ustalenia na temat liczby mieszkań w budynku przy ul. [...] oraz w oficynach przy ul. [...] wyjaśniając, że istniejący na terenie tej posesji kanał sanitarny nie jest nadmiernie obciążony.
Odnośnie do kwestii stanu nawierzchni w bramie przejazdowej, organ II instancji, a w ślad za nim WSA, wyjaśniły, dlaczego ustalenia dokonane w opinii prywatnej autorstwa pana J. T., sporządzonej na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej, nie mogły zostać uznane za wiarygodne. Wbrew temu co wywodzi skarżąca kasacyjnie, powyższa opinia nie została poddana ocenie jedynie z formalnego punktu widzenia. Ustalenie przyjęcia błędnych parametrów przy jej sporządzaniu, obowiązujących dla dróg samochodowych, w znacznym stopniu ograniczało przydatność tej opinii dla oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.
Odnosząc się do kwestii uwzględnienia w toku postępowania oceny technicznej nawierzchni przejazdu, sporządzonej przez architekta, pana Z. G., sama kolejność ułożenia kart w aktach sprawy nie może mieć przesądzającego znaczenia dla ustalenia dokładnej daty sporządzenia tej opinii. Przygotowując tę opinię biegły rzeczoznawca powinien był w dokładniejszy sposób wskazać datę jej wykonania, nie ograniczając się jedynie do miesiąca, a wskazując dokładny dzień sporządzenia opinii. Takie postępowanie usunęłoby wszelkie powstałe wątpliwości na tle wzajemnej relacji czasowej opinii oraz protokołu kontroli z 8 października 2014 r. Opierając się jednak na treści obu dokumentów, wynika z nich, że wnioski z opinii zostały uwzględnione w protokole. Przemawia za tym przede wszystkim treść punktu 8.9 protokołu w którym stwierdzono, że "nawierzchnia przejazdu w bramie przejazdowej budynku frontowego została naprawiona poprzez wymianę zniszczonych płyt trylinki na nowe.
Pas nawierzchni drogi przejazdowej przy wjeździe na posesję nr [...] uzupełniono nawierzchnią z kostki betonowej". Ustalenie to świadczy o uwzględnieniu wniosków wynikających z opinii biegłego, bądź też o tym, że wykonane prace budowlane były zbieżne z utrwalonym na piśmie stanowiskiem biegłego.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Przepis ten stanowi jedynie o podstawie procesowej wyroku oddalającego skargę. Nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Stanowisko takie jest ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.