Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1286/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2015 r. znak... w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. znak..., po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. na postanowienie S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej w skrócie WINB) z dnia 18 lutego 2015 r. znak... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (zwanego dalej w skrócie PINB) z dnia 18 października 2011 r. znak..., uchylił w całości postanowienie WINB z dnia 18 lutego 2015 r. oraz stwierdził nieważność postanowienia PINB z 18 października 2011 r.
Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (zwany dalej w skrócie GINB) wskazał, że przedmiotem postępowania jest ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia 18 października 2011 r. W postanowieniu tym organ stopnia powiatowego wskazał, że "w bezpośredniej bliskości płotu granicznego z posesją nr... przy ul. M., posadowiony jest lekki namiot o wymiarach 3,0 x 5,0 m nietrwale związany z gruntem (...), wewnętrzne ogrodzenie drewniane posesji przy ul. B.... (od strony posesji przy ul. M....) zlokalizowane jest obok istniejącego ogrodzenia siatkowego, a jego wysokość nie przekracza 2,20 m". W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia PINB powołał się na pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z dnia 20 lipca 2010 r. zgodnie z którym postawienie namiotu nie podlega uzgodnieniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym organ nie ustalił funkcji przedmiotowego namiotu, do którego prowadzi brama wjazdowa.
Nadto PINB wskazał, że sprawa wykonania zjazdu z posesji przy ul. B.... na ulicę M. została rozstrzygnięta przez Miejski Zarząd Dróg w B., podczas gdy w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 sierpnia 2011 r. orzekająca o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. M. związane z przebudową zjazdu, przy czym postępowanie PINB dotyczyło bramy wjazdowej nie zaś zjazdu. W takim stanie faktycznym PINB z dnia 18 października 2011 r. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania.
GINB wywiódł, że ww. postanowienie jest nieprawidłowe. PINB przeprowadził postępowanie administracyjne, a w szczególności dokonał oględzin nieruchomości. W tej sytuacji organ uznając brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) może rozważyć zasadność umorzenia postępowania w świetle art. 105 K.p.a., a nie odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wobec powyższego GINB uznał, że postanowienie PINB z dnia 18 października 2011 r. spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W ocenie GINB organ stopnia powiatowego dopuścił się również rażącego naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organ przeprowadził postępowanie administracyjne, a w szczególności dokonał oględzin nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, jaką wysokość posiada ogrodzenie między posesjami, nie ustalono stanu prawnego bramy wjazdowej na posesję zlokalizowanej w ogrodzeniu od drogi publicznej, jak również funkcji namiotu. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, co obliguje właściwy organ do wyeliminowania z obrotu prawnego badanego postanowienia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
GINB wyjaśnił, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 591/08, opub. w LEX nr 510351).
Reasumując GINB stwierdził, że postanowienie PINB z dnia 18 października 2011 r. jest obarczone wadą rażącego naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. oraz z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. wobec powyższego wypełnia pozytywną przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym należało uchylić w całości postanowienie WINB z dnia 18 lutego 2015 r. znak... oraz stwierdzić nieważność postanowienia PINB z dnia 18 października 2011 r.
Skargę na postanowienie GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. K. i wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko GINB wskazując, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści ww. przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 K.p.a.
Sąd podkreślił, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11). Na szczególną uwagę zasługuje wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym.
Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. Należy przyjąć, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.
W ocenie Sądu ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym nawet najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z K.p.a. lub też organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, zatem nieprawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a. i co za tym idzie rozstrzygnięcie kasatoryjne organu drugiej instancji należy uznać za trafne. Sąd przychylił się również do twierdzenia organu drugiej instancji, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. prowadząc postępowanie wyjaśniające z uchybieniem wymogów wynikających z tych przepisów podkreślając, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w ogóle nie jest dopuszczalne.
Zdaniem Sądu postanowienie organu pierwszej instancji nie mogło się ostać niezależnie od kwestii prawidłowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd podzielił negatywną ocenę postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji dokonaną przez organ zażaleniowy. Organ pierwszej instancji w sposób pobieżny i zdawkowy ocenił materiał dowodowy, nie rozważając szeregu wątpliwości nasuwających się w przedmiotowej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej B. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o lub zmianę wyroku poprzez jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 127 § 3 P.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 97 § 1 pkt 1, art. 101 § 1, art. 123 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania wskutek śmierci strony J. B. w dniu 1 kwietnia 2016 r. i doręczania orzeczenia osobie nieżyjącej, co narusza w sposób zasadniczy regułę postępowania administracyjnego prowadzonego wyłącznie wobec osób żyjących;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie wszystkich uzasadnionych przyczyn, dla których, postępowanie z wniosku J. B. i Z. B. z dnia 8 lipca 2011 r. nie może być wszczęte, podczas gdy taką przyczynę stanowi okoliczność, że sprawa nie może być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej a brak możliwości wszczęcia postępowania jest oczywisty;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy uwzględnieniu art. 141 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uwzględnienie rażącego naruszenia prawa w decyzji PINB z dnia 18 października 2011 r. odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania wewnętrznego ogrodzenia działek nr... i... przy ul. M. w B. oraz budowy obiektu namiotu zlokalizowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr... przy ul. B.... w B. oraz bramy wjazdowej do tego obiektu z wniosku z dnia 8 lipca 2011 r. J. B. i Z. B., podczas gdy nie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego możliwością stwierdzenia nieważności prawomocnego postanowienia a jego zaskarżenie możliwe było wyłącznie w drodze zażalenia w ustawowym siedmiodniowym terminie;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędną ich wykładnię skutkującą nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że według opinii z dnia 20 lipca 2010 r. Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. obiekt wskazany we wniosku z dnia 8 lipca 2011 r. nie jest obiektem budowlanym;
- 5) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 61a § 1 oraz art. 61 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego uniemożliwia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. dopuszczalne jest wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zwłaszcza że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut braku zawieszenia w tej sprawie postępowania przez Sąd pierwszej instancji nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku. Wprawdzie gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny posiadał wiedzę co do śmierci jednej ze stron, to powinien postępowanie w sprawie zawiesić, jednakże w tej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Nie w każdej sprawie naruszenie przez Sąd art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 127 § 3 P.p.s.a. będzie stanowiło podstawę do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia. Przede wszystkim w tej sprawie GINB postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. uchylając zaskarżonego postanowienie WINB-u z 18 lutego 2015 r. stwierdził nieważność postanowienia PINB-u z 18 października 2011 r. czym umożliwił prowadzenie postępowania w sprawie zbadania legalności obiektów i robót wykonanych na działce nr... przy ul. M. w B. z udziałem wszystkich stron.
Ponadto postanowienie PINB-u z 18 października 2011 r. nie zostało wydane na skutek wszczęcia postępowania wnioskiem złożonym przez J. B. i Z. B. Jak wynika wprost z treści tego postanowienia, organ nadzoru budowlanego sam przeprowadził czynności w sprawie, a jedynie swoistym impulsem (interwencją) uzasadniająca wszczęcie postępowania przez ten organ było pismo J. i Z. B. Tym samym mając na uwadze okoliczność, że co do zasady sprawa zakończona unieważnionym postanowieniem PINB-u z 18 października 2011 r. dotyczyła legalności robót jedynie na działce nr..., a nie na działce nr... i rozstrzygniecie tej sprawy nie byłoby skierowane do J. B. ale jedynie do właściciela lub inwestora robót na działce nr..., to pominięcie przez Sąd pierwszej instancji następców prawnych po zmarłym J. B. nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Co istotne w tej sprawie, następcy prawni po zmarłym J. B. nie wnieśli skargi kasacyjnej i nie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenia ich prawa do udziału w sprawie.
Ponadto sprawa ta ponownie będzie prowadzona przez organ nadzoru budowlanego i w trakcie tego postępowania organ będzie zobowiązany do należytego ustalenia kręgu stron. Brak zawieszenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, a Sąd ten nie miał żadnej wiedzy o śmierci J. B. Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej negujące legalność oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji na postanowienie GINB z 22 kwietnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 18 października 2011 r.
Przede wszystkim należy wskazać, że problematyka wydania indywidualnego aktu administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa ma charakter zindywidualizowanej oceny zależnej od okoliczności konkretnej sprawy. Samo bowiem pojęcie "rażące naruszenie prawa" stanowi klauzulę generalną co oznacza, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy zaskarżone postanowienie GINB stanowiło lub nie stanowiło naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisów prawa oddalając skargę w tej sprawie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje bezpośrednia i nie budząca żadnych wątpliwości sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym danym aktem administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy przekroczenie prawa ma charakter oczywisty i niedwuznaczny.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i będą to albo gospodarcze albo też społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, opub. w LEX nr 1069632; wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, opub. w LEX nr 1612100; wyrok NSA z 31 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3481/15, opub. w LEX nr 2400690).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. jest prawidłowa i zgodna z linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 K.p.a. organ administracyjny odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy samo żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub jest z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Oczywistą wadą postanowienia PINB z 18 października 2011 r. znak... było to, że organ administracyjny przed wydaniem postanowienia na podstawie powołanego art. 61a § 1 K.p.a. przeprowadził merytoryczne postępowanie w sprawie oceny legalności wykonania ogrodzenia wewnętrznego działki nr... od strony działki nr... przy ul. M. w B. oraz budowy, jak określił to organ "obiektu namiotu" na działce nr... i bramy wjazdowej do tego obiektu.
Tym samym skoro powołany przepis w ogóle nie pozwalał na merytoryczne rozstrzyganie w sprawie, to organ nie mógł go zastosować w sytuacji, gdy stwierdził brak naruszenia prawa. Ta oczywista sprzeczność nie stanowiła jedynej wady tego postanowienia. Organ odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, że namiot (obiekt typu namiot) nie jest obiektem budowlanym. Stanowiło to nie daje się pogodzić z wykładnią art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) w wersji obowiązującej w 2010 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należało rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak przykładowo przekrycie namiotowe i powłoka pneumatyczna.
Wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego wymagało w pewnych okolicznościach uzależnionych przede wszystkim od długości czasu jego posadowienia pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej w 2010 r.). Tym samym już proste porównanie obowiązujących w 2010 r. przepisów Prawa budowlanego z wykładnią prawa zastosowaną w postanowieniu PINB-u z 18 października 2011 r. prowadzi do stwierdzenia o oczywistym naruszeniu prawa.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że owo naruszenie prawa ma charakter rażący nie tylko z powodu oczywiście nieprawidłowej wykładni, ale także dlatego, że naruszenie to nie da się pogodzić z żadnymi racjami ekonomicznymi lub gospodarczymi. Skutkiem wydania postanowienia przez PINB z 18 października 2011 r. było uznanie, że objęte tym postanowieniem obiekty zostały wykonane zgodnie z prawem. W okolicznościach tej sprawy żadne racje ekonomiczne nie uzasadniały pozostawienia bez prawidłowej oceny organów administracji zrealizowanych robót budowlanych. Nie przemawiały także za tym żadne racje społeczne.
Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że sprawa administracyjna obejmująca zbadanie legalności wykonanych robót na działce nr... nie może być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ brak możliwości wszczęcia postępowania jest oczywisty. Jak zostało to już wykazane, art. 61a § 1 K.p.a. w ogóle w tej sprawie nie mógł być zastosowany, skoro sam organ przeprowadził postępowanie merytoryczne a podstawą do jego przeprowadzenia nie mógł być powołany artykuł K.p.a.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy uwzględnieniu art. 141 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uwzględnienie rażącego naruszenia prawa w postanowieniu PINB z dnia 18 października 2011 r. odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania wewnętrznego ogrodzenia działki nr... od strony działki nr..., budowy obiektu namiotu zlokalizowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr... oraz bramy wjazdowej do tego obiektu, podczas gdy nie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego możliwością stwierdzenia nieważności prawomocnego postanowienia a jego zaskarżenie możliwe było wyłącznie w drodze zażalenia w ustawowym siedmiodniowym terminie. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w tej sprawie kwestia niewniesienia zażalenia na postanowienie z 18 października 2011 r. nie miała znaczenia, skoro to postanowienie zostało, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, obarczone rażącym naruszeniem prawa.
W odniesieniu do tego postanowienia zaistniały wszystkie przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. miała miejsce oczywistość naruszenia prawa, przepisy, które zostały naruszone nie miały charakteru marginalnego ani pobocznego, a także żadne racje ekonomiczne lub gospodarcze nie wskazywały za niedopuszczalnością stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Przesłanki te zostały już powyżej wyjaśnione.
Nie znajduje uzasadnienia kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędną ich wykładnię skutkującą nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że według opinii z dnia 20 lipca 2010 r. Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. obiekt wskazany we wniosku z dnia 8 lipca 2011 r. nie jest obiektem budowlanym. Odpowiadając na ten zarzut należy stwierdzić, że to PINB w B. miał obowiązek dokonania samodzielnej oceny wybudowanego obiektu i gdyby dokonał tej oceny poprzez proste zestawienie tego obiektu namiotowego z treścią art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego to musiałby stwierdzić, że Prawo budowlane obejmuje także i te obiekty. Opinia Prezydenta Miasta B. z 20 lipca 2010 r. nie mogła mieć ani znaczenia przesądzającego, ani tym bardziej pozbawiać organ nadzoru budowalnego możliwości samodzielnej oceny stanu faktycznego z obowiązującymi przepisami.
Nie nastąpiło także naruszenie przez GINB art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., a tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 61a § 1 oraz art. 61 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego uniemożliwia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ma racji strona skarżąca dowodząc, że po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu czynności wyjaśniających zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. dopuszczalne jest wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a przed wydaniem tego postanowienia organ administracji publicznej podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Takie stanowisko wprost przeczy treści art. 61a § 1 K.p.a., który to przepis nakazuje odmowę wszczęcia postępowania gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub jest z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Stanowi oczywiste naruszenie prawa sytuacja, gdy organ podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a po przeprowadzeniu merytorycznego postępowania stwierdza, że nie ma podstaw do jego wszczęcia.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był na podstawie art. 184 P.p.s.a. do jej oddalenia.
- - ---------------------- 12