Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2570/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 429/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], którą wymierzono Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za odbieranie od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania z terenu Gminy J., tj. spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 9za pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") wymierzył P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za odbieranie od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania z terenu Gminy J., tj. spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Sp. z o.o. P. z siedzibą w P. podnosząc zarzuty:

1. 1. naruszenia art. 6, art.7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 19 K.p.a. w zw. z art. 9w ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
2. 2. naruszenia art. 77 ust. 6 i art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) w zw. z art. 75 § 1 K.p.a.,
3. 3. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 9za w zw. z art. 9zb ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, niezastosowanie art. 20 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) w zw. z art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niezastosowanie art. 91 ust. 2 tej ustawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu odwołania Sp. z o.o. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 27 sierpnia do 4 października 2013 r. przeprowadził u odwołującego się kontrolę. W toku kontroli ustalono, że zgodnie z uchwałą nr XXVI/435/12 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 września 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023" instalacja prowadzona przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. została wpisana jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie nr 5 - Bydgoskim.

Ponadto ustalono, że w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., prowadzące regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w G. przyjęło zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 w ilości 1239,90 Mg, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania o kodzie 19 12 12 w ilości 74,30 Mg oraz odpadów zielonych o kodzie 20 02 01 w ilości 142,80 Mg, spoza regionu gospodarki odpadami, tj. spoza Regionu nr 5 - Bydgoskiego, czyli odpady odebrane z terenu Gminy J., która w ww. uchwale została uwzględniona w Regionie nr 6 - Inowrocławskim. Ustalenia te wynikały z raportu bilansowego z podziałem gmin, ilości i rodzajów odpadów dostarczonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w Giebni w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2013 r., w tym zawierającego szczegółowy wykaz wszystkich odpadów przyjętych z Gminy J. - stanowiącego wydruk z ewidencji ilościowo-jakościowej odpadów, prowadzonej w systemie komputerowym.

Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole z kontroli nr [...], znak: [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego bez uwag a w trakcie rozprawy administracyjnej strona poinformowana została o podstawach wszczęcia postępowania administracyjnego.

Strona wskazała na okoliczności (istnienie porozumienia między Gminą J. a Spółką, które jego zdaniem świadczą o tym, że w okresie objętym kontrolą nie odbierała odpadów od podmiotu odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości, gdyż Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w J. nie było podmiotem wyłonionym w drodze przetargu i Gmina J. nie zawarła z nim umowy na odbieranie odpadów lub ich odbieranie i zagospodarowanie. Strona poinformowała, że do momentu wybrania oferty Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w J. w trybie przetargowym, strona odbierała odpady komunalne z terenu Gminy J. na podstawie porozumienia komunalnego zawartego pomiędzy Gminą J. a Gminą P. W związku z powyższym w ocenie strony podstawą odbierania tych odpadów było porozumienie międzygminne i strona mogła odbierać odpady mając pełne umocowanie w normie prawnej. Zaprzestanie przyjmowania odpadów komunalnych przed dniem 30 czerwca 2013 r. nie było obiektywnie możliwe z powodu niewprowadzenia w ustawowym terminie przez właściwe organy podziału regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz regionalnych instalacji do zagospodarowania odpadów.

Wbrew art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897), w której na dzień 30 czerwca 2012 r. ustalono datę uchwalenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami, dopiero w dniu 24 września 2012 r. Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego podjął uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i ustalono podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi. Strona zwróciła również uwagę na porozumienie z dnia 17 lipca 2000 r. zawarte między gminą J. a gminą P., w którym Gmina J. zobowiązała się do partycypowania w kosztach modernizacji i rozbudowy leżącego tuż poza jej granicami składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. W zamian za to Gmina J. uzyskała uprawnienia do składowania i zagospodarowania odpadów na składowisku w G., co znalazło swoje potwierdzenie w umowie z dnia [...] maja 2000 r. zawartej między P. Sp. z o.o. w P. a Przedsiębiorstwem G. Sp. z o.o. w J. Strona skarżąca złożyła nadto wypowiedzenia umowy z dnia [...] maja 2000 r. z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia.

Po 30 czerwca 2013 r. składowisko odpadów w G. nie przyjmowało odpadów odebranych z gminy J. Strona nie miała żadnej prawnej możliwości wcześniejszego zaniechania przyjmowania odpadów bez naruszenia wiążącej strony umowy i narażenia się na ewentualne roszczenia odszkodowawcze. Odpady z Gminy J. przyjmowane były w przeświadczeniu o zgodności tych czynności z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z przyjmowaniem odpadów odebranych z terenu gminy J. zostały przez nią opłacone wszelkie świadczenia i daniny publiczno-prawne, bez uszczuplenia i narażenia na uszczuplenie jakichkolwiek należności wobec uprawnionych organów, zatem działała w dobrej wierze, w zaufaniu do Państwa oraz organów działających w jego imieniu. W związku z powyższym strona podniosła, że nie może ponosić odpowiedzialności za zawinione działania lub zaniechania tych organów.

Organ odwoławczy w oparciu o analizę zgromadzonych w sprawie dokumentów stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Wskazał, że naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...]. Zgodnie z zasadą bliskości określoną w art. 20 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nakazuje się przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone. Analogicznie w myśl art. 20 ust. 8 ustawy o odpadach również zakazuje się przywozu na obszar regionu gospodarki odpadami komunalnymi zmieszanych odpadów komunalnych, wytworzonych poza obszarem tego regionu.

Ponadto obowiązek przekazywania ww. odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych został również określony w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych (...) do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W związku z powyższym prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych ponosi odpowiedzialność za przetworzenie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, które mogą być dostarczone do niego wyłącznie w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzący instalację powinien dołożyć wszelkiej staranności w wykonywane usługi przetworzenia odpadów, w tym kontrolując też ich pochodzenie. Przyjmując do zagospodarowania zmieszane odpady komunalne, jako prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie nr 5 - Bydgoskim, odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy J. znajdującej się w Regionie nr 6 - Inowrocławskim, strona naruszyła zasadę bliskości, stwarzając tym samym podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 9za pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Kara została wymierzona za odebranie w pierwszym półroczu 2013 r. od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych w ilości łącznej 1457 Mg spoza Regionu nr 5 - Bydgoskiego gospodarki odpadami komunalnymi, czyli odpadów o kodach: 20 03 01 - zmieszane odpady komunalne w ilości 1239,90 Mg, 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) w ilości 74,30 Mg oraz 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji w ilości 142,80 Mg.

Organ II instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji został zebrany w sposób prawidłowy. Wnikliwa analiza tego materiału doprowadziła do prawidłowego ustalenia, że strona naruszyła przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ odwoławczy zauważył, że strona, podpisując bez uwag protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, potwierdziła treść w nim zawartą, w tym naruszenie zasady bliskości. Dokument w postaci protokołu z kontroli jest dokumentem urzędowym i na podstawie art. 76 § 1 kpa stanowi dowód stwierdzonych naruszeń, których strona nie zakwestionowała. Protokół kontroli korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że dodatkowym dowodem świadczącym o tym, że Gmina Janikowo nie kierowała odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a co za tym idzie, biorąc pod uwagę wyjaśnienia strony, przekazywała odpady do instalacji prowadzonej przez P. Sp. z o.o., jest pismo z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], w którym Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w I. prowadzące regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie nr 6 - Inowrocławskim, poinformowało Burmistrza Miasta i Gminy Janikowo, że od dnia 1 stycznia 2013 r. z terenu Miasta i Gminy J. nie dostarczono żadnych odpadów komunalnych do instalacji.

Natomiast wywozy dokonywane przez przedsiębiorców wpisanych do rejestru działalności regulowanej Gminy J. są wykonywane w sposób niezgodny z przepisami art. 9e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Burmistrz Miasta i Gminy Janikowo został również poinformowany o ryzyku nieosiągnięcia przez gminę poziomów recykling i przygotowania do ponownego użycia frakcji komunalnych: papieru, metali, tworzyw, sztucznych i szkła oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz ryzyku kary, o której mowa w art. 9z ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Organ odwoławczy mając na uwadze niekwestionowanie przez stronę faktu przyjmowania odpadów spoza regionu oraz złożone przez nią wyjaśnienia dotyczące zobowiązań wynikających z umów zawartych między P. Sp. z o.o. w P. a Przedsiębiorstwem G. Sp. z o.o. w J. wskazał, że strona w pełni świadomie przyjmowała odpady odbierane z terenu innego regionu gospodarki odpadami komunalnymi, prowadząc również szczegółową ewidencję ilościowo-jakościową przyjmowanych odpadów. Wobec powyższego całkowicie chybiony był zarzut strony, że materiał dowodowy był zebrany wadliwie, a decyzja wydana z naruszeniem art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 75 § 1 Kpa.

Nie było podstaw do kwestionowania określonego w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli zakresu tejże kontroli. Organ wskazał, że treść zawarta w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli i upoważnieniu do kontroli ma charakter ogólny, zgodny z art. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który stanowi, że Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska", a swoim zakresem obejmuje wszystkie przepisy określone w art. 2 tej ustawy. Ponadto w przypadku stwierdzenia przez podmiot kontrolowany naruszeń związanych ze sposobem prowadzenia kontroli przez organ kontrolny, w tym przypadku Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d".

Natomiast w myśl art. 84c ust. 2 tej ustawy sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego". Strona nie wniosła sprzeciwu, o którym mowa w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nadto podpisała protokół z kontroli, w związku z czym świadczy to o prawidłowym przeprowadzeniu czynności kontrolnych przez organ I instancji, niezanegowanych na żadnym etapie kontroli.

Organ odwoławczy stwierdził, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska były uprawnione do kontroli prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Za pozbawione podstaw uznano stanowisko Strony, według której jedynym organem właściwym do kontroli prowadzących instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych jest marszałek województwa.

Mając na uwadze zarzut pominięcia przez organ I instancji faktu ustanowienia składowiska w G. gm. P. instalacją zastępczą dla Regionu 6 - Inowrocławskiego organ odwoławczy przytoczył zapisy uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 24 września 2012 r. Nr XXVI/435/12 w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko- pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2013" określające sytuacje kiedy wspomniane składowisko stanowi instalację zastępczą dla ww. regionu i wskazał, że na żadnym etapie kontroli i postępowania administracyjnego prowadzonego zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie zostały przedstawione żadne dokumenty i dowody świadczące o tym, że strona przyjęła odpady w postaci pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, dopuszczonych do przyjęcia na składowisko odpadów w G., jako instalacji do zastępczej obsługi Regionu 6 - Inowrocławskiego, w wyniku awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych obsługującej Region nr 6 - Inowrocławski lub z innego powodu, który spowodował odmowę przyjęcia na tę instalację odpadów do przetworzenia.

Strona nie miała żadnych podstaw do ewentualnego przyjęcia odpadów o kodzie 20 03 01 oraz 20 02 01 do przetworzenia jako instalacja do zastępczej obsługi Regionu nr 6 - Inowrocławskiego gospodarki odpadami komunalnymi.

Organ zauważył też, że przytoczony przez stronę art. 20 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że "w przypadku wyznaczenia instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi regionu gospodarki odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2, poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym odpady te zostały wytworzone, nie stosuje się ust. 7 i 8" nie może stanowić podstawy do zastosowania w rozpatrywanym przypadku, ponieważ nie stwierdzono podstaw przekazania odpadów do tej instalacji, wynikających z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Zatem niezaprzeczalnie strona, przyjmując odpady komunalne odebrane z terenu gminy J., tj. spoza Regionu nr 6 - Inowrocławskiego, naruszyła zasadę bliskości, co jest podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 9za pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Organ przedstawił argumentację, z której wynikało, że z dniem 1 stycznia 2013 r. wojewódzki inspektor ochrony środowiska był uprawniony i zobligowany z mocy prawa do nakładania na prowadzących instalacje wskazane w wojewódzkich planach gospodarki odpadami administracyjne kar pieniężnych w trybie art. 9za ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym za odbieranie od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania lub odpadów zielonych spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi.

Organ II instancji, analizując argumenty przytoczone przez stronę w odwołaniu, stwierdził, że zobowiązanie wynikające z umowy zawartej przez stronę z Przedsiębiorstwem G. Sp. z o.o. w J. nie może stanowić podstawy odstąpienia od kary wymierzonej przez organ I instancji. Strona będąc prowadzącym regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie nr 5 - Bydgoskim, zobowiązana była weryfikować miejsce pochodzenia przyjmowanych odpadów, a w przypadku, gdy nie było podstaw do ich przyjęcia na prawach instalacji zastępczej, odmówić przyjęcia tych odpadów do zagospodarowania we własnej instalacji ze względu na fakt ich odebrania w innym regionie gospodarki odpadami komunalnymi, na terenie którego winny być zagospodarowane. W obowiązku strony było prowadzenie działalności w taki sposób, aby uniknąć sytuacji przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, odebranych poza regionem przez nią obsługiwanym.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują sytuacji, które stanowiłyby przesłankę do ulgi w postaci odstąpienia od wymierzenia kary. Obowiązki prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych zostały w sposób jednoznaczny określone w ww. przepisach, zatem przyjmowanie odpadów spoza regionu nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez stronę art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa organ stwierdził, że nie znajdują one odzwierciedlenia w stanie faktycznym. W ocenie organu II instancji, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, umożliwiając na każdym jego etapie stronie czynny udział. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie przyczyna nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, poparta opisem stanu faktycznego oraz przepisami obowiązującego prawa.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 9za pkt 1 w zw. z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności przez prowadzącego instalację zastępczą jest upewnienie się przez niego o niemożności przyjęcia odpadów przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej: "RIPOK"), podczas gdy warunek taki - w odniesieniu do przyjmującego odpady - nie wynika z przepisów prawa i stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów sankcyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy jako błędnie przyjęta podstawa do nałożenia nienależnej kary administracyjnej;
2. 2. art. 216 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez nałożenie sankcji za naruszenie monopolu ustanowionego aktem prawa miejscowego bez wyraźnej podstawy ustawowej oraz z naruszeniem wymogu proporcjonalności ograniczeń praw konstytucyjnych, podczas gdy ustanowienie takiego monopolu stało w sprzeczności z przepisami Konstytucji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kara administracyjna została nałożona za naruszenie monopolu ustanowionego w sposób niezgodny z prawem;
3. 3. art. 9za pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez naliczenie kary administracyjnej za odbieranie pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi, podczas gdy w dacie orzekania przez organ II instancji, przepis stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia nie obejmował takiego czynu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji poprzez zawyżenie naliczonej kary administracyjnej;

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, wskazano zaś na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K, p. a. w zw. art. 9za pkt 1 ustawy poprzez zaniechanie ustalenia masy odpadów odebranych spoza regionu gospodarki odpadami, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że istotna część odpadów objętych sankcją pochodziła z tego samego regionu, a jedynie podmiot je dostarczający miał siedzibę na terenie regionu sąsiedniego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zawyżenie naliczonej kary administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 429/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 9za pkt 1 w zw. z wejściem w życie z dniem 1 lutego 2015 r. ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i niektórych innych ustaw (D.U. 2015, poz. 87).

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że wydana 19 marca 2014 r. przez organ I instancji decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, co do zasady, była zgodna z prawem jednakże wysokość kary została określona wadliwie z uwagi na zmianę przepisów prawa materialnego pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I a organ II instancji.

Sąd zauważył, że kara została wymierzona za odbieranie od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania z terenu Gminy Janikowo. W dacie jej wydawania obowiązywał art. 9za pkt 1 ustawy w brzmieniu: "Prowadzący instalację wskazaną w uchwale w sprawie wykonywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, który odbiera od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy Mg odebranych odpadów. (treść ustawy w brzmieniu nadanym Dz. U. z 2013 r., poz. 1399).

Natomiast w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji przepis art. 9za pkt 1 brzmiał: "Prowadzący instalację wskazaną w uchwale w sprawie wykonywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami który odbiera od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, lub odpady zielone spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy Mg odebranych odpadów".

Sąd I instancji zaznaczył, że ustawodawca zdepenalizował przypadek odbierania odpadów z pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Podkreślił, że organ administracji ma obowiązek stosowania przepisów prawa materialnego, które obowiązują w dacie wydawania decyzji. Gdy przepisy prawa materialnego uległy zmianie pomiędzy instancjami ma, co do zasady, obowiązek zastosować przepisy nowe, chyba że ustawodawca wprowadził przepisy przejściowe nakazujące stosować przepisy dotychczasowe. Takiej regulacji w ustawie zmieniającej zabrakło.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie było to także zgodne z zasadą lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującą wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy.

Zniesienie kary za część wcześniej niedozwolonych działań powinno zatem skutkować zmianą orzeczenia i wymierzeniem jedynie kary za te naruszenia które w dalszym ciągu podlegają penalizacji tj. z pominięciem odpadów o kodzie 19 12 12 (pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania).

Dalej wskazano, że co prawda sąd administracyjny orzeka o zgodności z prawem decyzji w określonym na datą jej wydania stanie faktycznym i prawnym, to jednak wypada w tym miejscu przywołać obecnie obowiązującą regulację dotyczącą kar pieniężnych określoną w art. 189 b i następne kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189c., obowiązuje zasada działania ustawy względniejszej dla sprawcy.

Sąd uznał, że w związku z tym organ II instancji określając wysokość kary pieniężnej zobligowany był do zastosowania art. 9za w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz.

1. 87) i ustalić wysokość tej kary za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. za przyjęcie wyłącznie zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 i odpadów zielonych o kodzie 20 02 01.

Zdaniem Sądu I instancji czyniło to częściowo za zasadnym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawarty w pkt 3 skargi. Sąd nie podzielił jednak poglądu zawartego w tym zarzucie, że istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na to, że brak było w dacie orzekania przepisu stanowiącego podstawę prawną orzekania. Sąd stwierdził, że podstawa ta istniała w wyżej wskazanej normie.

Sąd uznał, że w pozostałym zakresie organ II instancji dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie istotnym z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej podmiotu przyjmującego odpady. Sąd w pełni podzielił w tym zakresie wywody organu przyjmując je za własne tzn. bez potrzeby ich powtarzania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, że wyznaczenie instalacji jako instalacji zastępczej pozwala na przekazywanie odpadów wg wyboru albo do instalacji wyznaczonej jako regionalną albo instalacji zastępczej. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych a wyjątki od tej zasady wynikają z regulacji ustawowych, to ocena czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do przekazywania odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Sąd przyjął, że w regulacjach tych należy przede wszystkim uwzględnić obiektywne istnienie przesłanek uzasadniających przekazanie odpadu niezgodnie z zasadą ale wyjątkiem. (por. wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2099/14 w CBOSA).

Dalej Sąd dokonał analizy zasady likwidacji odpadów u źródła ich powstawania i zasady bliskości, z których powiązania wynika obowiązek przekazywania odpadów do RIPOK, wskazując na ich podstawy w przepisach prawa UE.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że w ustalonym stanie faktycznym nie ma mowy o tym, że zaistniały przesłanki z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach usprawiedliwiające przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej. Sama skarżąca wskazuje bowiem, że przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej było następstwem związania umową z dnia [...] maja 2000 r.

Sąd zauważył, że wejście w życie przepisów regulujących zasady kierowania odpadów do regionalnej instalacji było wystarczającym powodem do rozwiązania umowy jako sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym. To uchwała nr XXVI/435/12 Sejmiku Województwa Kujawsko Pomorskiego z 24 września 2012 r w sprawie wykonania Planu Gospodarowania odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 (D.Urz. Woj. Kujaw. Pom. z 2012 r, poz. 2028) określała podmioty, do których odpady mają być kierowane. Według Sądu, co najmniej od tej daty skarżący miał świadomość jakie instalacje zostały uznane za regionalne a jakie za zastępcze, a co za tym idzie jakie podmioty mogą odbierać odpady z danego terenu. Wymierzona kara dotyczy okresu od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. a od daty wejścia w życie uchwały pozostał wystarczający okres aby uregulować kwestię obowiązywania umowy zawartej wcześniej z Przedsiębiorstwem G. Spółka z o.o. w J. Sąd zauważył, że właśnie to przedsiębiorstwo a nie skarżąca złożyła wypowiedzenie umowy, co oznacza, że skarżąca nie podjęła żadnych samodzielnych działań aby móc w ich następstwie działać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Sądu, fakt, że instalacja skarżącej została wyznaczona jako instalacja zastępcza nie uprawniał jej do nieograniczonego odbioru odpadów od każdego z podmiotów przekazujących.

Powołując się na zasadę bliskości uregulowaną w art. 20 ustawy o odpadach, Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca zakazuje unieszkodliwiania takich odpadów z naruszeniem zasady bliskości ale i samego ich przewożenia w tym celu na obszar innego województwa – co wynika z art. 20 ust. 8 ustawy o odpadach. Wyjątek stanowi art. 20 ust. 9 ustawy o odpadach który stanowi, że zakazów tych nie stosuje się przypadku "wyznaczenia instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi regionu gospodarki odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2, poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym odpady te zostały wytworzone". Z normy tej skarżący wyprowadził wniosek, że w przypadku gdy odpady przekazywane są do instalacji zastępczej zakazy, o których mowa w art. 20 ust. 7 i 8 nie stosuje się.

W ocenie Sądu, skarżący dokonał wykładni tej normy w oderwaniu od ogólnych zasad wyrażonych nie tylko w ustawie o utrzymaniu czystości ale i ustawie o odpadach. Skoro zasadą jest przekazywanie odpadów komunalnych do RIPOK a wyjątkiem do instalacji zastępczej, to tylko wtedy gdy zostanie obiektywnie stwierdzone, że mamy do czynienia z dysfunkcją RIPOK (awaria lub brak możliwości przyjmowania odpadów z powodów leżących po stronie instalacji a nie przekazującego oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych), odpady mogą być przyjmowane przez instalację zastępczą.

Ocena czy rzeczywiście mamy do czynienia z taką sytuacją należy do przyjmującego odpady.

Sąd stwierdził, że fakt wyznaczenia instalacji skarżącego jako instalacji zastępczej nie powoduje uniknięcia odpowiedzialności z art. 9za pkt 2 ustawy. Wbrew wywodom skargi, z przepisu tego nie wynika, że to dostarczającego odpady obciąża obowiązek weryfikacji wystąpienia dysfunkcji RIPOK. (por. powołany wcześniej wyrok NSA z 6 maja 2016 r.). Wprost przeciwnie, to odbierający odpady ma obowiązek zweryfikowania tego co przyjmuje.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ zasad konstytucyjnych wskazanych w art. 216 ust. 3 w zw. z art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji (zasada wolności gospodarczej i możliwość jej ograniczenia tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz zasada proporcjonalności) Sąd zaznaczył, że kwestia istnienia lub nie konkurencji na danym rynku nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Poza tym, to nie ustawodawca określił ilość regionalnych instalacji ale uchwała sejmiku województwa.

Z art. 9b ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości działalność w zakresie odbierania odpadów jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej a więc działalnością gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. (art. 5 pkt 5 tej ustawy). Działalność regulowana jest przedmiotem przepisów art. 64–74 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Już z tego powodu należy przyjąć, że wolą ustawodawcy było aby nie każdy z podmiotów prowadzących działalność na rynku miał prawo do wykonywania tego rodzaju działalności.

Sąd podzielił pogląd, że to ustawodawca uznał za celowe aby tylko niektóre podmioty mogły prowadzić tego rodzaju działalność a sejmik Województwa tylko określił granice tego działania. W ocenie Sądu nie było przedmiotem rozważań czy takie unormowania są konstytucyjne czy nie z uwagi na zasadę domniemania konstytucyjności aktu normatywnego. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r, sygn. akt II GSK 1384/15, LEX nr 2227738 "sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania kontroli przepisów prawa pod względem ich proporcjonalności, lecz jedynie badają legalność zastosowania tych przepisów w toku postępowania administracyjnego".

Sąd mając na uwadze, że organ II instancji nałożył karę pieniężną częściowo na podstawie nieobowiązujących w dacie orzekania przepisów, uznał, że kara ta jest oczywiście za wysoka gdyż obejmuje także działania, które w dacie orzekania nie podlegały penalizacji.

Zdaniem Sądu, chybiony był zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegający na nieustaleniu przez organ I instancji jakie oraz w jakiej ilości wytworzone zostały odpady. Sąd wskazał, że informacje te pochodzą z danych zawartych w protokole kontroli, który na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. stanowi dokument urzędowy i dowód na to co zostało w nim stwierdzone. Ponadto organ zasięgnął danych z raportu bilansowego a więc dokumentu wytworzonego przez samą zainteresowaną spółkę, z którego wynikało, że opady zostały przyjęte z gminy J. Poza tym Skarżący nie zaprzeczał w toku kontroli i późniejszych pismach, że odpady zostały przyjęte od podmiotów z J., wywodził jednak, że nie oznacza to, że zostały wyprodukowane w tej gminie. Ma o tym świadczyć umowa na odbiór odpadów komunalnych z [...] stycznia 2013 r., której przedmiotem jest odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości położonej w P. przy ulicy M. Biorąc pod uwagę moc dokumentu urzędowego a nadto twierdzenia zawarte w piśmie z [...] stycznia 2014 r. i [...] stycznia 2014 r. w których strona stwierdziła, że odbierała odpady komunalne z terenu gminy J. na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Gminą J. a Gminą P., Sąd uznał za zasadne twierdzenie o braku podstaw do uznania, że odpady nie pochodziły z gminy J. Podnoszony przez stronę fakt partycypowania gminy J. w kosztach modernizacji i rozbudowy leżącego poza granicami składowiska odpadów i otrzymanie w zamian za to możliwości składowania i zagospodarowania odpadów na składowisku w G. także potwierdza relację ekonomiczną pomiędzy gminą J. a skarżącym, który prowadził składowisko odpadów w G. i pośrednio fakt odbioru odpadów z tej gminy.

Dowód w postaci umowy nie obalił pozostałych dowodów (protokół kontroli, wyciągi bilansowe) i słusznie organ II instancji nie uznał go za mogący stanowić dowód, że odpady nie były przyjmowane z gminy J. skoro sam skarżący w toku kontroli i dalszych pismach tych okoliczności początkowo nie kwestionował.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. Sp. z o. o. z siedzibą w P., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuca on:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 9za pkt 1 w zw. z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm., dalej: "ucpg") poprzez ich błędną wykładnię, to jest przyjęcie rozszerzającej wykładni przepisów sankcyjnych i uznanie, że warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności przez prowadzącego instalację zastępczą jest upewnienie się przez niego o niemożności przyjęcia odpadów przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej: "RIPOK"), podczas gdy warunek taki przepisy prawa odnoszą wyłącznie do dostarczającego odpady; to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy jako błędnie przyjęta podstawa do nałożenia nienależnej kary administracyjnej;
2. 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 216 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i akceptację nałożenia sankcji za naruszenie monopolu ustanowionego aktem prawa miejscowego bez wyraźnej podstawy ustawowej, podczas gdy ustanowienie takiego monopolu stało w sprzeczności z przepisem Konstytucji; to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kara administracyjna została nałożona za naruszenie monopolu ustanowionego w sposób niezgodny z prawem;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 3 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "kpa") w zw. art. 9za pkt 1 ucpg, poprzez uznanie prawidłowości działania organu, polegającego na pominięciu zgłaszanego środka dowodowego, zmierzającego do wykazania rzeczywistej ilości odpadów objętych sankcją; to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do przyjęcia błędnej oceny prawnej, wiążącej Organy ponownie rozpatrujące sprawę i zwalniającej je z obowiązku ustalenia prawdy materialnej w zakresie ilości odpadów przyjętej jako podstawa wyliczenia sankcji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 P.p.s.a. i 135 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione argumenty mające w ocenie skarżącego kasacyjnie potwierdzać zasadność postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie stwierdzić należy, że przedstawiona w niniejszej sprawie argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego ma znaczenie wyłącznie historyczne, albowiem po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji zmianie uległ stan prawny, który legł u podstaw jego wydania. Zaskarżony wyrok wydany został w dniu 20 czerwca 2017 r. zaś na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) z dniem 1 sierpnia 2019 r. zmienione zostało brzmienie art. 9za ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Naruszenie obowiązku określonego w art. 9za tej ustawy było zaś podstawą nałożenia na skarżącą kasacyjnie spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Ocena zasadności podniesionych zarzutów została dokonana przez NSA w oparciu o brzmienie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujące przed dniem 1 sierpnia 2019 r.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędny jest pogląd Sądu I instancji, że warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności przez prowadzącego instalację zastępczą jest upewnienie się przez niego, iż zachodni niemożność przyjęcia odpadów przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych podczas gdy warunek taki przepisy prawa odnoszą wyłącznie do dostarczającego odpady.

Art. 9za ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.) obowiązujący na dzień wydania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia 16 grudnia 2016 r. stanowił, że prowadzący instalację wskazaną w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, który:

1. 1. odbierał od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi - podlegał karze pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy Mg odebranych odpadów;
2. 2. nie zawierał umowy na zagospodarowywanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych z podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który wykonuje swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi - podlegał karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł;
3. 3. nie odbierał zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotu przekazującego odpady komunalne do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi danego regionu, wskazanej w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami - podlegał karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł;
4. 4. nie przedstawiał kalkulacji, o której mowa w art. 9m, lub informacji o odpadach, które poddał procesowi przygotowania do ponownego użycia, recyklingu lub odzysku innymi metodami lub przekazał w tym celu innemu posiadaczowi, o której mowa w art. 9oa ust. 1 - podlegał karze pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy nieprzekazany dokument.

Z kolei art. 9l ust. 3 ww. ustawy stanowił, że prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi tego regionu, był obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia ww. przepisów pozwala stwierdzić, że na podmiocie prowadzącym tzw. instalację zastępczą ciążyły następujące zakazy:

1. 1. wynikający z art. 9za pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zakaz odbierania odpadów komunalnych, zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi,
2. 2. wynikający z art. 9za pkt 3 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach zakaz nieodbierania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotu przekazującego odpady komunalne do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi danego regionu.

Przepisy te należy wykładać racjonalnie i za taką uznać należy wykładnię zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z art. 9za pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika całkowity zakaz przyjmowania przez prowadzącego instalację regionalną odpadów spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Wyjątkiem od tej zasady była sytuacja, gdy regionalna instalacja byłaby zarazem instalacją zastępczą. Warunkiem przekazania odpadów do instalacji zastępczej jest niemożność przyjęcia odpadów przez instalację regionalną. Jest to powód, dla którego tworzone są instalacje zastępcze. Skoro tak, to obowiązek upewnienia się, że taka sytuacja miała miejsce ciąży zarówno na przekazującym odpady jak i na przyjmującym te odpady. Jest to logiczna konsekwencja faktu, że instalacja zastępcza może przyjmować odpady tylko wówczas, gdy instalacja podstawowa przyjmować ich nie może. Nie można zgodzić się z poglądem, że podmiot prowadzącego instalację zastępczą ma prawo domniemywać, iż dostarczający odpady czyni to w przewidzianych przepisami prawa przypadkach.

Zakaz wynikający z art. z art. 9za pkt 3 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach dotyczy sytuacji odmiennej od tej, której dotyczy art. 9za pkt 1 tej ustawy. Na mocy art. 9za pkt 3 ww. ustawy kara administracyjna wymierzana była za zachowanie polegające na bezpodstawnej odmowie przyjęcia odpadów do instalacji zastępczej. O bezpodstawnej odmowie przyjęcia można zaś mówić, gdy prowadzący instalację wie, że instalacja główna nie może przyjąć odpadów zaś sam posiadając taką możliwość odmawia przyjęcia odpadów. Wynikającego z art. 9za pkt 3 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach obowiązku odbioru odpadów także nie można uznać za obowiązek o charakterze absolutnym.

Za niezasadny uznać należy drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest zarzut naruszenia art. 216 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że ustanowienie monopolu następuje w drodze ustawy. W ocenie NSA przepis ten nie został naruszony. Podstawą prawną tworzenia regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych jest ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2019 r. poz. 701 t.j.). Art. 38 ust. 1 tej ustawy stanowił, że wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Z kolei z art. 38 ust. 2 ww. ustawy wynikało, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określał:

1. 1. regiony gospodarki odpadami komunalnymi;
2. 2. regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja dopuszcza tym samym, by podstawowe rozwiązania zawarte w ustawie były uszczegółowione w akcie prawa miejscowego. Prawo sejmiku województwa do określania rejonów gospodarki odpadami oraz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych mieściło się w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być też trzeci z podniesionych w niej zarzutów.

Z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, danie wiary przez organ administracji dokumentowi urzędowemu i poczynienie na jego podstawie ustaleń faktycznych, nie danie zaś wiary dokumentowi prywatnemu mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów i nie nosi cech dowolności.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.