Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2582/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 3 marca 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kozienicach (dalej: "PINB", "organ I instancji") wpłynął wniosek D. i P. P. (dalej "uczestnicy postępowania") dotyczący podjęcia działań w sprawie zagrożenia pożarowego spowodowanego lokalizacją budynku gospodarczego – stodoły o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S., gmina K., stanowiących własność B. i S. K. (dalej: "skarżący").

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 11 kwietnia 2006 r. stwierdzono, iż na nieruchomości skarżącego zlokalizowane są trzy budynki gospodarcze o konstrukcji drewnianej, tj. stodoła o wymiarach ok. 14,85 m x 8,10 m oraz dwie szopy drewniane o wymiarach ok. 4,35 m x 4,60 m przyległe po obu stronach do budynku stodoły. Budynek stodoły jest konstrukcji słupowo – ryglowej, obitej deskami, z dachem jednospadowym, pokrytym płytami falistymi, azbestowo - cementowymi. Ściany szczytowe stodoły wraz z szopami przylegają do granicy działki o nr [...], stanowiącej własność uczestników postępowania. Sporna stodoła wybudowana została na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1976 r., wydanej wobec C. K. (zmarłego w 2004 r. ojca skarżącego).

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. organ I instancji zawiesił niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy w [...], dotyczącej ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami o numerach [...] i [...]. Następnie po podjęciu postępowania, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

W wyniku odwołania złożonego przez uczestników postępowania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w dniu 4 grudnia 2007 r. dokonał kolejnych oględzin nieruchomości skarżącego, w trakcie których stwierdzono, iż w przedmiotowej stodole na dzień kontroli znajdowały się m.in.: narzędzia i sprzęt rolniczy, drewno, słoma i samochód osobowy przeznaczony do kasacji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. organ I instancji, orzekł wobec skarżącego i jego żony nakaz wstrzymania robót budowlanych przy budowie spornego budynku stodoły oraz złożenia, w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji, określonych dokumentów (3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane), w celu legalizacji budynku jako zrealizowanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Ww. rozstrzygnięcie, na skutek odwołania skarżącego (i jego żony), zostało decyzją organu odwoławczego Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. uchylone w całości wraz z postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. organ I instancji, nałożył na skarżącego i jego żonę obowiązek dostarczenia, w terminie 60 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, oceny technicznej budynku gospodarczego (stodoły wraz z przyległymi do niej po obu stronach obiektami budowlanymi o konstrukcji drewnianej). Orzeczenie techniczne sporządzone przez mgr inż. T. S., wpłynęło do PINB dniu 12 kwietnia 2012 r. Z treści opinii wynika, że sporny obiekt jest w "niezłym stanie technicznym", a inwestor odstąpił w trakcie budowy obiektu od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę lokalizacji obiektu, zwiększenie długości budynku, zmianę usytuowania jednej z szop gospodarczych oraz wykonanie drewnianych ścian stodoły (w pozwoleniu na budowę miały być wykonane mury ogniowe grubości 24 cm bez otworów w próżni i wyprowadzone 30 cm ponad połać dachu). Na skutek ww. odstępstw powstał zupełnie inny obiekt. Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa stodoła została wybudowana w 1976 r. przez ojca skarżącego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. PINB nałożył na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. ścian oddzielenia przeciwpożarowego w ścianach szczytowych budynku stodoły, zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W wyniku postępowania odwoławczego WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł nowy termin do dnia 31 marca 2013r., w pozostałej zaś części orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 999/12 uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez Sąd, że ocena legalności spornego budynku przez orzekające w sprawie organy dokonana została w kontekście niewłaściwych przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U z 1980 r., Nr 17 poz. 62 ze zm.), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1981 r., zamiast przepisów Zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowane budownictwa powszechnego (Dziennik Budownictwa Dz. Urz. z dnia 19 lipca 1966 r., Nr 10, poz. 44, zwanego dalej "Zarządzeniem Nr 130").

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013r., działając na podstawie art. 40 w związku z art. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej "P.b. z 1974 r."), nałożył na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. ścian oddzielenia przeciwpożarowego w ścianach szczytowych budynku stodoły zlokalizowanej na działkach o numerach: [...] i [...] w miejscowości S. gmina K., zgodnie z Zarządzeniem Nr 130. W ocenie organu I instancji, z materiału dowodowego sprawy wynika, iż sporny budynek gospodarczy stanowi samowolę budowlaną, bowiem występują istotne różnice między zrealizowanym na ww. działce budynkiem stodoły z przyległymi po obu stronach szopami, a obiektem określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, znak [...] z dnia [...] maja 1976 r. Z oświadczeń świadków wynika, iż przedmiotowy budynek powstał w 1976 r., co uzasadnia zastosowanie w sprawie przepisów P.b. z 1974 r. Organ podał, że Gmina K. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z obowiązującymi ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gmina K., na którym znajduje się sporny budynek, oznaczony symbolem MN/RM, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową i siedliskową ("Lokalizacja budynku składowego i budynków gospodarczych [...] jest zgodna z ustaleniami tego Studium").

Ponadto podczas przeprowadzanych w toku postępowania administracyjnego czynności kontrolnych nie stwierdzono, aby obiekt ten spowodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. Jednocześnie organ I instancji uznał, iż w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi konieczne jest nakazanie na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. wykonanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na niezgodność z: § 10 ust. 1 Zarządzenia Nr 130, z którego wynika, że ściany zewnętrzne i nośne powinny być wykonane z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, gdy podczas kontroli w dniu 20 czerwca 2006 r. stwierdzono, iż ściany zewnętrzne budynku stodoły wraz z przyległymi po obu stronach szopami wykonane są z drewna (materiał łatwo zapalny); tak samo z orzeczenia technicznego z marca 2012 wynika, iż ściany zewnętrzne stodoły i słupy konstrukcyjne są drewniane; § 13 ust. 1 Zarządzenia Nr 130, który nakazuje, aby elementy konstrukcyjne stropów, sklepień i pomostów były wykonane z materiałów niepalnych, a z orzeczenia technicznego wynika, że konstrukcja więźby dachowej wykonana jest z drewna, materiału łatwo zapalnego; § 20 ust. 1 Zarządzenia Nr 130, bowiem odległość dla szop i stodół oraz baraków ze ścianami z drewna od innych budynków, nieosłoniętych ścianą przeciwpożarową, powinna wynosić co najmniej 25 m od drugiego budynku ze ścianami z materiałów palnych lub pokryciem łatwo zapalnym lub 12 m od budynków o klasie A, B lub C odporności ogniowej budynku - sporna stodoła nie spełnia tego wymogu, gdyż budynek usytuowany jest przy granicy działki sąsiedniej o nr [...] stanowiącej własność uczestników postępowania.

W ocenie PINB, wykonanie w budynku stodoły ścian oddzielenia przeciwpożarowego pozwoli na zlikwidowanie kolizji z wymogami przepisów Zarządzenia Nr 130 oraz zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący podał, że stodoła, wybudowana została przez jego ojca, w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1976 r., z odstępstwem od pozwolenia na budowę - zmieniona lokalizacja i brak ścian oddzielenia pożarowego w ścianach szczytowych budynku. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, gdyż stodoła znajduje się na działce w części gospodarczej od przeszło 30 lat; nadto zaniechano ustalenia, czy lokalizacja stodoły na działce stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skarżący wskazał, że w sąsiedztwie stodoły nie ma budynków.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, określając nowy termin do dnia 31 marca 2014r. oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części. WINB wskazał na ustalenia poczynione przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 999/12 oraz zalecenia dla organu wynikające z tego wyroku. WINB wyjaśnił, iż w toku prowadzonego przez PINB postępowania właściwie ustalono, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., uzasadniające rozbiórkę obiektu. Gmina K. nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast budowa stodoły jest zgodna z aktualnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2008 r., a zatem budowa budynku stodoły nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozważając treść § 10 ust. 1, § 13 ust. 1, § 20 ust. 1 i § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia Nr 130, organ odwoławczy uznał zasadność wydanego przez organ I instancji w trybie art. 40 P.b. z 1974 r. nakazu wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego w ścianach szczytowych spornego budynku przy granicy z działką sąsiednią.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących odstępstwa od pozwolenia na budowę, a nie dokonania samowoli budowlanej organ odwoławczy wskazał, iż kwestia ta wyjaśniona została przez sąd administracyjny w wyroku w sprawie VIII SA/Wa 999/12, który podzielił stanowisko organów, iż sporna stodoła wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej, bowiem inwestor zmienił zarówno lokalizację budynku, jak i jego bryłę. Jednocześnie WINB z uwagi na warunki atmosferyczne zmienił termin wykonania obowiązku.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania. Skarżący zaznaczył, że wprawdzie budynek stodoły wybudowany został w odstępstwie od udzielonego pozwolenia na budowę, lecz znajduje się w głębi działki, gdzie w jego bezpośrednim sąsiedztwie nie ma żadnych budynków, a więc nie ma bezpośredniego zagrożenia pożarowego. Budynek gospodarczy uczestników postępowania wybudowany jest w znacznej odległości, a ponadto posiada od strony jego działki i stodoły ścianę pełną.

Skarżący podniósł, że stodoła pełni obecnie również rolę magazynu materiałów budowlanych niezbędnych do budowy nowego budynku gospodarczo-warsztatowego i nie do przyjęcia jest inwestowanie w stary budynek stodoły, który skarżący po wybudowaniu nowego budynku zamierza rozebrać.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, iż w postępowaniu prowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 999/12, organy prawidłowo wykonały zalecenia. Sąd podniósł, że jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, sporna stodoła została zrealizowana w 1976 r., zatem zgodnie z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r. inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych winien legitymować się pozwoleniem na budowę obiektu objętego zamiarem realizacji. Ocena, iż w istocie powstał budynek o innych parametrach i sytuowany w innym miejscu, aniżeli określono w decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkuje uznaniem, iż budowa tego obiektu nastąpiła samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe P.b. z 1974 r., w tym także przepisy określające warunki techniczno-budowlane wydane w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie.

Ustawa ta przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: nakaz przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, albo jego legalizację. Zgodnie z art. 37 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (ust. 1 pkt 1), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 1 pkt 2).

Z kolei zgodnie z art. 40 tej ustawy, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Sąd zaznaczył, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 P.b. z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak oceniły orzekające w sprawie organy, sporny obiekt jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nadto nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Przewidziane zaś w art. 40 ustawy wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem.

W ocenie Sądu, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wcześniej wydanego wyroku, organy prawidłowo ustaliły, iż sporny obiekt budowlany narusza przepisy techniczno – budowlane, określone Zarządzeniem Nr 130, w tym § 10 ust. 1, § 13 ust. 1 i § 20 ust. 1, gdyż ściany zewnętrzne stodoły wykonane są z drewna, które jest zaliczane do materiałów łatwo zapalnych, konstrukcja więźby dachowej jest drewniana, a budynek usytuowany jest w granicy z działką nr [...], stanowiącą własność uczestników postępowania. Ponadto zgodnie z § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia Nr 130 przedmiotowa stodoła nie spełnia wymogów powierzchniowych, skutkujących odstępstwem od wymagań co do zapalności materiałów, z jakich elementy konstrukcji budynku powinny być wykonane. Zasadnie zatem organy uznały, iż nakaz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w ścianach szczytowych budynku stodoły, sytuowanego przy granicy z działką sąsiednią, na podstawie ww. Zarządzenia doprowadzi do legalizacji tego obiektu, a proces ten zostanie zakończony wydaniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawidłowo zastosowane. Sąd nie dopatrzył się w sprawie takich naruszeń procedury i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy też stwierdzeniem jej nieważności.

W skardze kasacyjnej S. K., reprezentowany przez adw. C. M., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 228 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie poprzez jego zastosowanie względem budynku stodoły zlokalizowanego na działkach o nr ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości S., pomimo że ww. budynek został wprawdzie wybudowany niezgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę, niemniej spełnia wymogi techniczno- budowlane zgodnie z dopuszczalnymi odstępstwami przewidzianymi w § 73 ust. 10 pkt 2 w związku z § 10 ust. 2 Zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Bud., Dz.Urz. z 19 lipca 1966r., Nr 10, poz. 44), wobec czego w sprawie nie zachodziła potrzeba nakładania na inwestora obowiązku dokonania czynności w trybie art. 40 Prawa budowlanego;
3. 2) art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 228 ze zm.) w związku z § 13 ust. 1 oraz § 20 ust. 1 powołanego wyżej Zarządzenia nr 130 przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż budynek stodoły nie spełnia wymogów technicznych wynikających z ww. przepisów Zarządzenia, gdyż więźba dachowa jest drewniana, a także uwzględnienie odległości budynku stodoły od granicy działki, na której została ona usytuowana, a nie odległości od innych budynków nieosłoniętych ścianą przeciwpożarową;
4. II. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
5. 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż z wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 roku (sygnatura akt VIII SA/Wa 999/12) wynikał obowiązek nałożenia na inwestora nakazu wykonania czynności w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, w sytuacji gdy z uzasadnienia ww. wyroku wynikało jedynie zalecenie, aby przy ocenie tego, czy obiekt budowlany spełnia wymogi techniczno-budowlane zastosować przepisy Zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1996 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego;
6. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla końcowego wyniku sprawy, a dotyczących potrzeby nałożenia na inwestora obowiązku dokonania czynności bez przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalającego na poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie niespełniania przez przedmiotową stodołę wymogów powierzchniowych, skutkujących odstępem od wymagań co do zapalności materiałów, z jakich elementy konstrukcji budynku powinny być wykonane, a także błędne ustalenie, iż więźba dachowa jest elementem konstrukcyjnym stropu, sklejenia lub pomostu, a ponadto zaniechanie ustalenia odległości budynku stodoły od innych budynków i poprzestanie na ustaleniu odległości do granicy działki sąsiedniej bez ustalenia jak przebiegała granica działki w momencie budowania przedmiotowej stodoły, a także jaki charakter wówczas miała nieruchomość sąsiednia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie skarżącego Sąd błędnie odczytał wytyczne wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt VIII SA/Wa 999/12. W wyroku tym Sąd nie przesądził, że konieczne jest nakładanie na inwestora obowiązku wykonania czynności zmierzających do doprowadzenia obiektu zgodnego z prawem. Organy administracji miały dopiero dokonać ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy na gruncie wskazanego Zarządzenia nr 130, a następnie dokonać oceny tych okoliczności na gruncie prawidłowych, mających zastosowanie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych.

Zdaniem skarżącego Sąd błędnie przyjął, iż budynek stodoły nie spełnia wymogów, o których mowa w Zarządzeniu 130 i konieczne jest wybudowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego w ścianach szczytowych budynku stodoły. O ile jest bezsporne, iż budynek stodoły został wybudowany z odstępstwami w stosunku do pierwotnego projektu, o tyle nie można się zgodzić, iż konieczne jest — w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem — wybudowanie ścian oddzielających. Wbrew bowiem stanowisku Sądu przedmiotowy budynek stodoły spełnia wymogi powierzchniowe, skutkujące odstępstwem od wymagań co do zapalności materiałów, z jakich elementy konstrukcji budynku powinny być wykonane, przewidziane w § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia nr 130. Przepis ten ma zastosowanie do stodół i szop o powierzchni zabudowy do 600 m2 i o kubaturze do 2.500 m3, a zatem powinien znaleźć zastosowanie do przedmiotowej stodoły, gdyż zarówno powierzchnia zabudowy, jak i kubatura przedmiotowej stodoły są mniejsze.

Ma to znaczenie, gdyż przepis § 10 ust. 2 Zarządzenia nr 130 odsyła wprost do § 73 Zarządzenia Nr 130. Powyższe świadczy, zdaniem skarżącego, o braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy, a dotyczących potrzeby nałożenia na inwestora obowiązku dokonania czynności, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalającego na poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie niespełniania przez stodołę wymogów powierzchniowych, skutkujących odstępem od wymagań co do zapalności materiałów, z jakich elementy konstrukcji budynku powinny być wykonane.

Również analiza spełniania przez budynek stodoły wymogów z § 13 Zarządzenia Nr 130 nie jest wszechstronna. Przepis § 13 odnosi się bowiem do elementów konstrukcyjnych stropów, sklejeń i pomostów. Stwierdzenie, że konstrukcja więźby dachowej jest drewniana, a zatem decyduje o tym, iż stodoła nie spełnia wymogu z ww. przepisu jest nieprawidłowe, skoro więźba dachowa jest elementem konstrukcyjnym dachu, a nie stropów, sklejeń i pomostów. Nieprzekonywująca jest również analiza § 20 Zarządzenia Nr 130, w którym mowa jest o odległości stodół ze ścianami drewnianymi od innych budynków.

Sąd zaakceptował w tym zakresie ustalenia organów administracji, które dla uzasadnienia niespełniania przez stodołę wymogów z § 20 wskazały, iż budynek usytuowany jest w granicy działki, a zaniechały ustalenia odległości od innych budynków, choć przepis odnosi się właśnie do tej drugiej odległości. Sąd zaniechał również, podobnie jak organy administracji, ustalenia jak przebiegała granica działki w momencie budowania stodoły, a także jaki charakter wówczas miała nieruchomość sąsiednia. Skarżący podniósł, że zastosowanie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest uzasadnione o tyle o ile przy realizacji obiektu naruszono przepisy obowiązujące w tej dacie.

Należy więc przed zastosowaniem tej regulacji prawnej w sposób jednoznaczny wyjaśnić jaki stan prawny obowiązywał w dacie realizacji samowoli budowlanej i jakie przepisy wówczas obowiązujące zostały naruszone. Stosując zaś art. 40 i nakładając w oparciu o ten przepis obowiązki, organ winien — czego nie dostrzegł Sąd - kierować się obecnie obowiązującym stanem prawnym, albowiem przepis ten służy doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc teraz obowiązującym.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 czerwca 2016r. uczestnicy postępowania D. P. i P. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestnicy postępowania podnieśli, iż przedmiotowa stodoła znajduje się w odległości 4 m od ich budynku gospodarczego, który ma okno od strony granicy działki. Budynek ten zrealizowali około 6 lat temu, nie został jeszcze oddany do użytku, gdyż nie jest całkowicie wykończony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Po pierwsze, podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 228 ze zm.) w związku z § 10 ust. 2 i § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz. MB z dnia 19 lipca 1966r., Nr 10, poz. 44).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż § 73 ust. 10 pkt 2 w związku z § § 10 ust. 2 powołanego wyżej Zarządzenia nr 130 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowa stodoła nie odpowiada normom powierzchniowym określonym w przepisie § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia nr 130. Jednocześnie zauważyć należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo lakoniczne, a w zasadzie sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd podziela stanowisko organów, a nie ma wskazanych argumentów, z powodu których Sąd pierwszej instancji doszedł do takiego wniosku.

Tymczasem z dokumentów, jakie znajdują się w aktach sprawy, m.in. Orzeczenia technicznego dot. stanu technicznego istniejącego budynku składowego (stodoły), sporządzonego przez mgr inż. T. S. (posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej) wynika, że główna część stodoły ma wymiary 14,80m x 8,05m, a szopy przyległe do głównej części obiektu maja wymiary odpowiednio: 4,60 x 4,35m i 4,45 x 4,30m. Także z protokołów oględzin, gdzie są podane wymiary stodoły wynika, że przedmiotowa stodoła ma powierzchnię mniejszą niż 600 m2.

Z uwagi na powyższe podkreślić należy, że przepis § 10 Zarządzenia nr 130 wprawdzie w ustępie 1 stanowi, iż ściany zewnętrzne i nośne powinny być wykonywane z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, to jednocześnie w ustępie 2 przewiduje, że zastosowanie drewna i innych materiałów palnych do ścian i słupów jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w § 73.

Stosownie do § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia nr 130 odstępstwo od określonych w ust. 2 w tablicy i w ust. 5 wymagań co do zapalności materiałów, z jakich elementy konstrukcji budynku powinny być wykonane oraz zastosowanie do konstrukcji tych elementów materiałów łatwo zapalnych - dopuszczalne jest wyłącznie w budynkach klasy D i E odporności ogniowej, przy czym w przypadku stodół i szop - o powierzchni zabudowy do 600 m2 i o kubaturze do 2.500 m3.

Organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji uznały, że powyższe przepisy Zarządzenia nr 130 nie mogą w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania przyjmując – jak zdaje się wynikać z akt sprawy - błędne założenie co do powierzchni przedmiotowej stodoły. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada powierzchnię zabudowy ponad 600 m2 i kubaturę ponad 2.500 m3, a tylko wówczas można by uznać, że obiekt nie spełnia norm powierzchniowych, o jakich mowa w tym przepisie. Nadto organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji nie wskazały klasy odporności ogniowej przedmiotowego budynku.

W sytuacji zaś ustalenia, że przedmiotowa stodoła ma powierzchnię zabudowy do 600 m2 i kubaturę do 2.500 m3 należałoby uznać, że zaistniał błąd w ocenie możliwości zastosowania § 73 ust. 10 pkt 2 w związku z § 10 ust. 2 powołanego wyżej Zarządzenia nr 130. Zaznaczyć należy, iż w przypadku posiadania przez organy danych dotyczących wymiarów budynku – jak w niniejszej sprawie – organ winien obliczyć powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku, a Sąd pierwszej instancji winien sprawdzić ustalenia i wyliczenia organów w tym zakresie. Dopiero bowiem po ustaleniu danych objętych normą w § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia nr 130 możliwa jest ocena, czy dany obiekt budowlany spełnia normy pozwalające na zastosowanie tego przepisu. Uchybienia w powyższym zakresie dotyczą tak Sądu pierwszej instancji jak i organów nadzoru budowlanego obu instancji.

Zasadny jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z § 20 ust. 1 powołanego wyżej Zarządzenia nr 130.

Przepis § 20 ust. 1 Zarządzenia nr 130 określa minimalne odległości szop i stodół oraz baraków (tymczasowych budynków) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych od innych budynków nieosłoniętych ścianą przeciwpożarową (12, 14, 16, 25 m).

Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że minimalne odległości w nim określone dotyczą odległości szopy lub stodoły od drugiego budynku.

Wbrew wyraźnemu brzmieniu powyższego przepisu organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji, błędnie przyjęły, że przepis ten dotyczy odległości stodoły od granicy działki. Z punktu widzenia zaś § 20 ust. 1 Zarządzenia nr 130 istotna jest nie kwestia usytuowania stodoły w granicy działki czy też w określonej odległości od granicy działki, lecz usytuowanie stodoły względem drugiego budynku. Przepis § 20 ust. 1 Zarządzenia nr 130 wprowadza bowiem wymóg zachowania minimalnych odległości między stodołą (szopą oraz barakami/tymczasowymi budynkami) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych a innymi budynkami nieosłoniętymi ścianą przeciwpożarową.

Skoro w § 20 ust. 1 Zarządzenia nr 130 nie ma mowy o odległości stodoły od granicy działki, lecz o odległości od innych budynków, organ nadzoru budowlanego winien dokonać oględzin nieruchomości i ustalić odległość przedmiotowej stodoły od innych budynków.

Zauważyć należy, iż z akt sprawy, w tym protokołów oględzin nie wynika, aby na działce stanowiącej własność uczestników postępowania znajdowały się budynki, które sytuowane byłyby w pobliżu przedmiotowej stodoły. Organy winny również wyjaśnić okoliczności, jakie podali uczestnicy postępowania na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i rozważyć w aspekcie niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzki sąd administracyjny, nie prowadzą postępowania dowodowego z wyjątkiem przewidzianym w ar. 106 § 3 p.p.s.a. Z mocy tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sądy administracyjne nie mogą dokonywać ustaleń faktycznych za organy administracji publicznej.

Z powyższych względów zasadny jest też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie ustaliły w niniejszej sprawie odległości przedmiotowej stodoły od innych budynków, a – jak już wyżej wskazano – jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć należy, że jeśli zmieniają się okoliczności wpływające na ustalenie stanu faktycznego sprawy i są to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy to okoliczności te powinny być przedmiotem wyjaśnień i oceny organów. Przed podjęciem decyzji organ obciąża obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, który winien być aktualny na dzień wydania decyzji. W niniejszej sprawie istotne jest, czy i jakie budynki i w jakiej odległości znajdują się od przedmiotowej stodoły. Organy nadzoru budowlanego rozpatrując ponownie sprawę winny ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne objęte dyspozycją przepisów mogących mieć w tej sprawie zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się natomiast naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego wykonały wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 999/12. Organy w toku ponownego postępowania – zastosowały w niniejszej sprawie przepisy Zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz. MB z dnia 19 lipca 1966r., Nr 10, poz. 44). Odrębną zaś kwestię, objętą zarzutami wyżej omówionymi, stanowi prawidłowość zastosowania tych przepisów i prawidłowość ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.