Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi L.R. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w części w jakiej dotyczyło skarżącego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania między innymi przez skarżącego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] października 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej 400 kV Miłosna - Siedlce Ujrzanów według wariantu III.
Organ odwoławczy ustalił, że w sprawie zastosowanie miał art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r, Nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej jako "ustawa środowiskowa"). Dniem publicznego ogłoszenia był 25 listopada 2011 r. tj. dzień zamieszczenia obwieszczenia organu I instancji z 31 października 2011 r. o wydaniu zaskarżonej decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Halinowie. Termin gwarantujący skuteczność doręczenia tej decyzji stronom upłynął zatem 9 grudnia 2011 r. Od 10 grudnia 2011 r. biegł 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, ostatnim dniem terminu był 23 grudnia 2011 r. Skarżący wniósł odwołanie po terminie, o czym świadczą daty stempli pocztowych na przesyłkach – 28 grudnia 2011 r., 3 lutego 2012 r., 4 czerwca 2012 r. i 22 października 2012 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w sprawie znajdował zastosowanie szczególny tryb doręczenia decyzji, o którym mowa w art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a. Organ przyjął, że dniem publicznego ogłoszenia był 25 listopada 2011 r. Jednak zdaniem Sądu I instancji, chociaż art. 49 k.p.a. alternatywnie wskazuje sposób powiadomienia stron o treści decyzji, nie znaczy to jednak, że organ w sposób dowolny może przyjąć jeden lub drugi sposób publikacji informacji o treści zewnętrznego aktu administracyjnego czy też dowolnie ustalić miejsce publikacji. Przy wyborze sposobu i miejsca publikacji organ musi bowiem zadbać, żeby zawiadomienie nie miało charakteru iluzorycznego.
W świetle treści uzasadnienia postanowienia i twierdzeń skarżącego, którego nieruchomość położona jest w Gminie Kotuń, w znacznej odległości od Halinowa (ok 50 km), w ocenie Sądu I instancji, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonanie ogłoszenia w Urzędzie Gminy Kotuń obiektywnie nie umożliwiało skarżącemu zapoznanie się z treścią obwieszenia, skoro jego nieruchomość, co do której organ stwierdził istnienie oddziaływania planowanej inwestycji, położona jest w zupełnie innym miejscu niż miejsce publikacji. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przedmiotowa inwestycja dotyczyła obszaru do 35 m (odcinek projektowany) i 40 m (odcinek istniejący) od osi linii w każdą stronę. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę choćby nazwę tego przedsięwzięcia (linia Siedlce - Miłosna), nie można oczekiwać od zainteresowanych, że będą szukać ogłoszenia w Halinowie, położonym na wschód od Miłosnej.
Z tych względów Sąd I instancji uznał, że organ powinien ponownie przeanalizować stan faktyczny w sprawie, ustalić położenie nieruchomości skarżącego w stosunku do planowanej inwestycji i miejsca publikacji ogłoszenia i dopiero wtedy ustalić czy dokonane obwieszczenie było wystarczające, w świetle art. 49 k.p.a.
Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, które z pism skarżącego zostało potraktowane jako odwołanie. Organ powołuje się na pisma z 28 grudnia 2011 r., 3 lutego 2012 r., 4 czerwca 2012 r. i 22 października 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien za datę wniesienia odwołania potraktować pismo skarżącego z 22 października 2012 r. (data stempla pocztowego).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła będąca inwestorem spółka A. S.A. z siedzibą w W. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz w związku z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez organy I i lI instancji. W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając postanowienie z [...] grudnia 2012 r. nie ustalił, czy ogłoszenia dokonane w poszczególnych urzędach gminy, w trybie art. 49 k.p.a. umożliwiały obiektywnie skarżącemu zapoznanie się z treścią obwieszczenia o wydaniu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] października 2011 r. Błędnie także przyjął, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, które z pisma skarżącego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska potraktował jako odwołania od decyzji organu I instancji.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponowne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz Spółki od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niespełniającej wymogów formalnych. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako nieuzasadnionej, a także zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności odnieść się należało do wniosku najdalej idącego, a więc wniosku skarżącego zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę. Wbrew stanowisku skarżącego, skarga kasacyjna spełnia wszystkie wymogi formalne i został jej nadany dalszy bieg. Przede wszystkim w sposób jednoznaczny wskazano w niej sąd, do którego skarga kasacyjna jest wnoszona. W tytule tego środka odwoławczego na pierwszej stronie pisma wyraźnie bowiem wskazano: "Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Jednocześnie pismo zostało złożone do właściwego w tej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a więc zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., z którego wynika tryb złożenia skargi kasacyjnej. Ponadto, skarga kasacyjna została podpisana własnoręcznie przez prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika (k. 313 akt sądowych). Własnoręcznego podpisu pełnomocnika nie zawierał natomiast odpis skargi kasacyjnej doręczony skarżącemu, ponieważ pozostałym stronom postępowania doręcza się pisma w postępowaniu w ich odpisach. Identyczna kopia pisma z własnoręcznym podpisem osoby składającej to pismo jest kolejnym egzemplarzem tego pisma, a nie odpisem. Stąd też wniosek skarżącego o odrzucenie skargi kasacyjnej nie znajdował potwierdzenia w aktach sprawy, a skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Jak już wyżej wskazano, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz w związku z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały częściowo błędnie sformułowane. Przede wszystkim, w podstawie skargi kasacyjnej Spółka błędnie powołała art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. Wobec jednak powołania innych przepisów stanowiących podstawę skargi kasacyjnej, uchybienie to nie wykluczało rozpoznania tego środka odwoławczego.
Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2397/13, LEX nr 1990584). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 601/13, LEX nr 1675538).
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Spółka wyjaśniła, że organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wydaniu decyzji z [...] października 2011 r. przez publiczne obwieszczenie wywieszone przez okres przynajmniej 14 dni na tablicach ogłoszeń oraz w biuletynach informacji publicznej urzędów wszystkich gmin zlokalizowanych na trasie przedsięwzięcia objętego wydaną decyzją, w tym Urzędu Gminy Kotuń, w której zamieszkuje i posiada nieruchomości skarżący. Ponadto, w przekazanych przez organ II instancji aktach sprawy znajduje się obwieszczenie organu I instancji z 31 października 2011 r. o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostało wywieszone na tablicy informacyjnej oraz w biuletynach informacji publicznej Urzędu Gminy Halinów 25 listopada 2011 r. oraz wcześniej Urzędu Gminy Kotuń.
W ocenie Spółki, skarżący został skutecznie powiadomiony o wydaniu decyzji przez organ I instancji, w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie Kotuń, tj. po upływie 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy Kotuń.
Spółka kwestionuje więc ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy. Wbrew jednak twierdzeniom Spółki, powołane wyżej ustalenia nie są kwestionowane przez Sąd I instancji. Sąd ten natomiast stwierdził, że organ powinien ponownie przeanalizować stan faktyczny w sprawie, tj. ustalić położenie nieruchomości skarżącego w stosunku do planowanej inwestycji i miejsca publikacji ogłoszenia i dopiero wtedy ustalić czy dokonane obwieszczenie było wystarczające, w świetle art. 49 k.p.a. Podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji jest zatem konieczność ponownej analizy materiału dowodowego sprawy przez organ administracji. Rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie postępowania sądowoadministracyjnego byłoby przekroczeniem granic kognicji sądu administracyjnego, ponieważ to właściwy organ, a nie wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę.
Wojewódzki sąd administracyjny dokonuje zaś oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, a w tej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wymagał ponownej, kompleksowej analizy. Dopiero tego rodzaju ocena pozwoli na rozstrzygnięcie, czy odwołanie skarżącego złożone zostało w terminie. Nie można zatem stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji zostało sformułowane w oderwaniu od ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej powołują się na ustalenia stanu faktycznego przyjęte i zaakceptowane przez Sąd I instancji.
Natomiast Sąd I instancji i Spółka dokonały odmiennej oceny tego stanu faktycznego odnośnie możliwości jednoznacznego ustalenia, czy doręczenie dokonane w tej sprawie w trybie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a. można uznać za skuteczne wobec skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji jest trafne.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ, jak już wskazano, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a do tego sprowadzają się zarzuty wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej. Nie można jednocześnie przyjąć, że Sąd I instancji przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, skoro stan faktyczny przedstawiony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i stan faktyczny przedstawiony przez Spółkę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są zbieżne, natomiast odmienna jest ich ocena. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem Sąd I instancji trafnie przyjął, że przepisy te zostały naruszone przez organ odwoławczy, który nie dokonał pełnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w kontekście skuteczności wobec skarżącego publicznego ogłoszenia dokonanego w trybie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a.
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe uchybienia organu odwoławczego, ustalenie, które z pism skarżącego zostało potraktowane przez organ odwoławczy jako odwołanie, miało drugorzędne znaczenie i nie miało zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie. Stąd też również ta okoliczność nie mogła stanowić skutecznego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.