Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 340/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności 28 lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonych nr: [...] i lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne z pomieszczeniami przynależnymi nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości.
W oparciu o art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2020 r., znak: [...], pomimo naruszenia zasady prawdy obiektywnej, braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ujawnienia prawdziwych obiektywnie faktów, wadliwej oceny dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz informacji ujawnionych we właściwych rejestrach, przyjmowanie dowolnych ustaleń, co doprowadziło do uznania za sporną kwestię samodzielności lokali umiejscowionych w segmencie A budynku przy ul. [...] w K., bez wystarczającego wyjaśnienia przyczyn i motywów wydania takiej treści postanowienia, podczas gdy lokale te posiadają trwałe ściany oraz posiadają instalacje umożliwiające ich samodzielne funkcjonowanie, co znajduje potwierdzenie w pozwoleniach na budowę i zamiennych, dokumentacji budowlanej, pozwoleniu na użytkowanie, jak również w pominiętych przez Sąd dokumentach przedłożonych do sprawy przez skarżącą oraz argumentów przytoczonych w piśmie skarżącej z [...] marca 2021 r., zalegającego w aktach sprawy,
- b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy, uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, w szczególności poprzez niedokonanie należytej wykładni przepisów prawa materialnego i wyjaśnienia, w kontekście przeznaczenia lokali, wymogów związanych z trwałością ścian oraz obsługą przez instalacje techniczne, poprzestając na powtórzeniu i przytoczeniu stwierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a wcześniej Prezydenta Miasta K. zawartych w wydanych przez nich postanowieniach, bez odniesienia do konkretnych uwarunkowań sprawy oraz zarzutów skarżącej precyzujących skargę, a zawartych piśmie skarżącej z [...] marca 2021 r. zalegającego w aktach sprawy – co miało wpływ na wynik sprawy, a gdyby Sąd pierwszej instancji zastosował prawidłowo prawo to zapadłoby zupełnie odmienne rozstrzygnięcie;
- 2. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, "ustawa o własności lokali") poprzez błędną wykładnię i oddalenie skargi w sytuacji, gdy wszystkie lokale są samodzielne oraz poprzez stawianie co do lokali wykorzystywanych na inne przeznaczenie niż mieszkalne wymogów tożsamych jak dla lokali mieszkalnych.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wszystkie lokale są samodzielne, mogą funkcjonować bez potrzeby korzystania z innych lokali, a tym samym spełnione są wszystkie przesłanki opisane w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Tym samym rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, narusza ww. przepis, tym bardziej że Sąd wojewódzki nie dostrzegł, że samodzielność lokali należy powiązać z ich przeznaczeniem, które jest inne niż mieszkalne.
W piśmie z 10 grudnia 2022 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła uzupełnienie argumentacji na poparcie podniesionych wcześniej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
Natomiast na podstawie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 1 i 2 k.p.a.).
W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1262/21, LEX nr 3347608). Główną rolę w ustaleniu treści zaświadczenia art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje bowiem danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 847/21, LEX nr 3316075). Innymi słowy, możliwość przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1258/21, LEX nr 3337973).
Wobec powyższego nie był zasadny zarzut skarżącej kasacyjnie, dotyczący naruszenia przywołanych przepisów k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, poczynione przez organy ustalenia w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia były wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia jej wniosku. Fakt, że skarżąca kasacyjnie tych ustaleń nie podziela i oczekiwałaby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie, w jakiej przewiduje to k.p.a. w dziale II, nie wpływa na prawidłowość działań organów.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, co następuje.
Jak stanowi art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali).
W niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie wniosła o wydanie zaświadczenia o samodzielności 30 lokali niemieszkalnych, znajdujących się w budynku przy ul. [...] w K. (segment A). W odniesieniu do dwóch z nich, skarżąca kasacyjnie uzyskała zaświadczenie o żądanej treści. Co do reszty lokali (28), organy odmówiły wydania zaświadczenia, podkreślając, że wniosek zawiera żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych, gdy tymczasem budynek przy ul. [...] (segment A) ma funkcję usługową zamieszkania zbiorowego (dom wypoczynkowy) z lokalami usługowo-handlowymi w parterze budynku.
W przedmiotowej sprawie segment A, w którym znajdują się lokale, i względem których skarżąca kasacyjnie domaga się wydania zaświadczenia o ich wyodrębnieniu, został wybudowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z [... ]listopada 2016 r., znak: [...] (kilkukrotnie zmienianą) o pozwoleniu na budowę, a następnie oddany do użytkowania na podstawie decyzji PINB z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] jako budynek z funkcją usługową zamieszkania zbiorowego oraz dwoma lokalami usługowo-handlowymi w parterze. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdziła więc, że budynek w zakresie segmentu A został wybudowany zgodnie z pozwoleniami na budowę i to gwarantuje, że będzie funkcjonował zgodnie z przeznaczeniem.
Natomiast skarżąca kasacyjnie domagała się wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokali jako niemieszkalnych. Jak wskazano wcześniej, organ rozpoznający wniosek o wydanie zaświadczenia, stwierdza w nim istnienie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro organy dysponowały decyzją o pozwoleniu na użytkowanie segmentu A, z której jednoznacznie wynika, że 28 znajdujących się w nim lokali będzie przeznaczonych na cele mieszkalne (zamieszkania zbiorowego), to nie mogły wydać zaświadczenia o treści przeciwnej – wynika to wprost z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19, LEX nr 3039245).
Należy również podzielić stanowisko organów i Sądu wojewódzkiego co do braku podstaw do uznania ww. lokali za samodzielne w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, samodzielność charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 602/19, LEX nr 3031163). Tymczasem, na podstawie dokumentacji sprawy organy ustaliły, że wszystkie instalacje w segmencie A zaprojektowane zostały jako zbiorcze, obsługujące dom wypoczynkowy jako całość funkcjonalną, w której każda "jednostka hotelowa" (pokój z łazienką) stanowi niewyodrębniony funkcjonalnie element. Żaden z 28 lokali, których dotyczył wniosek skarżącej kasacyjnie, nie jest zatem funkcjonalnie niezależny od innych.
Prawidłowo więc Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że przedmiotowy obiekt stanowi zorganizowaną całość gospodarczą ze względu m.in. na instalacje techniczne, które zgodnie z projektami branżowymi zostały zaprojektowane jako zbiorcze dla obsługi "domu wypoczynkowego", a nie indywidualne dla obsługi każdego lokalu osobno.
W odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu dołączonego do pisma z [...] grudnia 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.