Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 142/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - a mianowicie przyjęcie, że:
- - kondygnacja podziemna budynku, w której zlokalizowane są pomieszczenia gospodarcze może stanowić wyłącznie powierzchnię wspólną i nie może tam być zlokalizowany samodzielny lokal;
- - skarżąca nie posiada własności powierzchni wskazanej jako lokal nr 1, o którego samodzielność wystąpiła;
- - powierzchnia przedmiotowego lokalu nr 1, z uwagi na usytuowanie jej w podziemiu budynku, gdzie usytuowane są piwnice - jest udziałem w nieruchomości wspólnej;
- - przedmiotowy lokal nie spełnia przesłanek z § 58 i § 72 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 11 K.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia niezgodnie z zasadami określonymi tym przepisem, w szczególności nie wskazanie podstaw prawnych i nie wyjaśnienie przyjętego rozstrzygnięcia;
- c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c) w związku z art. 122 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o okoliczność przyjętą przez siebie - nie opartą w materiale dowodowym i wbrew stanowiskom stron, przy jednoczesnym gołosłownym stwierdzeniu, że argumentacja organów jest bardziej przekonywująca;
- d) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 8 K.p.a. poprzez nieuzasadnione sugerowanie nieuczciwości strony, co skutkuje utratą zaufania do organów administracji publicznej;
- e) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. - poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do wystawienia zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu.
- II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, co dotyczy:
- a) art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o własności lokali (Dz.U.2019.737 t.j. z dnia 2019.04.19) - poprzez przyjęcie, że deweloper nie dysponuje własnością powierzchni w podziemnej kondygnacji, gdzie zostały zlokalizowane pomieszczenia gospodarcze, a jedynie udziałem we współwłasności części wspólnych budynku, a w konsekwencji przyjęcie, że powierzchnia lokalu, którego dotyczy postępowanie stanowi część nieruchomości wspólnej;
- b) art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali - poprzez przyjęcie, że "kryterium samodzielności lokalu mieszkalnego lub lokalu użytkowego jest funkcja, jaką pełni taki lokal" oraz na przyjęciu, że zdanie drugie tego przepisu (stanowiące o odpowiednim stosowaniu do samodzielnych lokali wykorzystywanych na cele inne niż mieszkalne przesłanek dla samodzielnego lokalu mieszkalnego) przesądza o tym, że każdy lokal o charakterze niemieszkalnym musi spełniać warunki przeznaczone na stały pobyt ludzi.
Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozważania związane z podniesionymi zarzutami, niezależnie od granic wskazanych w przywołanym art. 183 § 2 P.p.s.a., nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone stanem faktyczno-prawnym niniejszej sprawy. Pomieszczenie, określane we wniosku jako lokal użytkowy nr 1, jest częścią obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego z usługami w parterze i garażem wbudowanym wraz z wjazdami i zagospodarowaniem terenu, przy ul. O. [...], zmienionej decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r. Na ten obiekt inwestor, tj. Obrzeżna 11 Spółka z o.o. w Warszawie, uzyskał pozwolenie na użytkowanie, decyzją z dnia 7 maja 2010 r.
Odnotować jeszcze trzeba, że w odniesieniu do szeregu lokali mieszkalnych (nr 1-113, 115-162), lokali usługowych (oznaczonych symbolami: 3U1, 3U2, 3U3, 3U4, 3U5, 3U6), lokali garażowych (oznaczonych symbolami: G5, G6), Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 22 czerwca 2010 r. wydał zaświadczenie, według którego, lokale te stanowią samodzielne lokale przeznaczone na cele zgodne z funkcją określoną w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę.
W projekcie budowlanym pomieszczenie, w odniesieniu do którego został złożony wniosek w niniejszej sprawie, określone zostało jako pomieszczenie gospodarcze nr 1 w zespole pomieszczeń gospodarczych 1-8, położonym na poziomie: -1.
Jest bezsporne, że w dacie wydania zaświadczenia z 2010 r. sporne pomieszczenie gospodarcze mogło być w projekcie budowlanym traktowane (kwalifikowane) jako lokal tylko w razie spełniania wymogów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).
Nie ulega także wątpliwości, że pomieszczenie nie spełniało wymogów pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Nie stanowiło lokalu użytkowego w rozumieniu § 3 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, według którego, sporne pomieszczenie jest zakwalifikowane jako pomieszczenie gospodarcze, to kwalifikacja ta wyklucza przyjęcie, że stanowi ono lokal mieszkalny lub użytkowy. Taka kwalifikacja byłaby sprzeczna z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a więc nie jest możliwa w świetle art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 532 ze zm.). Przesłanki z art. 2 ust. 1a są zaś badane przez starostę w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy (por. uzasadnienia wyroków NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/18 – II OSK 3435/18).
Dla pełnej jasności stwierdzić można, że zasadność wniosku powinna być oceniana według stanu prawnego ustawy o własności lokali obowiązującego po wejściu w życie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506). Ustawa weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2018 r., zaś wniosek został sporządzony w dniu 8 października 2018 r. i wpłynął do organu w dniu 10 października 2018 r. Jak zaś stanowi art. 2 ust. 1 noweli, do postępowań o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
W związku z tym, przepisy w brzmieniu nadanym nowelą stosuje się do postępowań wszczętych po wejściu noweli w życie, także gdy chodzi o obiekt wybudowany przed wejściem noweli w życie.
Po tej uwadze temporalnej skonstatować można, że nie jest wykluczona zmiana statusu pomieszczenia, funkcjonującego w obrocie prawnym jako przestrzeń niestanowiąca lokalu, polegająca na zakwalifikowaniu go jako lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali. Podstawę dla takiej zmiany, która odbywa się w trybie art. 2 ust. 3, jest zaświadczenie starosty. W odniesieniu do budynków wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego po dniu 1 stycznia 1995 r., stosuje się, z mocy art. 2 ust. 1b, wymóg zgodności z pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że warunkiem zmiany kwalifikacji pomieszczenia jest uprzednia zmiana funkcjonującego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia w tym zakresie, zawartego w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wprost wynika z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, chodzi o jeden z trybów akceptacji zamierzenia inwestycyjnego: pozwolenie na budowę lub skutecznie dokonane zgłoszenie. Następnie zaś inwestor powinien uzyskać pozwolenie na użytkowanie lub złożyć skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Jest oczywiste, że ewentualna przebudowa dokonana w obrębie zespołu pomieszczeń gospodarczych musiałaby, dla jej prawnej skuteczności, spełniać wymagania prawa budowlanego, tj. ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych, tj. m.in. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym sensie nie można, przy ocenie spełniania przez pomieszczenie lub pomieszczenia wymogów samodzielnego lokalu mieszkalnego (lub lokalu o innym przeznaczeniu), o których mowa w art. 2 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 2 ustawy o własności lokali, pomijać norm prawa budowlanego.
Nie tyle zatem odesłanie lub brak wyraźnego odesłania zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy, ile nieodłączny związek pojęcia lokalu z normami szeroko rozumianego prawa inwestycyjnego, a więc normami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz normami prawa budowlanego, wynikający z art. 2 ust. 1a ustawy, a także art. 2 ust. 5 i 6, jest rozstrzygający o tym, że pojęcie lokalu mieszkalnego i lokalu o innym przeznaczeniu, o którym mowa w art. 2 ust. 2, nie mogą być sprzeczne z rozumieniem tych pojęć na tle prawa budowlanego.
Tak więc w odniesieniu do pomieszczeń stanowiących części budynków wybudowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest możliwe nadanie, w drodze zaświadczenia, statusu lokalu o innym przeznaczeniu, pomieszczeniu, które takiego statusu nie może uzyskać z uwagi na niespełnianie wymogów określonych w normach prawa budowlanego.
Stanowisko to gwarantuje spójność systemu prawnego w odniesieniu do wymogów stawianych lokalom. Byłoby czymś niezrozumiałym, gdyby pomieszczenia niestanowiące lokali w rozumieniu prawa budowlanego, mogły być traktowane jako lokale w procedurze przewidzianej w art. 2 ust. 1-6 ustawy o własności lokali.
Odnosząc się do zasygnalizowanej w trakcie postępowania o wydanie zaświadczenia oraz w trakcie postępowania sądowego, rozbieżności co do możliwości stosowania norm prawa budowlanego, należy zatem konsekwentnie opowiedzieć się za stosowaniem, w przypadku objętym zakresem wskazanym w art. 2 ust. 1a, wymogów prawa budowlanego. Pogląd ten był formułowany w orzecznictwie przed wejściem w życie art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 908/13).
Warto zwrócić uwagę, niezależnie od argumentacji systemowej, że obiekty budowlane, a więc także ich części, podlegają regulacjom ustawowym i podustawowym w zakresie utrzymania obiektów budowlanych.
W art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ustanowiono nakaz użytkowania obiektu w sposób zgodny z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.
Podstawowym wymogiem uznania, że część obiektu budowlanego stanowi samodzielny lokal mieszkalny lub samodzielny lokal o innym przeznaczeniu jest spełnianie przesłanek zaliczenia tej części budynku do lokali: mieszkalnych lub użytkowych. Pomieszczenia gospodarcze, w rozumieniu § 3 pkt 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mają cech lokalu.
Wbrew zatem stanowisku przedstawionemu w materialnej podstawie kasacji, funkcja określonego pomieszczenia ma znaczenie dla oceny, czy pomieszczenie to stanowi samodzielny lokal. Skoro zgodnie z § 3 pkt 13 rozporządzenia, pomieszczenie gospodarcze służy do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych, a nadto, znajduje się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, to funkcja ta jednoznacznie determinuje przyjęcie, że pomieszczenie gospodarcze służy do korzystania z lokali, wykluczając uznanie, że stanowi ono samodzielny lokal.
Pamiętając o poprzedzających rozważaniach związanych z kwalifikacją pomieszczeń w projekcie budowlanym i w pozwoleniu na budowę, podkreślić należy, że określenie funkcji pełnionej przez pomieszczenie nie może być oderwane od wymogów prawa w tym zakresie.
Niezależnie zatem od nieprzedłożenia przez wnioskodawcę pozwolenia na budowę lub dokumentu wskazującego na skutecznie dokonane zgłoszenie, z których wynikałoby zakwalifikowanie pomieszczenia jako lokalu w rozumieniu norm prawa budowlanego, organ miał podstawy do przyjęcia, że pomieszczenie gospodarcze nie jest samodzielnym lokalem o innym przeznaczeniu. Skoro we wniosku opisano pomieszczenie jako lokal użytkowy, to kwalifikacja ta, dokonana przez wnioskodawcę, może być skuteczna tylko o tyle, o ile pomieszczenie będzie mogło być uznane za lokal użytkowy w świetle przepisów prawa budowlanego: ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Odpowiednie stosowanie, do lokali, o których mowa w art. 2 ust. 2 zdanie drugie, przepisu art. 2 ust. 2 zdanie pierwsze, dotyczy przesłanki przeznaczenia izby lub zespołu izb na pobyt ludzi.
Odpowiednie stosowanie przepisów nakazuje interpretatorowi uwzględnienie ewentualnych różnic między instytucjami, do których należą przepis odsyłający i przepis odesłania. Odpowiednie zastosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie jego zastosowania ze względu na określone różnice. Aby interpretator mógł ustalić, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien się posłużyć wykładnią systemową i funkcjonalną. W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, jest źródłem normy kierowanej do dwóch zakresów odniesienia. Pierwszy z nich reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany. Drugi zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania.
Natomiast przeniesienie tej normy poza macierzysty zakres regulacji odbywa się z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu. Przy ustalaniu sposobu dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia niezbędne staje się wykorzystanie zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej. Te zaś skłaniają do przyjęcia, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie. Przy odmiennym założeniu posłużenie się odesłaniem do innego przepisu, odpowiednio stosowanego, traciłoby rację bytu, ponieważ osłabiałoby wymóg ścisłego i jasnego określenia granic obowiązywania normy prawnej jako wzorca powinnego zachowania się jej adresata (patrz: Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz", LEX/el 2019, pkt 2 do art. 193 oraz przywołane tam piśmiennictwo: Lech Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, s. 299; K. Opałek, J. Wróblewski, "Zagadnienia teorii prawa", Warszawa 1969, s. 65 i orzecznictwo: uchwała SN z 30 stycznia 2001 r., sygn. akt I KZP 50/00, OSNKW 2001/3–4/16).
Przy tak zbliżonym przedmiocie regulacji, jaki występuje między dwoma zdaniami art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, odpowiednie stosowanie powinno być jak najbardziej zbliżone do normy odniesienia. Jedyna zauważalna różnica to potrzeby, do których zaspokajania służą lokale mieszkalne i lokale o innym przeznaczeniu. Rzecz jasna, przeznaczenie określonych pomieszczeń na stały pobyt ludzi może mieć różny wymiar. Kwestie te są unormowane w szeregu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 4, § 57-59, § 72 i nast.).
Podsumowując można stwierdzić, że sporne pomieszczenie funkcjonuje w obrocie prawnym na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jako pomieszczenie gospodarcze, a nie jako lokal użytkowy. Wnioskodawca nie przedłożył dokumentu, z którego można by wywodzić zmianę stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie. Niezależnie od tego, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia wnioskodawca nie wykazał by pomieszczenie spełniało wymagania rozporządzenia odnoszące się do pomieszczeń przeznczonych na pobyt ludzi. Nie może zatem pełnić funkcji innej, niż funkcja pomieszczenia gospodarczego, stanowiącego przynależność, a nie samodzielny lokal. W rezultacie ocena, według której, sporne pomieszczenie nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy, jest prawidłowa.
Kwestia tytułu prawnego do pomieszczenia jest zagadnieniem cywilnoprawnym rozstrzyganym na dalszym etapie procedury zmierzającej do ustanowienia odrębnej własności lokalu (art. 7 i nast. ustawy), w trakcie której zastosowanie znajdują m.in. normy materialne zawarte w art. 3 ustawy. Niezależnie od tego można stwierdzić, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.