Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.S. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie nakazania wykonania działań zapobiegającym szkodom.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że W.C. (dalej jako "uczestnik postępowania"), właściciel działki nr [...], wniósł do Burmistrza Miasta Sulejówek o zobowiązanie właścicieli sąsiedniej działki nr [...] (skarżącej oraz T.S.), do podjęcia działań zapobiegających zalewaniu nieruchomości uczestnika postępowania. Jako podstawę żądania wskazał art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne")
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta Sulejówek odmówił nałożenia obowiązków, o których stanowi art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Decyzją z [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Następnie decyzją z [...] września 2014 r. Burmistrz Miasta Sulejówka nałożył na właścicieli działki nr [...] określone obowiązki na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Wykonanie działań zapobiegających szkodom miało polegać na wykonaniu urządzenia spełniającego rolę szczelnej bariery w postaci podmurówki betonowej, zatrzymującej spływ wód opadowych i roztopowych w kierunku działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Organ I instancji zastrzegł, że powyższa bariera powinna być zbudowana z prefabrykatów betonowych połączonych spoiną cementową lub z wylanego na miejscu elementu betonowego. Wysokość cokołu bariery powinna wynosić minimum 0,2 m powyżej istniejącej podmurówki ogrodzenia. W rejonie kopca ziemnego powierzchnia gruntu bezpośrednio przy granicy działki musi pozostawać poniżej cokołu betonowej bariery, by zapobiec spływowi wód z kopca w kierunku działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...].
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na decyzję z [...] listopada 2014 r. wniósł uczestnik postępowania. Wyrokiem z 19 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2596/14 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.
Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 29 września 2014 r.
Organ odwoławczy wskazał, że jednym z podstawowych dowodów w tej sprawie jest opinia biegłego M.G., specjalisty do spraw hydrologii oraz ochrony środowiska. Z treści opinii wynika, że naturalnym kierunkiem spadku badanego terenu jest kierunek południowo-zachodni. Z pomiarów wykonanych przez biegłą wynika, że działka nr [...] jest wyniesiona wyżej względem działki nr [...] średnio o ok. 0,1–0,25 m, a podmurówka płotu rozgraniczającego powyższe działki jest od strony działki nr [...] całkowicie zasypana na zachodnim odcinku oraz miejscami w centralnej części (również na wysokości kopca).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzupełniając materiał dowodowy organ I instancji dokonał oględzin terenu. Organ odwoławczy dokonał też oceny dowodów przedłożonych przez skarżącą, w postaci zdjęć oraz filmów obrazujących stan działek. Zdaniem organu odwoławczego, w oparciu o powyższe nie można zakwestionować, że jednym z powodów powstawania kałuż i podtopień wzdłuż domu uczestnika postępowania jest znaczna ilość wody wypływająca z rynny domu (co uwidocznione zostało na dołączonym materiale).
Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające miało ustalić, czy do zmiany naturalnego stanu wody na gruncie istotnie doszło, a jeżeli tak, to czy zmiana taka wpłynęła niekorzystnie na grunty sąsiednie. Niezbędne jest ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą.
W ocenie Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające w tej sprawie przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący i wszechstronny, wykazując przesłanki do nałożenia na właścicieli sąsiedniej nieruchomości koniecznych obowiązków. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sporządzona na potrzeby postępowania opinia biegłego z czerwca 2014 r. (zlecona przez organ I instancji) w sposób przekonujący wykazuje negatywne oddziaływanie nieruchomości sąsiedniej i podtapianie gruntu. Jest to konsekwencją różnicy wysokości obu gruntów, nie wynikającą jednak z przyczyn naturalnych, ale spowodowaną sztucznym podwyższeniem wysokości na gruncie skarżącej (tj. nawiezieniem na grunt dodatkowej ziemi). Ustalenia opinii znajdują potwierdzenie w protokołach z późniejszych oględzin przeprowadzonych na zlecenie organu odwoławczego.
W ocenie Sądu I instancji, opinia biegłego odnosi się w sposób kompleksowy i wyczerpujący do spływu wód na badanych nieruchomościach. Z wniosków i zaleceń opinii wynika, że właściciel działki nr [...] naruszył wymagania wskazane w art. 29 Prawa wodnego, zakazujące dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wykonane na działce nr [...] podwyższenie terenu skutkuje tym, że podczas intensywnych i długotrwałych opadów deszczu lub gwałtownych roztopów występuje spływ nadmiaru wód z działki nr [...] w kierunku działki nr [...]. Wody te gromadzą się w najniżej położonej południowej i zachodniej części działki o nr [...] podtapiając ją. Sytuacja ta powoduje powstanie szkody przez ograniczenie możliwości użytkowania działki o nr ew.[...]. Nadmiar wód gromadzi się również w północnej części działki nr [...] w pasie zieleni pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a ogrodzeniem, jednak zebrane wody dość szybko infiltrują w piaszczyste podłoże, w przeciwieństwie do południowej i zachodniej części działki nr [...], gdzie infiltrację silnie ograniczają grunty spoiste, występujące od powierzchni terenu. Rozwiązaniem technicznym, akceptowalnym z ekonomicznego punktu widzenia, jest wykonanie bariery zatrzymującej wody powierzchniowe na działce nr [...], ewentualnie podwyższenie podmurówki ogrodzenia.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podkreślił, że z analizy wykonanych badań geologicznych i pomiarów terenowych wynika, że powierzchnia działki nr [...] w południowej i centralnej części została wyniesiona o ok.0.2–0.3 m względem naturalnego stanu. Świadczy o tym występowanie gruntów nasypowych na warstwie gruntów organicznych, które niegdyś stanowiły powierzchniową warstwę humusu.
W ocenie Sądu I instancji, nie ma znaczenia w sprawie ewentualna skala podwyższania gruntów przez właścicieli nieruchomości w najbliższej okolicy. Każda tego rodzaju ingerencja, niezależnie od jej celowości gospodarczej i ekonomicznej, dokonuje się na ryzyko właściciela danego gruntu, z którym to ryzykiem musi się łączyć gotowość do usunięcia skutków tej ingerencji, na zasadach określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Zdaniem Sądu I instancji, uzupełniający materiał dowodowy koresponduje z ustaleniami opinii biegłego. Z ustaleń organu I instancji, udokumentowanych w postaci sporządzonych podczas oględzin fotografii oraz protokołu, wynika w sposób jednoznaczny, że w dalszym ciągu na działce nr [...], poziom gruntu jest wyższy niż na działce nr [...]. Fundament ogrodzenia od strony nieruchomości nr [...] jest w części zasypany, a ten sam fundament na działce nr [...] jest widoczny na całej jego długości, natomiast poziom gruntu jest niższy od fundamentu. Na działce nr [...] znajduje się również skalniak usytuowany przy samej granicy nieruchomości. Z dokumentacji zdjęciowej sporządzonej podczas oględzin wynika, że woda wraz z gruntem ze skalniaka przedostają się na działkę nr [...].
Odnosząc się do pominięcia przez biegłego, że w sąsiedztwie obu nieruchomości działa już gminna kanalizacja deszczowa, Sąd I instancji uznał, że uchybienie to nie miało znaczenia w sprawie. Ocena możliwości odwodnienia działki nr [...] za pomocą gminnej kanalizacji nie była przedmiotem opinii biegłego. Ponadto, biegły dokonał prawidłowej oceny znaczenia tego aspektu sprawy, stwierdzając, że podłączenie się uczestnika postępowania do kanalizacji rozwiązałoby jego problemy z odwodnieniem działki. Dodatkowo korzystanie z tego rodzaju kanalizacji jest fakultatywne i odpłatne.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zwolnić z obowiązków, o których stanowi art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nie może okoliczność, że równoległe, intensywne podtapiania wodami opadowymi działki nr [...], są wywoływane inną przyczyną, a więc niedostatecznym wyposażeniem w instalację odwodnieniową.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że skarżąca dokonała zmiany stanu wody przez sztuczne podwyższenie wysokości swojego gruntu kosztem gruntu sąsiada. Skarżąca wskazała, że biegły nie ustalił tej okoliczności, a z opinii biegłego wynika, że istniejące spadki powierzchni gruntów skarżącej i sąsiedniego są konsekwencją naturalnego ukształtowania terenu oraz intensywnej zabudowy okolic ulicy Reja w Sulejówku.
Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez przyjęcie, że skarżąca spowodowała na swoim gruncie zmiany stanu wody, które szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni. Skarżąca wskazała, że w swojej opinii biegły stwierdził, że hipotetycznie możliwe jest przenikanie cząsteczek gruntu z kopca umiejscowionego na działce skarżącej na grunt sąsiedni, ale naocznie takiego przenikania biegły nie zaobserwowała. Ponadto biegły nie wykazał faktycznie poniesionej szkody na gruncie sąsiednim, a ponadto biegły stwierdził, że szkodliwe oddziaływanie na grunt sąsiedni jest spowodowane naturalnym ukształtowaniem terenu oraz intensywną zabudową okolicy ulicy Reja w Sulejówku. Brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy rzekomym działaniem skarżącej a szkodą właściciela gruntu sąsiedniego.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie skarżącej, polegało to na oparciu wyroku w głównej mierze na opinii geologicznej, pomimo że wnioski w niej zawarte były nielogiczne, a biegły nie wykazał szkody po stronie uczestnika postępowania oraz związku przyczynowego. Ponadto biegły dokonał hipotetycznych ustaleń, których w rzeczywistości nie zaobserwował, a także popełnił poważny, merytoryczny błąd w ustaleniach, polegający na przyjęciu, że "rozwiązaniem najskuteczniejszym byłoby powstanie sieci kanalizacji deszczowej, do której możliwe byłoby odprowadzanie nadmiaru wód z poszczególnych działek". Skarżąca wyjaśniła, że z pisma Burmistrza Miasta Sulejówek z 25 kwietnia 2016 r. wynika, że "w 2008 r. została wykonana kanalizacja deszczowa w ul. [...]".
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji "Burmistrza Gminy Sulejówek" z 29 września 2014 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jak i art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego przez organy prowadzące postępowanie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nastąpiła zmiana naturalnego stanu wody na gruncie, tj. działce nr [...], która następnie wpłynęła niekorzystnie na grunty sąsiednie, tj. działkę nr [...], w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Potwierdza to w szczególności opracowana na potrzeby przedmiotowego postępowania opinia biegłego łącznie z pięcioma załącznikami z czerwca 2014 r. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie, a dotycząca działek nr [...] oraz nr [...] obręb [...], położonych na terenie miasta [...], powiat [...], która została sporządzona przez M.G. specjalistę ds. hydrologii i ochrony środowiska.
Nastąpiło to na skutek nawiezienia na działkę nr [...] dodatkowej ziemi, co z kolei spowodowało sztuczne podwyższenie jej wysokości i negatywne oddziaływanie na grunt sąsiedni, tj. działkę nr [...] w postaci jej tzw. podtapiania, co potwierdza również inny materiał dowodowy, będący w aktach sprawy w postaci protokołów z trzech oględzin jak i wykonanej podczas nich dokumentacji fotograficznej.
Także świadczy o tym – będąca w aktach sprawy mapa sytuacyjna wysokościowa opracowana w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w Mińsku Mazowieckim w skali 1:1000, z której jednoznacznie wynika, że teren przedmiotowych działek nr [...] i [...] przed ich zabudową był płaski, a poziom gruntu był wyrównany. Także z prowadzonych badań geologicznych i pomiarów terenowych wynika, że w południowej i centralnej części działka nr [...] została podniesiona o ok. 0,2-0,3 m w stosunku do naturalnego jej stanu, oraz biorąc pod uwagę występowanie gruntów nasypowych na warstwie gruntów organicznych, które uprzednio stanowiły powierzchniową warstwę humusu.
Ponadto potwierdza to wniosek z opinii biegłego, że zrealizowane na działce nr [...] podwyższenie terenu powoduje, że podczas intensywnych i długotrwałych opadów deszczu jak i gwałtownych roztopów zachodzi spływ nadmiaru wód z działki nr [...] w kierunku działki nr [...]. Wynika to z tego, że wówczas wody te gromadzą się w najniżej położonej południowej i zachodniej części działki, a więc w praktyce ją podtapiając. Dlatego też oznacza to także powstanie szkody z powodu ograniczenia możliwości użytkowania działki nr [...]. Ponadto nadmiar tych wód gromadzi się także w północnej części działki nr [...] w pasie zieleni pomiędzy budynkiem mieszkalnym a ogrodzeniem przy czym w tym przypadku zebrane wody szybko infiltrują w piaszczyste podłoże, czyli odwrotnie do południowej i zachodniej części działki [...], w której także infiltrację silnie ograniczają grunty spoiste, które występują od powierzchni jej terenu.
Dlatego też zdaniem biegłego koniecznym rozwiązaniem technicznym, akceptowalnym także z ekonomicznego punktu widzenia, jest budowa bariery zatrzymującej wody powierzchniowe na działce nr [...] czy też ewentualnie podwyższenie podmurówki ogrodzenia. Należy także podkreślić, że co wynika z prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie, że fundament ogrodzenia od strony działki nr [...] jest w części zasypany, zaś ten sam fundament na działce [...] jest widoczny na całej jego długości, chociaż poziom gruntu jest niższy od fundamentu. Ponadto na działce nr [...] jest także skalniak zlokalizowany przy samej granicy nieruchomości, a na podstawie dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas oględzin można stwierdzić, że powyższa woda łącznie z gruntem z tego skalnika przedostaje się właśnie na działkę nr [...].
Po drugie, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że chociaż biegły w swojej opinii nie odniósł się do okoliczności faktycznej, że w pobliżu obu działek nr [...] i nr [...] funkcjonuje już gminna kanalizacja deszczowa, nie miało to jednak wpływu na wynik tej sprawy. Wynika to z tego, że biegły podniósł w swojej opinii, że ewentualne podłączenie się właściciela działki nr [...] do kanalizacji deszczowej, które jest jednak fakultatywne i odpłatne powinno rozwiązać jego problemy z odwodnieniem tej działki. Także Sąd I instancji słusznie orzekł, że niewystarczające jeszcze wyposażenie w instalację odwodnieniową działki nr [...] nie zwalnia właściciela działki nr [...], który samowolnie zmienił stan wody na jej gruncie, a w szczególności kierunek odpływu wody opadowej będący na jego gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, z realizacji obowiązku, o którym stanowi przepis art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.