Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 152/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...]stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej w części postępowanie w sprawie rekultywacji gruntów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 14 lipca 2015 r. Z. W., H. W., A. B., R. W., R. Sz., J. J., S. P., P. G. wystąpili o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie rekultywacji na własny koszt przez [...] S.A. w B. gruntów stanowiących ich własność, położonych na terenie obrębu ewidencyjnego miasto Sz., gmina Sz. na działkach: nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz położonych na terenie obrębu ewidencyjnego J. gmina Sz. na działkach: nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].
Starosta Grajewski, decyzją z dnia [...]grudnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w części postępowanie w przedmiocie rekultywacji gruntów w stosunku do działek oznaczonych nr [...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym miasto Sz., oraz działek nr [...], [...] i części działek nr [...] i [...] położonych na terenie obrębu ewidencyjnego J., gmina Sz..
Po rozpatrzeniu odwołań wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o ustalenia poczynione w toku oględzin, które miały miejsce w dniu 17 listopada 2015 r. Organ wydając tę decyzję oparł się w całości i zarazem wyłącznie na lakonicznych wyjaśnieniach skarżących, uczestniczących w oględzinach. Tymczasem postępowanie w przedmiocie rekultywacji powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), których organ nie zastosował.
[...]S.A. w B. wniosła skargę. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:
- - art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a.; art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 6, 8 i 11 K.p.a.; art. 80 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a.; art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji naruszył bowiem normy prawa procesowego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie w przedmiocie rekultywacji powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), których organ I instancji nie zastosował. Starosta Grajewski wydając na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rekultywacji gruntów oparł się jedynie na wyjaśnieniach stron uczestniczących w oględzinach o wykonaniu rekultywacji gruntów przez ich właścicieli na własny koszt. Tymczasem przepis art. 105 § 1 K.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie rekultywacji zapadła co najmniej przedwcześnie. Nie został wykazany brak przedmiotu wszczętego postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, podstawą materialnoprawną decyzji uznającej rekultywację za zakończoną jest art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ przed wydaniem decyzji powinien był również wyjaśnić rozbieżności pomiędzy treścią protokołu oględzin a dokumentacją projektowo – kosztorysową, znajdującą się w aktach sprawy, a wskazującą na koszt rekultywacji działek, co do których umorzono postępowanie. Wskazane dokumenty, wbrew stanowisku strony skarżącej, mogą przyczynić się do właściwego wyjaśnienia stanu sprawy. Zgodnie zaś z zasadą równej mocy środków dowodowych wyrażonej w art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Sąd stwierdził, że skoro ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu pierwszej instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ odwoławczy, nie mogło zastąpić w tym zakresie organu I instancji, stosując choćby przepis art. 136 K.p.a. Takie działanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.).
Za nieuzasadnione Sąd uznał także zarzuty naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów proceduralnych. Sąd stwierdził, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odniesiono się do tego materiału i dokonano rzetelnej i wszechstronnej jego oceny, jak również wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 K.p.a., w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 10 K.p.a.. Organ odwoławczy nie uzupełniał materiału dowodowego, stąd też nie zapoznanie stron z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w II instancji, nie stanowiło o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w B.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:
- a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku odniesienia się przez WSA w Białymstoku w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, w szczególności:
(a) pominięcie odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim SKO w Łomży nie powiadomiło Spółki o toczącym się postępowaniu odwoławczym (w tym o jego wszczęciu i zakończeniu), co uniemożliwiło Spółce dokonanie czynności procesowej, tj. złożenie wniosku o zawieszenie postępowania;
(b) pominięcie odniesienia się do szczegółowych i uargumentowanych zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 K.p.a., poprzez skwitowanie ich stwierdzeniami o zgodności decyzji SKO z tymi przepisami (za wyjątkiem art. 81 K.p.a., o którym WSA w Białymstoku nie wspomniał w swoich wywodach), co uniemożliwia odtworzenie rozumowania WSA w Białymstoku, w konsekwencji czego skarżony wyrok nie poddaje się kontroli, co stanowi samoistną podstawę jego uchylenia;
2) art. 141 § 4 w związku z art. 135 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym sformułowaniu uzasadnienia wyroku w zakresie określenia stanu sprawy oraz wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku bezpodstawnych i nie znajdujących oparcia w aktach sprawy ustaleń, jakoby:
(a) Starosta Grajewski nie zastosował w sprawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomimo że w rzeczywistości postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w oparciu o przepisy tej ustawy;
(b) Starosta Grajewski decyzję o umorzeniu postępowania oparł wyłącznie na wyjaśnieniach stron uczestniczących w oględzinach "o wykonaniu rekultywacji gruntów przez ich właścicieli na własny koszt", pomimo że w rzeczywistości rozstrzygnięcie Starosty Grajewskiego zostało oparte przede wszystkim o dowód z oględzin, tj. bezpośrednie spostrzeżenie stanu nieruchomości przez pracowników Starostwa Powiatowego w Grajewie;
(c) wnioskodawcy jedynie "rozplantowali działki", choć w rzeczywistości z wyjaśnień właścicieli nieruchomości wynika, że przeprowadzili rekultywację, zaś obserwacja stanu nieruchomości podczas oględzin wykazała, że działki te nie były zdegradowane;
(d) SKO w Łomży nie dokonywało uzupełnienia materiału dowodowego, pomimo że w rzeczywistości rozstrzygnięcie SKO w Łomży zostało oparte o dodatkowe twierdzenia stron zawarte w odwołaniach od decyzji Starosty, które zostały dołączone do akt postępowania odwoławczego, stanowiąc dodatkowy materiał dowodowy co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż błędne ustalenie stanu faktycznego uniemożliwiło WSA w Białymstoku dokonanie prawidłowej subsumcji i kontroli legalności decyzji SKO, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi Spółki i utrzymania wadliwej decyzji SKO w mocy, choć powinna ona zostać uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;
3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi Spółki i uznania decyzji SKO za prawidłową, podczas gdy w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji SKO naruszono przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaniechano poinformowania Spółki o wszczęciu i zakończeniu postępowania odwoławczego i pozbawiono Spółkę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co:
(a) Spółka została pozbawiona czynnego udziału w prowadzonym przez SKO w Łomży postępowaniu odwoławczym, które to uchybienie uniemożliwiło Spółce dokonanie czynności procesowej w postaci przedstawienia na piśmie własnego stanowiska i złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, oraz (b) okoliczności faktyczne - rzekomo ustalone w postępowaniu odwoławczym przez SKO w Łomży - nie mogły zostać uznane za udowodnione - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi Spółki i utrzymania decyzji SKO w mocy, choć powinna ona zostać uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;
4) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi Spółki i uznania decyzji SKO za prawidłową, pomimo że uzasadnienie decyzji SKO było wadliwe, z uwagi na:
(a) brak precyzyjnego wskazania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które SKO w Łomży uznało za ustalone i udowodnione;
(b) brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego niektóre twierdzenia wnioskodawców zostały zaakceptowane przez SKO w Łomży; oraz (c) brak wyjaśnienia zasadności zastosowania przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia, czyli art. 138 § 2 K.p.a.;
przez co odtworzenie rozumowania przeprowadzonego przez WSA w Białymstoku jest niemożliwe, w konsekwencji czego Wyrok ten nie poddaje się kontroli, co stanowi samoistną podstawę jego uchylenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi Spółki i utrzymania decyzji SKO w mocy, choć powinna ona zostać uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;
5) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 80 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi Spółki i uznania decyzji SKO za prawidłową, pomimo dokonania przez SKO w Łomży wadliwej oceny zebranego w sprawię materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnej subsumcji, poprzez:
(a) bezzasadne odmówienie wiarygodności i mocy dowodowej protokołowi z oględzin przeprowadzonych przez Starostę Grajewskiego w dniu 17 listopada 2015 r. na okoliczność ustalenia, że działki o numerach ewidencyjnych 318, 319, 306/2 i 322/3 z obrębu Sz., oraz działki 124/4, 121/2, 122/2 (w części) oraz 123 (w części), z obrębu J., nie wymagają rekultywacji; oraz (b) błędne uznanie, że przedłożona wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania dokumentacja projektowo-kosztorysowa jest dowodem w sprawie, nie zaś wyłącznie elementem twierdzeń wnioskodawców, w związku z czym informacje w niej zawarte mogą podważać ustalenia poczynione w wyniku zastosowania innych środków dowodowych, w szczególności oględzin;
(c) błędne ustalenie - stanowiące konsekwencje uchybień wskazanych w lit. (a) i (b) powyżej, że istnieją przesłanki do uchylenia decyzji Starosty i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy w rzeczywistości ustalenia Starosty Grajewskiego były poprawne, w toku postępowania przed Starostą Grajewskim nie naruszono przepisów postępowania, a Decyzję Starosty o umorzeniu w części postępowania w I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość należało utrzymać w mocy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi Spółki i utrzymania wadliwej decyzji SKO w mocy, choć powinna ona zostać uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;
- 6) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi Spółki i uznaniu decyzji SKO za prawidłową, pomimo że rozstrzygnięcie decyzji SKO jest wadliwe, gdyż nie było podstaw dla uchylenia decyzji Starosty i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem decyzja Starosty odpowiada prawu, nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a okoliczności istotne dla treści rozstrzygnięcia (tj. brak konieczności rekultywacji działek, w odniesieniu do których Starosta Grajewski umorzył postępowanie) zostały wyjaśnione w postępowaniu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi Spółki i utrzymania wadliwej decyzji SKO w mocy, choć powinna ona zostać uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;
- b) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 7) naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku braku konieczności przeprowadzenia rekultywacji działki rolnej, z uwagi na brak jej degradacji wynikający m.in. z rekultywacji przeprowadzonej przez jej właściciela, nie można umorzyć postępowania w sprawie rekultywacji, zaś jedyną podstawą uznania rekultywacji za zakończoną jest wydanie decyzji w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy w rzeczywistości w przypadku braku stwierdzenia degradacji działki rolnej nie istnieje sprawa administracyjna rekultywacji, w związku z czym zasadne jest umorzenie postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie WSA w Białymstoku sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Skoro zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w pierwszym rzędzie należało ustalić, czy zaistniały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślić warto, że chodzi o stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Decyzja Starosty Grajewskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej. Natomiast według art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołanie przez Starostę art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a., czyli procesowej podstawy zakończenia postępowania administracyjnego, było niewystarczające. W decyzji kończącej postępowanie, również umarzającej postępowanie administracyjne z powodu bezprzedmiotowości postępowania, należy określić sprawę administracyjną, w której toczyło się to postępowanie. Starosta Grajewski w rozstrzygnięciu wskazał, że umarza postępowanie wszczęte na wniosek szeregu osób w sprawie rekultywacji określonych gruntów. Zarówno w sentencji decyzji, jak i w uzasadnieniu nie podał jednak materialnej podstawy rozstrzyganej sprawy.
Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rekultywacja jest instytucją prawa materialnego unormowaną w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w dacie wydania decyzji obu instancji: Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy przewidują wydanie w sprawie rekultywacji różnych decyzji. Stwierdzenie przez Starostę, że postępowanie w sprawie rekultywacji jest bezprzedmiotowe, bez nawiązania do którejkolwiek z decyzji, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-4, nie wskazuje precyzyjnie przedmiotu postępowania administracyjnego.
Abstrahując od szczegółowych przesłanek wydania określonego rozstrzygnięcia, opartego o jeden z przepisów art. 22 ust. 1 pkt 1-4, zauważyć należy, że wspólnym mianownikiem tych decyzji jest pojęcie rekultywacji. Jest to określenie pod którym kryje się treść przede wszystkim prawna. Przyjęcie, czy zachodzą warunki do wydania decyzji o kierunku i terminie wykonania rekultywacji gruntów (art. 22 ust. 1 pkt 3) lub innej decyzji w sprawie rekultywacji, wymaga ustalenia okoliczności faktycznych podlegających kwalifikacji w procesie stosowania prawa, w odniesieniu do pojęcia prawnego rekultywacji. Zostało ono zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tą definicją, przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg.
Postępowanie wyjaśniające w sprawach rekultywacji, niezależnie od szczegółowych okoliczności związanych z wydawaną decyzją, o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-4, powinno zatem prowadzić do ustalenia okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 4 pkt 18. Dopiero ustalenie tych okoliczności, dokonane na podstawie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie jego oceny, pozwola na przyjęcie, czy zachodzą warunki do zastosowania dyspozycji określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W świetle lakonicznej treści uzasadnienia decyzji Starosty, w którym organ ten nie wskazał żadnej okoliczności faktycznej związanej ze zjawiskami, o których mowa w art. 4 pkt 18, a jedynie użył stwierdzenia o wykonanej rekultywacji, które to stwierdzenie może być podsumowaniem procesu ustaleń faktycznych oraz procesu stosowania prawa, Kolegium i Sąd trafnie uznały, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oparcie się jedynie na oględzinach i oświadczeniach właścicieli złożonych w trakcie oględzin, w sytuacji gdy okoliczność podlegająca ustaleniu ma charakter zdarzenia podlegającego ocenie specjalistycznej, nie spełniało wymogu określonego w art. 77 § 1 K.p.a.
Należy podkreślić, że stanowisko to współgra z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego, ustalenie okoliczności, czy w wyniku odpowiednich zabiegów nadano lub przywrócono wartości użytkowe gruntu, wymaga dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez podjęcie wszelkich niezbędnych czynności, nie wyłączając dopuszczenia dowodu z opinii biegłego (patrz m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt II SA 4116/3; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1388/05; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 795/17 oraz wydany na tle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych: wyrok NSA z dnia 2 października 1989 r., sygn. akt II SA 829/89, ONSA 1989/2/86).
Ponadto, w decyzji Kolegium trafnie wskazano, że rozstrzygnięcie Starosty, w odniesieniu do działek nr 122 i 122/3 jest nieprecyzyjne i nie określa części, która zdaniem Starosty została już zrekultywowana, a która wymaga rekultywacji.
W takim kontekście można odnieść się do zarzutów natury procesowej sformułowanych w kasacji.
Analizę zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz pominięcie zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 K.p.a., poprzedzić trzeba spostrzeżeniem, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).
Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., wskazując, że organ odwoławczy nie uzupełniał materiału dowodowego, stąd też niezapoznanie się stron z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w drugiej instancji nie stanowiło o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził również, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do materiału dowodowego i dokonano rzetelnej i wszechstronnej jego oceny, jak również wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji (art. 7, 77 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu, ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 K.p.a., w zaskarżonej decyzji zawarto jej podstawowe elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne.
Uzasadniono stanowisko organu odwoławczego, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Kolegium przekonująco wyjaśniło przyczyny dla których przyjęło, ze decyzja Starosty obarczona jest naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Nadto, z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować trafności procesowej i materialnej rozstrzygnięcia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07).
Abstrahując zaś od trafności tego stanowiska Sądu, nie ma podstaw do formułowania zarzutu o nieodniesieniu się, z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., do podniesionych w skardze zarzutów, o których mowa w analizowanej podstawie kasacji, nawet jeśli to odniesienie się jest zwięzłe i koncentruje się na najważniejszych kwestiach wynikających z zarzutów skarżącego.
Wbrew wnioskowi sformułowanemu przez wnoszącą kasację, w podsumowaniu opisu naruszenia rozważanego zarzutu, Sąd pierwszej zajął jasne stanowisko co do istoty sprawy, wskazując przede wszystkim, że z uwagi na uchybienia procesowe, przedwczesna jest ocena o bezprzedmiotowości postępowania. Sąd dodał, powołując się na art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że o tej bezprzedmiotowości nie może być mowy również z tego powodu, że pewne czynności zmierzające do przywrócenia wartości użytkowej gruntu podjęli sami poszkodowani. Sąd wyraził także pogląd o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Trafność tego poglądu będzie rozważona w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Wyrok Sądu pierwszej instancji poddaje się więc kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).
Niezależnie od tego, skonstatować można, że po uzyskaniu przez skarżącą Spółkę informacji o przekazaniu odwołań od decyzji Starosty do SKO w Łomży, nie było żadnych przeszkód do podejmowania przez Spółkę wszelkich czynności procesowych w postępowaniu odwoławczym, w tym także do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 135 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym sformułowaniu uzasadnienia wyroku w zakresie określenia stanu sprawy oraz wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia.
Zastosowanie art. 135 P.p.s.a. można rozważać tylko w razie uwzględnienia skargi. Taka sytuacja procesowa w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ponadto, podniesienie zarzutu naruszenia tego przepisu jest niezrozumiałe w świetle zarzutów i obszernych wywodów skargi kasacyjnej z których wynika, że według wnoszącej kasację, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 135 P.p.s.a. mógł być odnoszony tylko do tego rozstrzygnięcia, bo przecież dyspozycja art. 135 P.p.s.a. nie dotyczy zaskarżonej decyzji.
Przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter wynikowy. Naruszenie tego przepisu ma miejsce gdy sąd administracyjny oddala skargę mimo, że w sprawie wystąpiły uchybienia materialne lub procesowe, które powinny skutkować uwzględnieniem skargi. Nie stwierdzenie przez sąd administracyjnych takich naruszeń zobowiązuje ten sad do oddalenia skargi. Nie ma wówczas podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a.
Merytorycznie można odnieść się do pozostałych zagadnień podniesionych w analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia wyroku w zakresie stanu sprawy oraz wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia. Należy po kolei odnieść się do skonkretyzowanych przez wnoszącą kasację okoliczności w tym zakresie. Po pierwsze, w zaskarżonym wyroku, jak wynika z zamieszczonych wyżej uwag Naczelnego Sadu Administracyjnego, stwierdzono, że postępowanie w sprawie rekultywacji powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których to przepisów organ pierwszej instancji nie zastosował. Skoro zastosowanie normy prawa materialnego jest podciągnięciem stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego, to niewymienienie w decyzji Starosty żadnego przepisu prawa materialnego, tj. przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, trudno nazwać zastosowaniem przepisów tej ustawy.
Po drugie, Sąd nie tyle pominął dowód z oględzin, ile powołał się na zawarte w protokole z oględzin wyjaśnienia stron. Jest oczywiste, że okoliczność w postaci wykonania pewnych czynności o charakterze rekultywacyjnym przez samych właścicieli została oparta o dowód osobowy. Oględziny organu, bez wyjaśnień stron, czy innego dowodu o charakterze osobowym, nie mogły w warunkach niniejszej sprawy (brak informacji o tym by przebieg prac został sfilmowany lub sfotografowany), doprowadzić do ustalenia kto dokonał czynności, których efekt w wyniku oględzin odnotowano.
W związku z tym, brak precyzji w sformułowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku "starosta (...) wydając na podstawie art. 104 i 105 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rekultywacji gruntów oparł się jedynie na wyjaśnieniach stron uczestniczących w oględzinach o wykonaniu rekultywacji gruntów przez ich właścicieli na własny koszt", nie stanowił uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Stwierdzenie o tym, że doszło jedynie do rozplantowania gruntów przez właścicieli została przez Sąd pierwszej instancji powtórzone za uzasadnieniem SKO w Łomży. Prawdziwość tego ustalenia w odniesieniu do konkretnych gruntów zostanie zweryfikowana w trakcie prowadzonego ponownie postępowania przed organem pierwszej instancji. Niezależnie od tego należy zauważyć, że rozplantowanie jest czynnością faktyczną, która podlega ustaleniu w postępowaniu wyjaśniającym. Jak już natomiast wskazano w niniejszym uzasadnieniu, użycie określenia o dokonaniu rekultywacji gruntów, czego domaga się wnosząca kasację w związku z omawianym zarzutem kasacji, nie jest możliwe bez wyczerpujących ustaleń faktycznych odnoszących się do elementów pojęcia rekultywacji, zdefiniowanego w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. To zatem, że Sąd pierwszej instancji nie posłużył się określeniem o dokonaniu przez właścicieli rekultywacji, ale skonkretyzował czynność faktyczną, nie oznacza naruszenia art. 141 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W związku z omawianym zarzutem konieczne jest zwrócenie uwagi na różną treść protokołów z oględzin w odniesieniu do działek, co do których Starosta umorzył postępowanie. W zakresie działek nr [...],[...],[...] i [...] zaprotokołowano, że działki zostały zrekultywowane i wykorzystywane jako łąka na koszt właścicieli działek. W stosunku do działek nr [...] i [...] zapisano w protokole, że połowa działek jest zajęta przez nasypy, ogromne hałdy. Część jest użytkowana jako łąka. Część tej łąki właściciel sam uporządkował na własny koszt.
Po raz kolejny trzeba więc powtórzyć, że posłużenie się w protokole oględzin z dnia 17 listopada 2015 r. stwierdzeniem o rekultywacji, nie pozwala na traktowanie tych oględzin jako wyczerpującego dowodu w zakresie przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych. Natomiast uporządkowanie działki może być jednym z elementów takiego przywrócenia, ale także nie oznacza wyczerpania czynności, o których mowa w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wbrew twierdzeniu Spółki, SKO w Łomży nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego. Twierdzenia stron zawarte w odwołaniu nie stanowią dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a.
Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu odwoławczym Spółka nie została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena Kolegium o niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji była prawidłowa. Nie są więc zasadne zarzuty procesowe naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 81, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a.
W sytuacji, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest taki, że determinuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, przedwczesne jest odniesienie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Można jedynie zauważyć, że przedwczesne było także sformułowanie przez Sąd pierwszej instancji tezy o zastosowaniu, w razie akceptacji dla ustaleń Starosty, decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Warto także przypomnieć, że na tle ustawy z dnia 26 marca 1982 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) wyrażono w publikowanym orzeczeniu pogląd, według którego, brak decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzeniu jej dokumentacji oraz ustaleniu terminu wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów (§ 26 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. Nr 20, poz. 149) nie wyłącza dopuszczalności wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, jeżeli w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma wątpliwości, że faktycznie rekultywację przeprowadzono (powołany wyżej wyrok NSA z dnia 2 października 1989 r., sygn. akt II SA 829/89).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.