Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 168/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę Z. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał E. S. i Z. S. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części parterowej oficyny mieszkalnej znajdującej się na nieruchomości przy ul. P. [...] w W., tj. rozbudowanej części mieszkalnej o nieregularnym kształcie od strony południowej (podwórka) o wymiarach ok. 6,08x8,66 m i tarasu, od strony zachodniej - szczytowej dobudowanej piętrowej części mieszkalnej o wymiarach ok. 5,70x2,52 m oraz nadbudowanej kondygnacji poddasza użytkowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku, nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy.
Upomnieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wezwał E. S. i Z. S. do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 119 § 1 w zw. z art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) dalej zwanej "u.p.e.a.", w związku z niedopełnieniem powyższego obowiązku, nałożył na E. S. i Z. S. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 53 868,10 zł. Swoje ustalenia organ oparł na podstawie oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu 3 lipca 2013 r. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez E. S. i Z. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. S. i Z. S., podnosząc, że organy nie podały, które ściany i na jaką wysokość mają zostać rozebrane. Ponadto, w ocenie skarżących, podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych z terenu sąsiedniej nieruchomości pracownik organu nie mógł dostrzec zdjętej osłony ganku przed drzwiami.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r. Sąd odrzucił skargę E. S. z uwagi na nieuzupełnienie w zakreślonym terminie braku fiskalnego skargi. NSA postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r. utrzymał to postanowienie w mocy.
Postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skarg kasacyjnych E. S. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1833/12 oddalającego skargę Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 roku, nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 844/14 oddalił skargi kasacyjne, wobec czego postępowanie w sprawie zostało podjęte.
Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2016 r. Sąd ponownie zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się postępowanie o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej wyrokiem II OSK 844/14. Wobec oddalenia tej skargi o wznowienie postępowania sądowego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1125/16 postępowanie w sprawie zostało podjęte.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w sprawie zaistniały bowiem przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Powołując się na art. 29 § 1 u.p.e.a., Sąd wskazał, że podnoszone przez skarżących okoliczności kwestionujące zasadność nałożonego obowiązku nie podlegają badaniu przez organ egzekucyjny, gdyż nie może on badać zasadności lub wadliwości decyzji lub postanowienia będących podstawą egzekucji.
E. S. i Z. S. złożyli odrębne, jednobrzmiące skargi kasacyjne od tego wyroku, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. art. 119 p.p.s.a., w szczególności art. 119 pkt 3 p.p.s.a. poprzez skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego, pomimo że nie zachodziły ku temu przesłanki, co skutkowało nieprzeprowadzeniem rozprawy i uniemożliwieniem skarżącym przedstawienia ich stanowiska w sprawie, a ostatecznie pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw i nieważnością postępowania w świetle art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;
- II. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie zarzutów przedstawionych w piśmie z dnia 15 marca 2014 r. i brak uwzględnienia przy wyrokowaniu i sporządzaniu uzasadnienia wyroku, że skarżone postanowienie naruszało:
- 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji, mimo że błędnie uznał on, że stroną postępowania egzekucyjnego jest małżeństwo jako instytucja uregulowana w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a nie osoby fizyczne pozostające w związku małżeńskim, co stanowi rażące naruszenie prawa;
- 2. art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji, mimo że zostało ono skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, co również stanowi rażące naruszenie prawa;
- 3. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zmianę strony, w stosunku do której toczyło się postępowanie administracyjne, jako że postępowanie przed organem I instancji toczyło się przeciwko małżeństwu S., podczas gdy postępowanie przed organem II instancji toczyło się przeciwko E. S. i Z. S. jako osobom fizycznym, co także stanowi rażące naruszenie prawa;
- 4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji, chociaż stronie postępowania nie został doręczony tytuł wykonawczy, w związku z czym została ona pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania;
- 5. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 109 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji, mimo że nie zostało doręczone jednej ze stron.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skarg kasacyjnych wskazano, że przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które nie służy zażalenie, wobec czego - zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a. - sprawa nie mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.
Zdaniem wnoszących skargi kasacyjne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł szeregu uchybień mających miejsce w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Polegały one na tym, że tytuły wykonawcze zostały nadane jedną przesyłką do E. S. i Z. S., a wydane w sprawie postanowienie zostało skierowane łącznie do E. S. i Z. S., w jednym egzemplarzu, na potwierdzeniu doręczenia tego postanowienia znajduje się zaś wyłącznie podpis Z. S. W ocenie autora skarg kasacyjnych powyższe uchybienia doprowadziły do tego, że postanowienie zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do małżeństwa S., a nie do dwóch osób fizycznych, E. S. i Z. S. Jeśli zaś uznać, że organ I instancji nie popełnił błędu w określeniu podmiotu będącego stroną postępowania, lecz jedynie błędnie doręczał wydane rozstrzygnięcia, zdaniem autora skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że również takie naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że E. S. została pozbawiona prawa do zapoznania się z wydanym względem niej rozstrzygnięciem.
Postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nakazującą rozbiórkę. Wobec uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 966/19 oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., na mocy której stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jednocześnie odmówiono uchylenia decyzji z [...] czerwca 2012 r. nakazującej rozbiórkę z uwagi na to, że zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, NSA podjął zawieszone postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym mimo braku ku temu podstaw, co skutkowało zdaniem autora skargi kasacyjnej uniemożliwieniem stronie skarżącej przedstawienia jej stanowiska na rozprawie, w efekcie czego pozbawiono stronę możliwości obrony jej praw. Wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowania wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten wszedł w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. i na podstawie art. 2 w zw. z art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658 ze zm.) znajduje zastosowanie również do postępowań wszczętych przed tą datą, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Podkreślić trzeba, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na które - zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. - służy zażalenie. Tym samym Sąd pierwszej instancji był uprawniony do skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Co do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów przedstawionych w piśmie z dnia 15 marca 2014 r., zarzut ten jest częściowo uzasadniony. Brak odniesienia się do tych zarzutów nie miał jednak istotnego wpływu na treść wyroku.
Nie sposób przyznać racji stronie skarżącej co do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo że zostało skierowane do małżeństwa jako instytucji uregulowanej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a nie do dwóch osób fizycznych. Wskazać należy, że decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał małżonkom E. i Z. S. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części parterowej oficyny mieszkalnej znajdującej się na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. Wobec tego organ I instancji słusznie na te osoby jako inwestorów nałożył przedmiotową grzywnę, co zasadnie zaakceptował organ II instancji. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zredagowane prawidłowo, organ w sposób jednoznaczny określił jego adresatów, wskazując, że: "na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 4 i 5 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 – tekst jednolity z późniejszymi zmianami) nakładam na Państwa E. i Z. S. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości (...)".
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postanowienie zostało skierowane do dwóch osób fizycznych – E. S. i Z. S., którzy są małżeństwem. Z tych względów niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 104 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zmianę strony, w stosunku do której toczyło się postępowanie administracyjne.
Nieusprawiedliwiony jest również podniesiony w powołanym wyżej piśmie z dnia 15 marca 2014 r. zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji, chociaż stronie nie został doręczony tytuł wykonawczy, w związku z czym została ona pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Pełnomocnik skarżących, stawiając ten zarzut, zakwestionował doręczenie odpisów tytułów wykonawczych w jednej przesyłce, zaadresowanej łącznie do E. S. i Z. S., pozostających w związku małżeńskim i posiadających ten sam adres zamieszkania, odebranej przez Z. S. Wskazać należy, że zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Stosownie do art. 18 tej ustawy jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Z kolei w myśl art. 43 tego kodeksu w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cytowane przepisy nie pozwalają na postawienie tezy, że w przypadku potwierdzenia odbioru przesyłki przez jednego ze współmałżonków, drugi małżonek został pominięty w postępowaniu tak, jakby w ogóle nie kierowano do niego przesyłki. Doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z nich jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/09).
Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w toku postępowania przed organami E. S. kwestionowała sposób doręczenia korespondencji dla niej przeznaczonej, zarzutów w tym względzie nie zawiera w szczególności złożone przez nią zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Okoliczność ta w powiązaniu z doręczeniem stronom odpisów tytułów wykonawczych z zachowaniem dyspozycji art. 43 k.p.a., nie upoważnia do konstatacji, że jeden z małżonków nie brał udziału w postępowaniu.
Za nieuprawniony uznać również należy ostatni z zarzutów zawartych w ww. piśmie, dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 109 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji, mimo że nie zostało doręczone jednej ze stron. W uzasadnieniu zarzutu podniesiono, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone łącznie do E. S. i Z. S., w jednym egzemplarzu, do rąk jednego z małżonków (Z. S.). Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przepis ten, w myśl art. 126 tego kodeksu, stosuje się odpowiednio do postanowień. W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo doręczono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dwóm adresatom w jednym egzemplarzu, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednoznacznym potwierdzeniem tego, że E. S. nie poniosła negatywnych konsekwencji powyższego uchybienia jest wniesienie przez nią w ustawowym terminie zażalenia na to postanowienie.
Warto raz jeszcze podkreślić, że w zażaleniu nie zostały podniesione zarzuty dotyczące sposobu doręczania stronom korespondencji. Ponadto postanowienie organu II instancji zostało doręczone już obojgu małżonkom oddzielnie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargi kasacyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.
Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.