Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2613/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z 7 czerwca 2017 r., II SA/Sz 375/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [..] (dalej spółka albo zobowiązana) na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. (dalej ZWINB) z [..]r., nr [..] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G (dalej PINB) po stwierdzeniu, że spółka nie wykonała nałożonego decyzją z [..]r., nr [..] obowiązku wykonania określonych czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w istniejącym budynku gospodarczym, położonym w miejscowości D., gm. K., na terenie działki nr [..], postanowieniem z [..]r., nr [..] wydanym na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 119 i art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej u.p.e.a.), nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 30.000 zł.

Zażalenie na to postanowienie złożyła zobowiązana wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność stanu budynku gospodarczego przed przystąpieniem do jego naprawy i po naprawie oraz dla wykazania inicjatywy skarżącej w zakresie remontu budynku gospodarczego.

Postanowieniem z [..]r. ZWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 23 § 1, art. 119, art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pr.bud.), utrzymał w mocy postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że PINB decyzją z 26 października 2015 r. nakazał spółce wykonanie na terenie działki nr 31/8 w Dreżewie, w terminie do 30 marca 2016 r. określonych czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w istniejącym budynku gospodarczym.

Pismem z 4 listopada 2016 r. zobowiązana poinformowała organ powiatowy, że wykonała obowiązek remontu budynku gospodarczego, o czym zawiadamiała już organ I instancji pismem z [..]r.

Wobec powyższego PINB pismem z [..]r. wyznaczył dzień [..]r. jako termin czynności kontrolnych wykonania przez zobowiązaną decyzji organu I instancji. Notatką urzędową z [..]r., sporządzoną na okoliczność przeprowadzenia czynności kontrolnych w zakresie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [..]r., organ powiatowy potwierdził, że nałożony obowiązek nie został w pełni wykonany. PINB stwierdził, że dokonano naprawy zniszczonej konstrukcji dachu w zachowanej części budynku, wykonano więźbę dachową wraz z wykonaniem nowego pokrycia dachowego. Nie dokonano naprawy zniszczonej stolarki drzwiowej i okiennej w budynku, w części otworów okiennych brak stolarki, w części otworów okiennych widoczne ubytki oszklenia z niebezpiecznymi ostrymi krawędziami od stłuczonych szyb. Zlikwidowano stolarkę drzwiową. Nie dokonano w pełni naprawy murów w budynku. W ścianie szczytowej od strony zachodniej pod konstrukcją dachu widoczne są obszary z brakiem wypełnienia cegłami.

Od strony zachodniej widoczny mur pomiędzy zachowaną częścią budynku a dobudówką gospodarczą, stanowiący pozostałość dawnej ściany. Mur na tym odcinku pozostaje w złym stanie technicznym - widoczne ubytki cegieł na znacznej płaszczyźnie. PINB załączył do ww. notatki dokumentację fotograficzną przedstawiającą stan budynku.

Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z decyzji z [..]r., co zostało potwierdzone przez PINB w notatce urzędowej z [..]r., organ I instancji, dnia [..]r. wystawił wobec zobowiązanej tytuł wykonawczy nr [..], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a następnie postanowieniem z [..]r. nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 30.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [..]r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony organ odwoławczy wyjaśnił, że oprócz niewykonania obowiązku wynikającego z punktu 4 decyzji PINB z [..]r., tj. niewykonania naprawy zniszczonej stolarki okiennej i drzwiowej w budynku gospodarczym, strona nie wykonała również w pełni naprawy murów budynku, przez nieuzupełnienie braków cegłami (zgodnie z treścią notatki urzędowej z [..] r.). Z treści zażalenia wynika, że strona uznała, że wykonanie stolarki okiennej i drzwiowej w budynku, tj. wykonanie pkt 4 decyzji, uważa za zbędne, gdyż planowany jest tam chów ekstensywny bydła opasowego.

Zatem strona świadomie i wbrew decyzji organu I instancji nie wykonała w pełni nałożonego na nią obowiązku. Natomiast jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji, strona nie wnosiła odwołania od decyzji organu powiatowego z [..]r., zatem nie kwestionowała treści tej decyzji. Wszelkie niezadowolenie strony z wydanej przez organ decyzji należy wnosić w odwołaniu do tej decyzji na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego.

PINB sprawdzając realizację obowiązku wynikającego z decyzji tego organu, weryfikuje jego wykonanie w całości, zatem nawet niewykonanie obowiązku w wąskim zakresie powoduje, że decyzja nie została wykonana. Zdaniem organu II instancji, skoro strona twierdzi, że wykonanie obowiązku uważa za zbędne, z uwagi na chów ekstensywny bydła opasowego, dla którego wystarczy osłonienie od zimnych wiatrów, tym samym stolarka okienna i drzwiowa jest zbędna i nie doszło do wykonania decyzji organu powiatowego w całości, stwierdzenie organu, że strona uchyla się od wykonania obowiązków jest prawidłowym nazewnictwem, wynikającym z postępowania egzekucyjnego. W sytuacji gdy zobowiązana uchyla się od wykonania decyzji PINB, jedyną możliwością aby wyegzekwować obowiązek, jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego, zatem w niniejszej sprawie wszczęcie tego postępowania było konieczne.

Pismem z [..]r. zobowiązana złożyła skargę na ww. postanowienie ZWINB w Sz. zarzucając naruszenie regulacji k.p.a. i u.p.e.a.

W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Analizując zaskarżone postanowienie o zastosowaniu wskazanego środka egzekucyjnego oraz uwzględniając okoliczności badanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa w sposób określony w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie, bezsprzecznie decyzja stanowiąca źródło obowiązku była wykonalna a skarżąca spółka w wykonaniu części obowiązków z niej wynikających, tj. naprawy zniszczonych murów oraz stolarki okiennej i drzwiowej w ww. budynku gospodarczym wykazywała się biernością. Akta sprawy wskazują także, że organ – działający jako wierzyciel – przychylił się do wniosku strony skarżącej i wyznaczył jej nowy termin wykonania ww. obowiązków (organ wziął przy tym pod uwagę okres zimowy w wykonaniu przedmiotowych obowiązków), co dawało stronie zobowiązanej możliwość wywiązania się ze wszystkich określonych w sentencji decyzji obowiązków, jednak pomimo tego, nie zostały one do tej pory w całości zrealizowane (zrealizowano tylko ich część).

Nadto, wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone zostało upomnieniem, co jednak nie zmobilizowało Spółki do działania. Fakt, że spółka wykonała część z obowiązków nie oznacza, że wierzyciel może odstąpić od obowiązku egzekucji w sytuacji, gdy dla wykonania pozostałych obowiązków nie podjęto skutecznych działań. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, na co nie ma wpływu stanowisko strony skarżącej, w ocenie której, wykonanie ww. obowiązków jest zbędne i niecelowe, gdyż planuje ona prowadzić w budynku chów ekstensywny bydła opasowego.

W niniejszej sprawie organy egzekucyjne w uzasadnieniach postanowień zawarły rozważania i wykazały zasadność nałożenia grzywny, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. WSA podkreślił też, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

W ocenie Sądu, uzasadnione jest niewymierzenie skarżącej grzywny w najwyższej wysokości również z tego powodu, że obowiązek wynikający z decyzji PINB z [..]r. został częściowo wykonany. Nie ulega wątpliwości, że inne środki powinny być podjęte w stosunku do podmiotu, który w żaden sposób nie reaguje na obowiązki nałożone na niego decyzją, a inne powinno być działanie organu względem strony, która część obowiązków wykonała. Ponadto, za wymierzeniem takiej kwoty grzywny w celu przymuszenia przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących zaniechania sporządzenia protokołu z kontroli prac remontowych, która odbyła się 30 listopada 2016 r. oraz nieuwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność stanu budynku przed i po jego naprawie, jak również z wniosku spółki o zgłoszenie remontu budynku na okoliczność jej inicjatywy w tym zakresie WSA wskazał, że – jak wyjaśnił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – wniosek strony o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego należało zgłosić na etapie postępowania administracyjnego.

W związku z tym, że organ I instancji [..]r. stwierdził w formie notatki urzędowej, że obowiązek wynikający z decyzji nie został w całości wykonany, wszczął postępowanie egzekucyjne. WSA zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że forma notatki urzędowej, wbrew twierdzeniu skarżącej, jest poprawną formą działania organu, gdyż jak wynika z treści art. 67 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Organ administracji sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W niniejszym przypadku inną formą utrwalenia stanu faktycznego na piśmie jest właśnie notatka urzędowa organu.

Również zarzut spółki dotyczący uchybienia przepisom o udziale strony w postępowaniu uznany został za nietrafny. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi bowiem automatycznie podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W skardze kasacyjnej zobowiązana, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 7 czerwca 2017 r. w całości zarzucając na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. 1) naruszenie art. 15 § 1 u.p.e.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne uznanie, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej było po pierwsze konieczne, a po drugie zasadne w świetle wykonania przez zobowiązaną obowiązku (w jej ocenie) w całości, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ może, ale nie musi wszczynać egzekucji,
2. 2) naruszenie art. 119, art. 120 i art. 121 § 1 u.p.e.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie środka przymusu względem skarżącej, mimo że obowiązek wykonania nakazu określonego w tytule wykonawczym z 9 grudnia 2016 r. został już zrealizowany w zakresie, w jakim to było możliwe i konieczne. Skarżąca wykonała obowiązek przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku gospodarczym w zakresie pkt 1-3 w całości, tj. w przybliżeniu 95% nałożonych na nią obowiązków sensu largo, zważywszy na akcesoryjność obowiązku zawartego w pkt 4 – w kontekście powyższego spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń co do przeznaczenia i rzeczywistego korzystania z budynku, prowadzących w konsekwencji do wniosku, że wykonanie nań stolarki okiennej i drzwiowej nie ma znaczenia biorąc pod uwagę jego przeznaczenie,
3. 3) naruszenie art. 6 § 1 u.p.e.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że doszło do uchylenia się przez skarżącą od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy skarżąca od wykonania nałożonych obowiązków nie uchylała się, zaś niewykonanie obowiązków w zakresie pkt 4, tj. naprawy zniszczonej stolarki okiennej i drzwiowej budynku w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli skarżącej, a skutkiem tego, iż w budynku gospodarczym planowany jest chów ekstensywny bydła opasowego, dla którego wystarczy odsłonienie od zimnych wiatrów, zatem stolarka okienna i drzwiowa jest zbędna. Taki rodzaj hodowli zwierząt jest coraz bardziej popularny, a za korzyścią takiego rozwiązania przemawia m.in. lepsza odporność i zdrowotność cieląt, nadto mniejsze rozprzestrzenianie zaraźliwych chorób cieląt,
4. 4) naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie środka egzekucyjnego niewłaściwego ze względu na nadmierną uciążliwość. Organ I instancji nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 30.000,00 zł, zatem należy stwierdzić, że w zależności od kosztów wynikających z wykonania prac, podobne byłyby koszty wykonania remontu stolarki okiennej i drzwiowej. Skoro więc organ egzekucyjny zamiast wykonania zastępczego mogącego kosztować maksymalnie 35.000,00 złotych zastosował grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 30.000,00 zł, to należy stwierdzić, że zastosował niewłaściwy w nieproporcjonalnej i nieadekwatnej wysokości środek egzekucyjny ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanego,
5. 5) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez nieodniesienie przez WSA do wszystkich zarzutów skargi na postanowienie z [..]r. — in concreto zarzutu naruszenia w pkt 2, 5, 6 - 9. - konstatując, że potrzeby skarżącej nie mają wpływu na wykonanie obowiązku wynikającego z wykonalnego postanowienia ZWINB, jednakże w ocenie skarżącej nie zwalnia to Sądu od obowiązku kompleksowego uzasadnienia motywów swego rozstrzygnięcia w tym odniesienia do postawionych zarzutów; w tym stanie niniejszej sprawy przez bierność WSA w dochodzeniu do prawdy materialnej doszło do bezkrytycznej akceptacji działań i rozstrzygnięcia organu I i II instancji, mianowicie:

A. brak wyjaśnienia na czym polegało uchylanie się przez skarżącą od wykonania decyzji, w szczególności w kontekście wykonania jej w całości - jeżeli weźmie się pod uwagę potrzeby skarżącej w kontekście zarzutu wyrażonego w pkt 2 i 3, w tym brak przedstawienia wywodu w zakresie rozważenia i uzasadnienia przez organ II instancji oraz WSA przesłanek przemawiających za uznaniem, że doszło do uchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązku - zwłaszcza w kontekście oświadczenia pana Łukasza Dzikowskiego, w zakresie w jakim stwierdził, że roboty naprawcze w przedmiotowym budynku gospodarczym zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i budynek można dalej użytkować;

B. brak merytorycznego i wyczerpującego odniesienia do kontroli prac remontowych (pismo z [..]r.), która odbyła się w dniu 30.11.2016 r., w trakcie której kontrolujący stwierdzili wykonanie nałożonych obowiązków co do zasady (mając na względzie brak potrzeby dokonania naprawy stolarki okiennej i drzwiowej) i nie wnieśli żadnych zastrzeżeń co do przedmiotu wykonanych prac; nadto kontrolujący zaniechali sporządzenia zwięzłego protokołu z przedmiotowej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzając, że czynność zostanie w inny sposób utrwalona na piśmie (notatka urzędowa) w późniejszym terminie, co narusza uzasadniony interes i prawa skarżącej. Organy administracji oraz Sąd ograniczyły się zaledwie do zbadania prawidłowości, a co za tym idzie i mocy dowodowej notatki urzędowej z przeprowadzonej kontroli, w ten sposób, iż uznał, że notatka została sporządzona zgodnie z przepisami k.p.a., w żadnej mierze nie odnosząc się do argumentu skarżącej odnośnie do aprobaty przez kontrolujących zakresu wykonania nałożonego obowiązku, braku uwag i zastrzeżeń w odniesieniu do zobowiązanej; zaniechanie sporządzenia protokołu - uniemożliwiło złożenie przez skarżącą uwag i zastrzeżeń dot. przebiegu przeprowadzonej kontroli, a bezspornym jest, iż w okolicznościach sprawy czynność tego rodzaju (kontrola wykonania obowiązku) ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tym samym ograniczono prawa strony do zapoznania się z całością dokumentacji, czego organ II instancji nie sanował (brak pouczenia o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji), a co zaakceptował Sąd,

C. brak merytorycznego i wyczerpującego odniesienia się do oświadczenia skarżącej (pismo złożone [..] r.) i protokołu odbioru robót budowlanych poświadczonego przez pana Łukasza Dzikowskiego w zakresie w jakim skarżąca wykonała decyzję dot. nałożonych obowiązków niemal w całości oraz możliwości użytkowania budynku przez zobowiązaną,

D. brak merytorycznego i wyczerpującego uzasadnienia przez organ II instancji i Sąd wysokości grzywny, w szczególności w kontekście wykonania większości nałożonych obowiązków. Organ wymierzając grzywnę nie dochował zasady proporcjonalności "zaniechanego obowiązku" - w relacji do zakresu wykonanych już prac w budynku gospodarczym;

w związku z powyższym:

1. 6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, sprowadzające się do potwierdzenia "prawidłowości" stanu faktycznego ustalonego przez organy i uznanie jako udowodnionej okoliczności,
2. 7) naruszenie art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie i zaniechanie sporządzenia protokołu z kontroli prac remontowanych, która odbyła się 30 listopada 2016 r. w sytuacji gdy w świetle art. 67 § 1 i 2 pkt 3 k.p.a. organ zobowiązany był sporządzić z tej czynności protokół, a zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a. protokół ten powinien być sporządzony tak, by z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Tylko tak sporządzony protokół, odczytany wszystkim obecnym stronom i przez nie podpisany zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a., stanowić może wiarygodny dowód, służący ustaleniu stanu faktycznego,
3. 8) naruszenie art. 68 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie i brak umożliwienia skarżącej ustosunkowania się do ww. notatki urzędowej - jeżeli została sporządzona po przeprowadzeniu kontroli prac remontowych (pismo z [..]r.), która odbyła się w dniu [..]r.), w tym uniemożliwienie skarżącej wniesienia uwag i zastrzeżeń w trybie zgodnym z przepisami k.p.a. — czego nie uczyniły organy I i II instancji (co także sprawia, iż art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi wyłącznej podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, przeciwnie towarzyszy mu obraza innych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy), w związku z powyższym
4. 9) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez fakt, że organ I instancji nie powiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków. Na skutek zaniechania organów skarżąca została pozbawiona prawa do złożenia wyjaśnień i dowodów, jak również do zapoznania się z już zgromadzonym materiałem dowodowym. Zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczności, które przedstawia organ nie mogą być uznane za udowodnione, gdy strona skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,
5. 10) naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie zasadności egzekwowania od skarżącej wykonania obowiązku w drodze przymusowej pomimo niejasności decyzji nakładającej obowiązek w sytuacji, gdy skarżąca wykonała większość nałożonych na nią obowiązków w całości, a zaniechanie obowiązku wyrażonego w pkt 4, tj. naprawy stolarki okiennej i drzwiowej wynika z tego, że w budynku gospodarczym planowany jest chów ekstensywny bydła opasowego, a nadto skarżąca nie posiada wystarczających środków finansowych na poczet wyżej oznaczonej inwestycji - w kontekście powierzchni budynku gospodarczego. PINB łatwo chce dysponować środkami finansowymi spółki, która ma wiele innych zobowiązań wynikających z bieżącej działalności i stara się im wszystkim sprostać - co czyni skutecznie;
6. 11) naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, 78 § 1 i 2, 84 § 1 oraz art. 15 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. w zw. z 18 u.p.e.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego, bezzasadne uznanie jej prawidłowości, nieuwzględnienie argumentów podnoszonych przez stronę w toku postępowania, w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy:
7. a) pominięcie rozważenia różnicy między niewykonaniem obowiązku, a uchylaniem się od wykonania obowiązku w rozumieniu art. 6 u.p.e.a.; w zw. z zarzutem w pkt 11 ppkt E in fine,
8. b) pominięcie, że skarżąca wykonała decyzję dot. nałożonych na nią obowiązków w przeważającej części w całości, a zaniechanie obowiązku wyrażonego w pkt 4, tj. dokonania naprawy stolarki okiennej i drzwiowej wynika z faktu, iż w budynku gospodarczym planowany jest chów ekstensywny bydła opasowego, a nadto skarżąca nie posiada wystarczających dodatkowych środków finansowych na poczet wyżej oznaczonej inwestycji - w kontekście powierzchni budynku gospodarczego, a inwestycje te w tym zakresie uważa za zbędne,
9. c) pominięcie znaczenia kontroli prac remontowych (pismo z [..]r.), która odbyła się [..]r., w trakcie której kontrolujący stwierdzili wykonanie nałożonych obowiązków co do zasady (mając na względzie brak potrzeby dokonania naprawy stolarki okiennej i drzwiowej) i nie wnieśli żadnych zastrzeżeń co do przedmiotu wykonanych prac;
10. d) pominięcie okoliczności, że na wcześniejszym etapie postępowania organy nie zwracały uwagi na widoczne ubytki oszklenia z niebezpiecznymi ostrymi krawędziami od stłuczonych szyb oraz braki w naprawie murów, co więcej organ II instancji powołując się na ww. okoliczności nie ustalił czy ubytki oszklenia z niebezpiecznymi ostrymi krawędziami w dalszym ciągu pozostają w miejscu ich ujawnienia, jak też czy braki w naprawie murów w jakikolwiek sposób osłabiają konstrukcję przedmiotowego budynku co mogłoby powodować zagrożenie dla życia i zdrowia zwłaszcza w kontekście, co zauważył organ II instancji w aktach sprawy znajduje się oświadczenie pana Łukasza Dzikowskiego, który stwierdził, że roboty naprawcze w budynku zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i budynek można dalej użytkować. W związku z powyższym w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do ww. oświadczenia, organy obu instancji winny powziąć wiadomości specjalne - powołując w tym celu biegłego z zakresu budownictwa lub przeprowadzić wizję lokalną - czego nie uczyniono (naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego),
11. e) pominięcie znaczenia warunków atmosferycznych, pogodowych i terenowych - w kontekście oceny uchylania się od wykonania pozostałych obowiązków z ww. decyzji (przeszkody natury ekonomicznej, celowościowej itp.); PINB nakładając obowiązek dokonania naprawy w zakresie pkt 1 - 4 nie zważył, iż ówczesna pora roku (zima) znacznie utrudniała realizację nałożonych obowiązków, nadto w związku z powyższym narażała skarżącą na dodatkowe, niczym nieuzasadnione naglące koszty w sytuacji, gdy PINB w G przez lata nie reagował na dewastowanie stanu budynków położonych w miejscowości Dreżewo - do czasu objęcia ich w posiadanie przez skarżącą. Sąd pominął fakt, iż skarżąca w ciągu trzech ostatnich lat dokonała remontu kilku budynków gospodarczych, w tym dachów o łącznej powierzchni ok. 2.000,00 m2 oraz wykonała kompleksowy remont dachu pałacu wpisanego na listę zabytków, czyniąc nakłady na poczet ww. inwestycji w wysokości przekraczającej kwotę 2.000.000,00 zł (dwa miliony zł),
12. f) nieuwzględnienie wniosku na etapie uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
13. a) dokumentacji fotograficznej (w aktach sprawy) na podlegający stwierdzeniu fakt stanu budynku gospodarczego przed przystąpieniem do jego naprawy oraz po wywiązaniu się z nałożonych obowiązków przez skarżącą,
14. b) wniosku skarżącej złożonego [..]r. w budynku Starostwa w miejscowości G o zgłoszenie remontu budynku na podlegający stwierdzeniu fakt inicjatywy skarżącej w zakresie remontu obiektu gospodarczego (własna inicjatywa spółki) – w aktach sprawy.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA wobec faktu, że wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a także o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, które mimo swojej obszerności nie okazały się zasadne. Sąd nie dopatrzył się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Lektura podstaw kasacyjnych pozwala na sformułowanie tezy o braku właściwej orientacji u skarżącej kasacyjnie spółki, w tym jej profesjonalnego pełnomocnika, odnośnie do celów administracyjnego postępowania egzekucyjnego oraz sądowej kontroli zapadających w jego ramach postanowień. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku przez zastosowanie środków, o których stanowią przepisy u.p.e.a. Jednym z nich, względem obowiązków niepieniężnych, jest grzywna w celu przymuszenia. Zastosowanie sankcji finansowej ma skłonić zobowiązanego do realizacji spoczywającej na nim powinności. W ramach postępowania egzekucyjnego, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a., nie dochodzi do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tego zdaje się domagać od Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie, akcentując nieracjonalność wykonania wszystkich obowiązków nałożonych w decyzji z [..]r.

Kontrola rozstrzygnięć wydanych w ramach postępowania egzekucyjnego nie daje podstaw do tego rodzaju oceny. Należy podkreślić, że administracyjne postępowanie egzekucyjne ma charakter wykonawczy, a rola sądu sprowadza się w nim przede wszystkim do ochrony zobowiązanego przed takim stosowaniem względem niego przymusu, który byłby niezgodny z prawem.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, tak jak zostało to już zauważone, obowiązek podlegający wykonaniu przez skarżącą spółkę został ustalony w ostatecznej decyzji z [..]r. Dopóki nie zostanie on wykonany w całości, obowiązkiem PINB, będącego jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, jest podejmowanie czynności zmierzających do jego realizacji. Powinność ta wynika wprost z art. 6 § 1 u.p.e.a. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, jakoby wszczęcie względem niej egzekucji nie było konieczne, nie znajduje potwierdzenia w obowiązującej regulacji u.p.e.a.

W rozpoznawanej sprawie pozostawało bezspornym, które obowiązki nałożone na skarżącą spółkę w decyzji z [..]r. zostały wykonane, a które cały czas czekają na realizację. Zobowiązana nie kwestionuje wykonania naprawy zniszczonej stolarki okiennej i drzwiowej w budynku oraz pełnej naprawy muru, tylko ekonomiczną zasadność podjęcia tych działań, co jak zostało to już wyżej zauważone, w niniejszym postępowaniu nie może zostać poddane weryfikacji. Organy obu instancji, a w ślad za nimi WSA w sposób zgodny z prawem oparły swoje ustalenia na treści notatki urzędowej sporządzonej [..]r., ponieważ jest ona tożsama z twierdzeniami zobowiązanej oraz pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sama wysokość nałożonej na skarżącą kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia nie została ustalona w sposób arbitralny. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważył, że grzywna nie została wymierzona w najwyższej dopuszczalnej wysokości, a organ egzekucyjny przy ustalaniu jej wysokości trafnie wziął pod uwagę częściowe wykonanie obowiązku. Dodatkowym argumentem przemawiającym za wymierzeniem grzywny w należytej wysokości jest treść jednego z zarzutów kasacyjnych, gdzie wskazano, że zbliżony do ustalonej wysokości grzywny byłby koszt realizacji obowiązki, a jego wykonanie w trybie zastępczym wyniosłoby maksymalnie 35.000 zł. Do natury każdego środka egzekucyjnego należy dolegliwość, która ma skłonić zobowiązanego do realizacji obowiązku. Jeżeli ten zostałby w niniejszej sprawie wykonany, wówczas zapłata grzywny stałaby się bezprzedmiotowa i podlegałaby umorzeniu na podstawie art. 125 § 1 u.p.e.a.

W sytuacji odwrotnej, gdyby doszło do uiszczenia grzywny przed wykonaniem obowiązku, zobowiązana mogłaby domagać się jej zwrotu w oparciu o art. 126 u.p.e.a. W każdym razie celem postępowania egzekucyjnego nie jest doprowadzenie do uiszczenia grzywny, tylko do wykonania obowiązku.

Formułując zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca kasacyjnie nie podała konkretnych okoliczności, których nie podniosła przed organem, a które mogłyby mieć wpływ na treść poddanego kontroli sądowej postanowienia. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie może być pojmowane wyłącznie w kategoriach formalnych. WSA trafnie zwrócił uwagę, że przepis art. 10 § 1 k.p.a. nie może stanowić automatycznej podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, jeżeli nie towarzyszy mu naruszenie przepisów postępowania, które rozwijałoby zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniało jej realizację.

Nieodniesienie się przez WSA do zarzutów skargi nie może być skutecznie zwalczany przez samo tylko powołanie się na art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Treść zarzutów kasacyjnych zawiera polemikę ze stanowiskiem przyjętym przez WSA, co dla zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia nie może mieć przesądzającego znaczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.