Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i stwierdził nieważność § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 24 sierpnia 2015 r. Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), dalej ustawa, podjął uchwałę Nr X/255/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy, dalej uchwała. Określono w niej nazwę wyznaczonego obszaru chronionego krajobrazu, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy, pismem z dnia 23 czerwca 2015 r., projekt uchwały został przekazany do zaopiniowania Radzie Miasta Bydgoszczy i Radzie Gminy Osielsko, a na podstawie art. 23 ust. 3 projekt uchwały został przekazany do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy.
W § 5 pkt 7 uchwały na obszarze OChK Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy wprowadzono m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Na ww. uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył Wojewoda Kujawsko-Pomorski. W ocenie Wojewody uchwałę podjęto z naruszeniem art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (to jest zasady proporcjonalności, przez brak wymaganego wyważenia praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane), art. 23 ust. 2 ustawy (regulującego proces współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, których dotyczy regulacja uchwały). Wskazując na te naruszenia organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 7 uchwały.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru powołał się na kompleksowe uregulowanie zaskarżoną uchwałą sprawy OChK i konieczność porównania dotychczasowych regulacji, które wskazują na zmianę obszaru OChK oraz zmiany w treści katalogu zakazów, o których mowa w art. 24 ustawy. W szczególności zniesione zostało odstępstwo od zakazu zabudowy ustalone w § 2 ust. 6 poprzednio obowiązującej uchwały Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r.
Uchwała z 2011 r. w § 2 ust. 1 pkt 8 wprowadzała zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Natomiast w § 2 ust. 6 uchwały wprowadzała odstępstwo od zakazu: "Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty".
Wojewoda podkreślił, że wskazane zmiany dotyczą całego obszaru OChK. Jego zdaniem wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu nie zostało pozostawione wyłącznie uznaniu administracyjnemu, lecz ulega ograniczeniom wynikającym z zasady proporcjonalności. Uzasadnienie projektu uchwały powinno w związku z tym zawierać rozważania dotyczące zachowania proporcji pomiędzy chronionym prawem własności a prawem ochrony środowiska. W przekonaniu organu nadzoru uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz dokumenty, do których się ono odwołuje, nie dowodzą wymaganej staranności ważenia potrzeby ustalania regulacji ograniczających prawa własności. Uzasadnienie uchwały nie wyjaśnia przyczyn rezygnacji z dotychczasowych odstępstw od zakazu zabudowy w stosunku do poprzedniej uchwały. Nie dowodzi, aby przeprowadzono analizę zasadności obowiązywania zakazu zabudowy dla obszarów OChK, nawet pomimo wniosków zainteresowanych gmin pozyskanych w trybie opiniowania (tym samym ustalono zakaz bez wymaganej specjalistycznej analizy).
Wojewoda powołał się na zmianę sytuacji właścicieli nieruchomości w obszarze funkcjonowania zakazu wprowadzonego zaskarżoną uchwałą. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy Wojewoda wskazał, że Sejmik wystąpił wprawdzie o opinie właściwych miejscowo rad gmin, jednak nie ocenił ich merytorycznie.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w niniejszej sprawie spór dotyczy ograniczeń z § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały, który wprowadził na obszarze OChK Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Zaskarżona uchwała została podjęta na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy. Obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział jako jeden z zakazów, określony w art. 24 ust. 1 pkt 8, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w § 5 pkt 7 uchwały wprowadzono taki zakaz. Co do zasady, zakaz ten mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy i jest to regulacja, która ma za zadanie skutecznie chronić funkcjonujące na danym terenie ekosystemy, żeby zachować ich walory przyrodnicze i krajobrazowe. W § 5 pkt 7 uchwały zaostrzono jednak dotychczasowe warunki zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawarte w dotychczas obowiązującej uchwale nr VI/106/11 z dnia 21 marca 2011 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wprowadzone nową regulacją ograniczenie bardziej ingeruje w prawo własności, naruszając potrzebę zachowania zasady proporcjonalności w procesie ważenia praw podmiotowych wobec potrzeby ochrony walorów przyrodniczych. Zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wprowadzenie zakazów nie może odbywać się więc w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji.
Sąd I instancji podkreślił, że przy spełnieniu kryteriów zachowania zasady proporcjonalności ważną rolę odgrywa udział wszystkich zainteresowanych jednostek samorządu lokalnego przy identyfikacji krajobrazów priorytetowych przez samorząd terytorialny szczebla wojewódzkiego. Musi istnieć pełne przekonanie, że zakres urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu został ograniczony do minimum niezbędnego dla zachowania walorów krajobrazowych. Tymczasem w sprawie Sąd dostrzegł arbitralne ustalenie krajobrazu przez administrację samorządową województwa.
Uchwałą z dnia 29 lipca 2015 r. sprawie zaopiniowania projektu spornej uchwały Rada Miasta Bydgoszczy zaopiniowała negatywnie ten projekt, wnosząc m.in. o zmiany projektu uchwały w zakresie wprowadzonego w § 5 pkt 7 zakazu.
Tymczasem w uzasadnieniu uchwały sejmiku wyjaśniono, odnośnie do żądania wprowadzenia wyjątków od zakazów zawartych w § 5 pkt 5 i 7 projektu uchwały, że proponowane zmiany wymagają sporządzenia stosownych ekspertyz przyrodniczych i z powodów formalnych wniosek nie mógł zostać uwzględniony.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego w świetle argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w zakresie zakazu wprowadzonego w § 5 pkt 7 należy dopatrzeć się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zaopiniowanie przez właściwe miejscowo rady gminy oznacza, że należy rozważyć stanowisko organu opiniującego i dać temu wyraz w uzasadnieniu aktu. Sejmik w niedostateczny sposób odniósł się do opinii Rady Gminy Bydgoszcz, czego dowodem jest stwierdzenie, że postulat wprowadzenia w granicach administracyjnych miasta Bydgoszczy wyjątków od obowiązujących zakazów ujętych w § 5 pkt 5 i pkt 7 wymaga sporządzenia stosownych ekspertyz przyrodniczych i z powodów formalnych nie może zostać uwzględniony w uchwale. Oznacza to, że dotychczas sporządzone ekspertyzy przyrodnicze nie zawierały odpowiednio zebranego materiały dowodowego. Gdyby były zupełne, bez trudu możnaby odnieść się do zakazów wprowadzanych zaskarżoną uchwałą. Konieczność powtórzenia ekspertyz oznacza, że uchwała została podjęta przedwcześnie.
Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że działanie Sejmiku i stanowisko zajęte wobec opinii Rady Miasta Bydgoszczy prowadzi do wniosku, że ekspertyza będąca podstawą oceny, który obszar powinien podlegać ochronie, nie była dość wnikliwa, wszechstronna i jednoznaczna, skoro możliwość ewentualnej weryfikacji obszaru chronionego wymagałaby sporządzenia nowej ekspertyzy. Z tych przyczyn Sąd I instancji stwierdził, że uchwała miała charakter dowolny, ponieważ opierała się na dokumencie, który nie pozwalał na przekonujące umotywowanie wprowadzonych zakazów dla określonego terenu lub ochrony określonych walorów przyrodniczych.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2016 r. skargę kasacyjną wniosło Województwo Kujawsko-Pomorskie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie przepisów prawa materialnego:
1/ art. 23 ust. 2 ustawy, przez błędne przyjęcie, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem rzetelnego podejścia do stanowiska organów współdziałających, 2/ art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych stanowi nadmierną w stosunku do potrzeby ochrony przyrody i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności podmiotów mających nieruchomości w granicach zaskarżonego obszaru.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Nr X/255/15 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto wniesiono zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem.
Argumenty skargi kasacyjnej podniesione w tym zakresie dotyczą związania Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego uzgodnieniem dokonanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy. Do zadań regionalnych dyrektorów ochrony środowiska należy między innymi współpraca z organami jednostek samorządu terytorialnego w sprawach ocen oddziaływania na środowisko i ochrony przyrody, co wynika z art. 131 ust. 1 pkt 9 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Województwo Kujawsko-Pomorskiego również podkreślało, że dokonywało uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. Tego rodzaju uzgodnienia brak było jednak w aktach sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem Województwo Kujawsko-Pomorskie nie mogło się skutecznie powoływać na jego treść.
Dopiero bowiem pismem z dnia 11 września 2017 r., a więc już na etapie postępowania przed Naczelnym Sadem Administracyjnym, pełnomocnik Województwa Kujawsko-Pomorskiego przesłał do akt sądowych pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2015 r. uzgadniające projekt spornej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla także, że z art. 23 ust. 2 ustawy nie wynika obowiązek uzyskania opinii właściwych miejscowo rad gmin w przypadku wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, a jedynie w przypadku likwidacji lub zmiany granic tego rodzaju obszaru. Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały pomijając brak ustawowego obowiązku opiniowania przez właściwe miejscowo rady gminy projektu uchwały w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Nie było bowiem przeszkód, by Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego wystąpił o opinię gmin, które znajdować będą się w granicach planowanego obszaru chronionego krajobrazu. Była to zatem dopuszczalna forma współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego różnego szczebla w procedurze uchwałodawczej. Jeżeli organ województwa wystąpił o tego rodzaju opinię, to był zobowiązany we właściwy sposób odnieść się do nich w toku procedury uchwałodawczej.
Tymczasem Sejmik w sposób nieprawidłowy odniósł się do uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 lipca 2015 r., negatywnie opiniującej projekt zaskarżonej uchwały i postulującej wprowadzenie wyjątków od zakazu, o którym stanowi § 5 pkt 7 uchwały. Stwierdzenie, że wprowadzenie tego rodzaju wyjątków wymagałoby sporządzenia stosownych ekspertyz przyrodniczych podważa kompletność i rzetelność rekomendacji przyrodniczej znajdującej się w aktach sprawy, która ponadto jest w tym zakresie dokumentem bardzo lakonicznym. Oznacza to również, że Sejmik nie podjął wszelkich wymaganych działań przed podjęciem uchwały. Bez znaczenia jest przy tym, że projekt uchwały został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, ponieważ uzgodnienie to zostało dokonane na podstawie przesłanego projektu uchwały, a więc nie mogło uwzględnić dodatkowych ekspertyz, skoro nie zostały one sporządzone.
Na marginesie zauważyć należy, że nowelą wprowadzoną ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. 2015.774) zmienione zostało brzmienie art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody na następujące: "projekty uchwał sejmiku województwa, o których mowa w ust. 2, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.",
Nie mógł także przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji nie uznał bowiem, że wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych stanowi nadmierną w stosunku do potrzeby ochrony przyrody i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności podmiotów mających nieruchomości w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy. Zarzuty Sądu I instancji dotyczyły przede wszystkim braku dostatecznego uzasadnienia dla zaostrzeniu zakazów dla obszaru chronionego krajobrazu w stosunku do poprzedniej regulacji (poprzez brak wyjątków od zakazów określonych w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały). Trafnie Sąd I instancji zauważył, że nieuwzględnienie wniosków o złagodzenie warunków lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegu powinno zostać przekonująco i szczegółowo uzasadnione.
Tymczasem posłużenie się argumentem o konieczności przeprowadzenia dodatkowych ekspertyz w tym zakresie oznacza, że organ uchwałodawczy rzeczywiście naruszył zasadę proporcjonalności i naraził się na usprawiedliwiony zarzut arbitralności działania.
Podobny pogląd, w analogicznym stanie faktycznym, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn.. akt II OSK 2165/16.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.