Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1795/19, po rozpoznaniu skarg T. N. i S. B. (dalej określanych również jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Mszczonowie z dnia 28 listopada 2018 r., nr II/7/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę S. B. (pkt 1), natomiast ze skargi T. N. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przebiegu drogi publicznej 2KD/D przez działkę nr ewidencyjny [...] oraz przebiegu drogi publicznej 4KD/D przez działki nr ewidencyjny [...] i [...] (pkt 2).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Rada Miejska w Mszczonowie uchwałą z dnia 28 listopada 2018 r., nr II/7/18 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszczonów obejmujący fragment miejscowości Wręcza oraz fragment miejscowości Wręcza A (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2019 r. poz. 443).
Skarżący w jednym piśmie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na powyższą uchwałę.
Wskazali, że skarżący S. B. jest właścicielem działki nr [...] o obszarze 2,80 ha i działka ta uzyskała przeznaczenie MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, część działki wzdłuż jej granicy została przeznaczona pod drogę gminną, dojazdową 2KD/D. Natomiast skarżący T. N. i pozostaje na tym terenie współwłaścicielem działki nr [...] o obszarze 4,59 ha i droga 2KD/D przecina teren tej działki dzieląc ją na dwie części. Jest także właścicielem trzech działek o nr [...], [...] i [...] (zabudowana nieruchomość rolna o powierzchni 1,30 ha). Działki te także uzyskały w planie przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej MN/U, przez ich teren prowadzi droga 4KD/D, a ostatnią z nich droga dzieli na dwie części w sposób trudny do zagospodarowania.
Skarżący zakwestionowali sposób przebiegu dróg gminnych dojazdowych przez teren ich nieruchomości. Twierdzili, że powstałe odrębne nieruchomości nie będą mogły być zagospodarowane według postanowień planu miejscowego. Zaznaczyli, że organy Gminy nie uwzględniły ich propozycji odnośnie przebiegu dróg dojazdowych.
W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w Mszczonowie wniosła o ich odrzucenie, względnie oddalenie.
Uzasadniając pierwszy z wniosków Rada powołała art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.; dalej zwanej u.s.g.) stwierdzając, że skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny został naruszony poprzez zaskarżoną uchwałę. Odnośnie zaś drugiego wskazała, że do uchwalenia planu przystąpiono ze względu na wnioski właścicieli nieruchomości na tym terenie, którzy występowali o przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zaszła więc konieczność urządzenia nowych dróg dojazdowych. Przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu rozważane były różne warianty przebiegu dróg, wybrano wariant najbardziej optymalny.
Skarżący nie skorzystali z uprawnień, które przewiduje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.), nie zgłaszali żadnych wniosków do planu, nie złożyli również uwag do wyłożonego projektu planu.
Na rozprawie przed Sądem skarżący popierając skargi stwierdzili, że nie wnioskowali o zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu ich nieruchomości z rolnej na mieszkaniowo-usługową, zamierzają nadal prowadzić uprawy polowe na swych nieruchomościach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 1 lipca 2020 r. na wstępie stwierdził, że skarżący mają interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi, ale także, że interes ów został naruszony przez ustalenia planu miejscowego. Skarżący mają tytuł prawny do działek na terenie objętym planem miejscowym, ustalenia planu przewidują zaś pozbawienie prawa do korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.
Za niezasadne uznał Sąd zarzuty dotyczące przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MN/U), takie przeznaczenie jest bowiem zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszczonów (teren MN3 - obszar pod zabudowę mieszkaniowo-usługową). Skarżący mogą zaś korzystać z rolnego przeznaczenia terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem (art. 35 u.p.z.p. i § 28 planu miejscowego).
Odnosząc się do dalszych zarzutów Sąd zróżnicował sytuację prawną skarżących. Nieruchomość skarżącego S. B. została obciążona drogą 2KD/D w linii granicy działki, a w przypadku T. N. przebieg dróg ingeruje w działki w ten sposób, że wydziela nowe działki o trudnych do zagospodarowania na cele mieszkaniowe parametrach i kształtach. W kontekście pierwszego ze skarżących Sąd stwierdził, że skoro przeznaczono cały obszar pod funkcję mieszkaniowo-usługową to konieczne było zapewnienie skomunikowania wydzielonych terenów przeznaczanych pod zabudowę z drogami publicznymi, o czym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W § 20 ust. 1 pkt 2c planu ustalono zasady komunikacji i włączono w ten system projektowane drogi dojazdowe. W tym celu zaplanowano drogę publiczną kategorii gminnej 2KD/D i ustalono jej przebieg poprzez połącznie dwóch istniejących dróg gminnych przez środkową część planu. Fragment drogi poprowadzony przez działkę S. B. nie dzieli jej na działki, lecz biegnie po granicy, przeznaczając proporcjonalnie jedynie "pasek" wzdłuż granicy pod drogę, jednocześnie obciążając tym przebiegiem inne działki w obszarze 2MN/U. Taki sposób zaprojektowania przebiegu projektowanej drogi, w ocenie Sądu, jest racjonalny i równomiernie obciąża kilku właścicieli i nie dzieli działek na mniejsze.
Odmiennie ocenił natomiast sytuację T. N. Zauważył, że na skutek zaplanowanego przebiegu dróg gminnych nastąpi podział nieruchomości skarżącego poprzez wydzielenie działek o kształcie trójkątów (działka nr [...]) i równoległoboku (działka o małej powierzchni). Zdaniem Sądu, w tym zakresie organ nie dokonał wyważenia interesów, jak również nie wykazał, aby ze względu na interes publiczny konieczny był przyjęty w zaskarżonym planie przebieg dróg 2KD/D i 4KD/D w części działek tego skarżącego, a także, aby połączenia dróg nie można było zaplanować w inny sposób, niegodzący tak drastycznie w jego interesy. Podział działek ocenił jako nieracjonalny i nadmiernie naruszający prawo własności skarżącego.
Dlatego też Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) stwierdził nieważności tej części planu, która dotyczy przebiegu drogi 2KD/D i 4 KD/D w granicach dotyczących działek T. N., natomiast skargę S. B. oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Od wyroku z dnia 1 lipca 2020 r. wywiedzione zostały dwie skargi kasacyjne. Wnieśli je Rada Miejska w Mszczonowie i S. B. Rada Miejska, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, zaskarżyła wyrok w części uwzględniającej skargę (pkt 2). Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.
Pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie naruszenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego T. N., czego konsekwencją było dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i przedwczesne uznanie za udowodnione okoliczności wskazane przez tego skarżącego dotyczące stwierdzenia naruszenia interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę.
W drugiej grupie zarzutów najpierw pełnomocnik podniosła pominięcie w trakcie orzekania art. 17, art. 18 i art. 20 u.p.z.p., podczas gdy przepisy te znajdują zastosowanie w sprawie, gdyż określają procedurę właściwą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym do składania wniosków i uwag do projektu planu.
Kolejny zarzut odniesiono do niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. polegającego na uznaniu, że uchwała w części dotyczącej przebiegu drogi publicznej 2KD/D przez działkę nr [...] oraz przebiegu drogi publicznej 4KD/D przez działki nr [...] i [...] narusza interes prawny T. N., podczas gdy nie został on naruszony, bowiem nadal może korzystać z nieruchomości w dotychczasowy sposób, a działka która powstanie po wydzieleniu projektowanej drogi publicznej 2KD/D będzie możliwa do zagospodarowania zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie.
Zarzucono też naruszenie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.; dalej zwanej u.g.n.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podział nieruchomości skarżącego nie będzie możliwy zgodnie z planem, podczas gdy podział nieruchomości skarżącego jest możliwy, także w sytuacji wyodrębnienia działki pod projektowaną drogę publiczną 2 KD/D.
Wskazując na wyżej przytoczone podstawy pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od skarżącego T. N. na rzecz Gminy Mszczonów zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinęła podniesione zarzuty, mające przemawiać za jej zasadnością.
Z kolei S. B., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżył w swojej skardze kasacyjnej wyrok w części oddalającej jego skargę (pkt 1). Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Ten pierwszy odniesiono do art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało oddaleniem skargi. W ocenie pełnomocnika ustalenia w zakresie drogi 2KD/D, tj. § 30 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 35 uchwały nadmiernie ingerują w prawo własności skarżącego, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd.
Zarzucił też naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w związku z art. 140 ustawy z dnia 3 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2028 r. poz. 1025, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.; dalej zwanej K.c.) i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy naruszające interes prawny skarżącego ustalenie § 30 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 35 skutkujące uszczupleniem nieruchomości skarżącego o łącznie 11 metrów (5 metrów w wyniku realizacji drogi 2KD/D oraz 6 metrów od linii rozgraniczającej drogę) narusza jego interes prawny i nie jest wynikiem prawidłowego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, co skutkuje przekroczeniem granic władztwa planistycznego.
W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności planu w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] - w części tekstowej i graficznej, tj. w zakresie § 30 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 35 w zakresie przeznaczenia części działki nr ew. [...] na drogę publiczną gminną klasy dojazdowej oznaczonej symbolem 2KD/D (§ 35) oraz ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na poziomie 6 m od linii rozgraniczającej drogę 2KD/D (§ 30 ust. 2 pkt 2 lit. a).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uzupełnił podniesioną argumentację.
Odpowiadając na skargę kasacyjną S. B. o Rada Miejska w Mszczonowie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona przez S. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej nią części nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.
Bezzasadny okazał się zarzut podnoszący istotne ograniczenie prawa własności skarżącego przez zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego. Przywołane w ramach tego zarzutu przepisy nie określają własności jako prawa absolutnego, dającego właścicielowi niczym nie skrępowaną władzę nad rzeczą i wprost przewidują możliwość jego ograniczenia. Należy wskazać, że Rzeczpospolita Polska chroni własność (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz w jej art. 64 ust. 3 dopuszczono ograniczenie tego prawa z zastrzeżeniem, że ograniczenia te mogą być wprowadzone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszy to istoty prawa własności. Regulacja ta w pełni koresponduje z treścią objętego podstawami kasacyjnymi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym również wprowadzono wymóg, by ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw, a zatem także prawa własności, nastąpiły w ustawie i nie naruszały istoty wolności i praw, dodatkowo wymieniając wartości, które te ograniczenia mogą usprawiedliwiać.
Zgodnie z art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy, w szczególności rozporządzać nią i pobierać pożytki. Jednakże już z treści tego przepisu powołanego przez autora skargi kasacyjnej wynika wprost, że uprawnienia właścicielskie są realizowane we wskazanych w nim granicach, określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego i społeczno - gospodarcze przeznaczenie prawa. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego (źródłem powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa - art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ustawodawca przyznał więc gminie uprawnienie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie to, znajdujące swe źródło w art. 3 ust. 1 ustawy, powszechnie określane jest jako władztwo planistyczne.
Rację ma pełnomocnik skarżącego, że rada gminy uchwalając plan miejscowy niewątpliwie powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. unikać nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja musi pozostać w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów publicznych, z powodu których zamierza ustanowić określone ograniczenia. W postępowaniu zmierzającym do ustalenia przeznaczenia danego terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania organy gminy, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, winny ważyć w równym stopniu interes prywatny, w tym prawo własności, oraz interes publiczny (zob. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.) i w tych ramach poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla jednostek, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi wyklucza zakładanie prymatu interesu publicznego nad jednostkowym i odwrotnie (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20, LEX nr 3354393).
Z założenia plan miejscowy stanowi instrument mający na celu pogodzenie czy wyważenie nierzadko sprzecznych ze sobą interesów. Jednakowoż wykładnia przepisów ustawy odnośnie do wymogów stawianych planowi miejscowemu nie powinna być nadmiernie rygorystyczna w tym sensie, że prowadzić będzie do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczenia konkretnego terenu i określenia na nim sposobów jego zagospodarowania w przypadku, gdy zebrana dokumentacja prac planistycznych w pełni usprawiedliwia przyjęte rozwiązania. O ile więc w procedurze planistycznej działanie organów gminy nie mają cech arbitralnej, niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności konkretnej osoby, ale służą ochronie nadrzędnych wartości, to nie można twierdzić, że z tego powodu uchwała w sprawie planu miejscowego ograniczająca prawo własności może być postrzegana jako dotknięta wadą w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2370/21, CBOSA).
Nie można zgodzić z zarzutem pełnomocnika skarżącego, że wskutek uchwalenia planu miejscowego doszło do naruszenia istoty przysługującego skarżącemu prawa w postaci tytułu rzeczowego do działki nr [...]. Skarżący może w dalszym ciągu, zgodnie z art. 140 K.c., korzystać ze swej nieruchomości z wyłączeniem innych osób, oddzielną kwestią jest, że realizacja tych uprawnień nie odpowiada w pełni jego oczekiwaniom. Jednak przeznaczenie działki skarżącego i terenów sąsiednich najpierw w Studium jako obszar zabudowy mieszkaniowo - usługowej, a następnie w zaskarżonym planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (MN/U) niejako wymusiło ustalenie dogodnego sposobu komunikacji tego terenu poprzez wydzielenie terenu komunikacji - terenu dróg gminnych klasy dojazdowej (KD/D). Ustalając przebieg drogi dojazdowej 2KD/D uwzględniono przyszłe podziały dużych nieruchomości na tym terenie na mniejsze działki budowlane, konieczność zapewnienia dostępu z tych działek do istniejących dróg, a także warunki terenowe.
Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do działki nr [...] umiejscowienie drogi dojazdowej w minimalnym zakresie ingeruje w prawo własności skarżącego, uwzględniając nie tylko projektowaną szerokość drogi (§ 35 ust. 2 pkt 1 lit. b), ale także szerokość linii rozgraniczającej tej drogi (§ 30 ust. 2 pkt 2 lit. a). Poza tym z rysunku planu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, wynika, że planowana droga dojazdowa nie dzieli dużej działki nr [...], gdyż zlokalizowana jest w granicy działki skarżącego i działki sąsiedniej nr [...], w równej mierze zatem ogranicza prawo do korzystania z nich przez właścicieli obu tych nieruchomości. Ze zgodnych twierdzeń stron wynika, że przebieg projektowanej drogi gminnej klasy dojazdowej 2KD/D, nie tylko na terenie 1MN/U i 2MN/U, spowodował krańcowo odmienne oczekiwania ze strony właścicieli poszczególnych nieruchomości. W tej sytuacji oceniając ważenie przez gminę interesu publicznego i interesu skarżącego nie może również ujść z pola widzenia i ta okoliczność, że po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu zakładającego taki sposób urządzenia dróg dojazdowych, jak w uchwalonym planie miejscowym, do projektu planu nie wniesiona została żadna uwaga.
W tym stanie rzeczy finalny zarzut skargi kasacyjnej S. B. obrazy art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez oddalenie jego skargi okazał się bezzasadny. W konsekwencji skarga kasacyjna tego skarżącego podlegała oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.
Odnosząc się do drugiej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej należy stwierdzić, że zasługuje ona na częściowe uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. postawiony w kontekście stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przebiegu drogi dojazdowej 2KD/D przez działkę nr [...], do której tytuł prawny posiada T. N. Jak już wskazano w rozważaniach odnoszących się do pierwszej skargi kasacyjnej zaprojektowanie i lokalizacja przebiegu drogi 2KD/D na terenach zabudowy jednorodzinnej i usługowej (MN/U), w sposób uwidoczniony na rysunku planu, spowodowane było możliwością przyszłych podziałów dużych nieruchomości na tym terenie na mniejsze działki budowlane, koniecznością zapewnienia dostępu z tych działek do istniejących dróg, przy uwzględnieniu warunków terenowych. Projektowana droga dojazdowa istotnie dzieli działkę skarżącego nr [...] na dwie, przy czym - jak słusznie podnosi pełnomocnik gminy - umożliwia zagospodarowanie obu części nieruchomości, mogącej być przedzielonej drogą dojazdową.
Sąd pierwszej instancji wypowiadając pogląd, że zaprojektowanie dróg dojazdowych 2KD/D i 4KD/D godzi drastycznie w interes skarżącego i dzieli w sposób nieracjonalny nieruchomość pogląd ten odniósł globalnie do wszystkich nieruchomości skarżącego T. N., a zatem zarówno do działki nr [...] (działkę tę dzieli projektowana droga 2KD/D), jak i działek nr [...] i [...] (projektowana droga 4KD/D biegnie skrajem pierwszej z nich, drugą zaś dzieli), nie różnicując występujących, oczywistych odmienności. W odniesieniu do przebiegu drogi 2KD/D umknęło Sądowi, że po pierwsze skarżący ten co do zasady godzi się na przebieg drogi po działce nr [...], chociaż w innym miejscu, po drugie zaś, i to zasadniczo, wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, w części tekstowej i graficznej, także w części "dotyczącej przebiegu drogi publicznej 2KD/D przez działkę nr ewidencyjny [...]" doprowadziłoby do sytuacji, że realizacja tej drogi praktycznie okazałaby się niemożliwa, gdyż na pozostałym terenie (poniżej i powyżej działki nr [...] do wydzielonych terenów komunikacji - dróg gminnych po obu stronach) przebieg zaplanowanej drogi pozostawałby w obrocie prawnym.
Dlatego zgodzić się trzeba ze stanowiskiem pełnomocnika gminy, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w omawianym zakresie organy gminy nadużyły przysługującego jej władztwa planistycznego, tym samym doszło do naruszenia porządku planistycznego.
Dalej idące twierdzenia pełnomocnika gminy nie znajdują jednak uzasadnienia. Nie do odparcia jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sposób zaprojektowania drogi 4KD/D w tym miejscu nie został przekonująco uzasadniony, szczególnie na odcinku dzielącym działkę T. N. nr [...] na dwie części. Analizując rysunek planu i biorąc pod uwagę stanowisko tego skarżącego wyrażone w skardze do Sądu pierwszej instancji rodzi się w ogóle wątpliwość co do potrzeby lokalizacji drogi dojazdowej w miejscu uwidocznionym na rysunku planu.
Nie mogły odnieść skutku, z uwagi na wadliwości konstrukcyjne, postawione w skardze kasacyjnej pozostałe zarzuty, określone jako materialne, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17, art. 18 i art. 20 u.p.z.p. oraz art. 93 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest więc rozpoznać sprawę wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, precyzyjnie wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.
Sąd ten nie jest powołany do domyślania się czy snucia przypuszczeń, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji. Tymczasem wszystkie powołane wyżej przepisy, przede wszystkim pierwszy i ostatni z nich, mają rozbudowaną postać, zawierają szereg jednostek redakcyjnych, trudno jest zatem składowi orzekającemu podjąć merytoryczne rozważania nad ich zasadnością. Tym niemniej przyjdzie zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w rozwinięciu zarzutu naruszenia art. 93 u.g.n. Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, iż nie będzie możliwy podział nieruchomości T. N. zgodnie z uchwalonym planem miejscowym, "w sytuacji wyodrębnienia działki pod projektowaną drogę publiczną 2KD/D".
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną Rady Miejskiej częściowo należało uwzględnić i dlatego na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 w zakresie stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przebiegu drogi publicznej 2KD/D przez działkę nr ewidencyjny [...] i w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę T. N. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna Rady Miejskiej podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wobec treści rozstrzygnięcia w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 P.p.s.a., stąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.