Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 1908/03 oddalił skargę J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] w sprawie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.
Wskazanym rozstrzygnięciem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] nakazujące J. G. i A. G. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przy ul. [...] w [...], na terenie działek o nr ewid. 48/3 i 48/4.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, o którym stanowi przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), albowiem skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę postawił parterowy budynek służący celom gospodarczym o wymiarach 3,35 m x 3,85 m i wysokości od 1,8 m do 3 m.
Stwierdził przy tym, iż nawet gdyby uznać, jak twierdzi skarżący, że jest to obiekt małej architektury służący utrzymaniu porządku, to na jego wzniesienie stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy konieczne było zgłoszenie organowi administracji zamiaru budowy takiego obiektu. Wobec tego, przy przyjęciu, że skarżący nie musiał uzyskać pozwolenia na budowę, niezbędne było przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych zgłoszenie zamiaru budowy. Niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy i zrealizowanie obiektu bez dopełnienia tych warunków, co w sprawie jest według Sądu okolicznością niesporną, musiało skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 powołanej wyżej ustawy.
Dodatkowo Sąd podniósł, iż nie ustosunkowanie się do wszystkich żądań i zarzutów strony w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego jest wadą tego postępowania, nie mającą jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. G., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Drugi zarzut dotyczył z kolei naruszenia art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie ustalił jednoznacznie, czy obiekt budowlany wzniesiony przez inwestorów jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy, czy też obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4. Sąd błędnie przyjął, iż wskazane okoliczności były nieistotne, skoro w obydwu przypadkach miałby zastosowanie przepis art. 48.
Według skarżącego, Sąd mógł i powinien rozstrzygać jedynie w zakresie ustaleń poczynionych przez organy administracji I i II instancji, to znaczy w zakresie poprawności bądź wadliwości ustalenia, że obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy i co za tym idzie określenia skutków prawnych takiego ustalenia. Tymczasem przekroczył granice swego rozpoznania biorąc za podstawę wyroku okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organów orzekających. Ponadto, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku doprowadzi do naruszenia prawa, ponieważ rozbiórce musiałaby ulec także część ogrodzenia posesji skarżącego. Kwestia ogrodzenia nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Zakładając, że omawiany obiekt jest budynkiem, to jego rozbiórka wymagać będzie usunięcia między innymi wszystkich przegród budowlanych go tworzących, a dwie z tych przegród stanowi bezsprzecznie ogrodzenie posesji. W takiej sytuacji, zasadny jest wniosek, iż Sąd nie mógł orzekać o rozbiórce ogrodzenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z. art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany wskazanymi w niej podstawami i wnioskami. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W myśl art. 174 ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornego stanu faktycznego sprawy bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Przy drugiej podstawie skargi kasacyjnej chodzi o naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego powstałe na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie norm art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016).
Zgodnie z treścią tych przepisów pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 i 10. Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Badając zasadność przytoczonego wyżej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim podnieść trzeba, że Sąd I instancji orzekając, nie stosował bezpośrednio art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 48 Prawa budowlanego, a jedynie oceniał, czy organ administracji właściwie zastosował normę art.
48. Oddalając skargę, odwołując się do ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż skarżący J. G. wybudował parterowy budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy tego rodzaju ustaleniach przytoczonych w uzasadnieniu wyroku, spełnione były przesłanki, do orzeczenia nakazu rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego, określone w powołanym wyżej przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zwrócił przy tym uwagę, iż w rozpoznawanej sprawie nie miało by tak naprawdę znaczenia czy skarżący wybudował obiekt budowlany będący budynkiem czy też obiektem małej architektury, skoro przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia zamiaru budowy. Pogląd ten wyrażony został w związku z zarzutem podniesionym w skardze, iż wzniesiony obiekt jest obiektem małej architektury. Nie oznaczało to jednak, iż Sąd I instancji rozstrzygał poza zakresem ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie. Sąd oddalając skargę, podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż wzniesiony obiekt budowlany jest budynkiem.
Za błędny należy uznać także wywód strony skarżącej, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji winno być jednoznacznie ustalone, czy wzniesiony przez J. G. obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, czy też obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4.
Podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie jest do tego legitymowany. Obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy ciąży zawsze na organie administracji. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oceniał jedynie, czy organ nadzoru budowlanego podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrany został w sprawie cały materiał dowodowy i czy okoliczność samowoli budowlanej została udowodniona, a w rezultacie czy organ dokonał prawidłowej subsumcji art. 48.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm). Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że utrzymanie w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji nakazującej inwestorom rozbiórkę przedmiotowego obiektu będzie wiązało się z koniecznością rozbiórki części ogrodzenia jego posesji. Okoliczność ta nie była jednak przedmiotem omawianego postępowania.
Zgodnie z dyspozycją wskazanego wyżej przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie może jednak uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, aniżeli ta w której wniesiono skargę. Innymi słowy, nie może wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Ł 2572/95, Pr.Gosp. 1998 nr 5, s. 36).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż Sąd I instancji rozstrzygał kwestię zasadności orzeczonego przez organ administracji nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, samowolnie wzniesionego przez J. G. Nie rozstrzygał natomiast o koniczności rozbiórki ogrodzenia. Wydaje się, że przedstawiony wyżej zarzut jest rezultatem błędnego rozumienia przez skarżącego, nałożonego na stronę obowiązku. Rozbiórkę należy bowiem przeprowadzić tak, by wybudowany bez pozwolenia obiekt został pozbawiony cech takiego obiektu budowlanego. Przedmiotem rozbiórki może być tylko i wyłącznie to, co strona samowolnie wybudowała. Innymi słowy, jeśli, jak twierdzi autor skargi dwie ściany budynku gospodarczego są jednocześnie częścią składową ogrodzenia, to z pewnością ta część ogrodzenia nie powinna podlegać rozbiórce. Istotą normy art. 48 Prawa budowlanego jest, bowiem wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami.
Biorąc zatem pod uwagę, że żaden z przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów nie miał usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.