Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2621/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. sygn. II SA/Sz 1340/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie części obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z przeprowadzonymi oględzinami zawiadomieniem z dnia 9 sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych samowolnie przez właścicielkę obiektu [...]w budynku gospodarczym przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na postawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nałożył na właścicielkę obiektu obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: 1. ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją powykonawczą - dobudowanej części budynku gospodarczego, znajdującej się na granicy z posesjami przy ul. [...], sporządzoną przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ekspertyza powinna zawierać ocenę wykonanych bez pozwolenia właściwego organu robót budowlanych, ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami i zasadami wiedzy technicznej obowiązującymi w czasie budowy dobudowanej części obiektu oraz zdatność do jej użytkowania, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - również wskazania sposobu ich usunięcia;

1. 2. protokołów badań i sprawdzeń (stosownie do potrzeb);
2. 3. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu. Pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. [...]przedłożyła wymaganą dokumentację. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na [...]obowiązek uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej o stwierdzenie zgodności wybudowanej części budynku z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy (1977 r.), w szczególności w zakresie dotyczącym sytuowania budynku przy granicy działki, sporządzonej przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Organ wskazał jednocześnie, że podstawą do legalizacji i wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., stwierdzenie zdatności wykonanego obiektu budowlanego do użytku, dlatego też istnieje konieczność przedłożenia i uzupełnienia złożonych dokumentów, w oparciu o które organ będzie mógł zająć stanowisko w przedmiotowej sprawie. W dniu 13 czerwca 2014 r. wezwana złożyła uzupełnienie ww. dokumentacji. W dniu 12 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdzając zgodność inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym. W tych warunkach decyzją z dnia [...]listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin, działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), udzielił [...]pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku gospodarczego przy ul. Zdrojowej 7 w Szczecinie. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w związku ze stwierdzona potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego.

Ponownie rozpatrując sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dołączył do akt sprawy kopię decyzji Prezydenta miasta Szczecina z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalającą warunki zabudowy dla terenu położonego przy [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny przy ul. [...], a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku gospodarczego przy ul. [...]. Organ wskazał, że w ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie znalazły się zastrzeżenia w stosunku do istniejącego budynku gospodarczego w zakresie parametrów zabudowy tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - gzymsu (okapu)/attyki oraz geometrii dachu".

Ponadto organ wskazał, że w czasie gdy powstała przedmiotowa dobudowa do budynku gospodarczego, na nieruchomości przy [...]nie było jeszcze istniejącego obecnie budynku gospodarczego. Organ uznał zatem, że ustalenie zgodności obowiązujących wówczas przepisów w zakresie zachowania wymaganych prawem odległości pomiędzy budynkami w przypadku, gdy jeden z tych budynków wówczas nie istniał, jest bezprzedmiotowe. Organ wskazał jednocześnie, że zgodność rozbudowanej części budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. Zdrojowej 7, z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W wyniku rozpoznania odwołania [...], właściciela sąsiedniej nieruchomości [...]), Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...]września 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym, iż rozbudowa przedmiotowego budynku gospodarczego nastąpiła w 1977 r., w sprawie, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., znajdowały zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem organu, jak wynika z przedłożonej przez [...]dokumentacji ("Inwentaryzacja budowlana dla potrzeb legalizacji, legalizacja dobudowanej części budynku gospodarczego, [...], inwestor: [...]r.)" sporządzonej przez mgr inż. [...] wybudowana w roku 1977 dobudowa pomieszczenia gospodarczego ze ścianą pełną, murowaną przy granicy z działką sąsiednią, z dachem drewnianym pokrytym papą była dopuszczona przepisem § 20 ust. 14 zarządzenia nr 130 Ministra budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (punkt 1.5).

Autorzy inwentaryzacji budowlanej nie stwierdzili nieprawidłowości w usytuowaniu całego budynku gospodarczego (obejmującego również przedmiotową dobudowę), w tym w zakresie sytuowania budynku przy granicy działki. Decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia [...] listopada 1972 r. zatwierdzała projekt budowlany przewidujący usytuowanie budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z nieruchomością [...], natomiast, jak wynika z mapy będącej załącznikiem do projektu budowlanego (załączonego do akt sprawy), na działce sąsiedniej [...] znajdował się już budynek mieszkalny, zatem wymagane prawem odległości były badane przez właściwy organ administracji. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do projektu budowlanego, również budynek mieszkalny na działce sąsiedniej przy [...] już istniał. Powyższe dowodzi, że rozbudowany o powierzchnię 12,37 m² istniejący legalnie budynek gospodarczy nie naruszał wymaganych ówcześnie obowiązującym prawem odległości pomiędzy budynkami.

Z inwentaryzacji budowlanej z grudnia 2013 r. wynika ponadto, że przedmiotowa samowolna dobudowa do wybudowanego legalnie budynku gospodarczego zgodna jest z przepisami z okresu budowy obiektu, pod którym to stwierdzeniem podpisał się w dniu 11 czerwca 2014 r. rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ zauważył, że z uwagi na fakt, iż działka nr [...]znajduje się na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma możliwości zbadania przedmiotowej dobudowy z aktualnie obowiązującym planem, jednak autor inwentaryzacji budowlanej dokonał zbadania przedmiotowej dobudowy budynku gospodarczego z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w ówczesnym okresie, tj. od 20 listopada 1965 r. do 31 marca 1977 r. oraz od 1 kwietnia 1977 r. do 24 lipca 1994 r., stwierdzając, iż "w obu uchwałach nie znaleziono informacji wskazujących, aby przedmiotowa dobudowa była z nimi niezgodna", zatem nie zaistniały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy- Prawo budowlane z 1974 r. konieczne do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego bądź jego części, tj. przedmiotowa dobudowa do budynku gospodarczego nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje także, aby dobudowa powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie zachodzą zatem także okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Odnosząc się do argumentów odwołującego powołującego się na obowiązek uzyskania przez inwestora zgody sąsiada na usytuowanie budynku na granicy działki, a także to, że inwestor przekroczył granicę nieruchomości organ stwierdził, że przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przekroczenie granic nieruchomości jest zatem sprawą cywilną, do której właściwy jest sąd powszechny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego była zrealizowana przed 1995 r. bez pozwolenia właściwego organu budowlanego, dająca się wyodrębnić dobudowa (do wybudowanego wcześniej legalnie na granicy działek skarżącego i inwestora budynku gospodarczego) o pow. 12,37 m², która wykracza o ok. 20 cm poza granice działki inwestora, zajmując działkę skarżącego.

Przytaczając treść art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 1, 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., Sąd przypomniał, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Opierając się na przedłożonej przez skarżącą ekspertyzie, organ nadzoru budowlanego uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania nakazującego rozbiórkę obiektu lub jego przejęcie na własność Państwa z art. 37 ustawy, ponieważ nie zachodzą zawarte w tym przepisie przesłanki do jego zastosowania, tj. obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie zachodzą też ku temu inne ważne przyczyny, o których mowa w ust.

2. Przyczyn tych powyższy przepis nie definiuje. Mając jednak na uwadze treść art. 42 ust. 2 ustawy, przyjąć należy, iż chodzi tu o względy bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo inny ważny interes społeczny. Tych względów, jak wskazał Sąd, również trudno się dopatrzyć w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec czego właściwe w sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, iż właściciel mógł przystąpić do użytkowania spornego obiektu po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

Za nietrafne uznał Sąd I instancji zarzuty skargi podnoszące, że organ nadzoru budowlanego nie może w tym postępowaniu oprzeć się na ekspertyzach przedłożonych przez zainteresowaną stronę, lecz powinien "poczynić własne ustalenia", przez co należałoby rozumieć zlecenie ekspertyzy rzeczoznawcom przez organ. Jest to stanowisko nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, które opiera się m.in. na konstrukcji samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Odnosząc sią natomiast do zarzutu niewykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ten również nie mógł stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego obiektu. Decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z mającego zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Brak pozwolenia na budowę czy brak zgody sąsiada do zajęcia jego działki nie jest wystarczającą przesłanką do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego i może być konwalidowany, jeżeli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ustawy.

Sąd podkreślił, że żaden z mających w sprawie zastosowanie przepisów - art. 37 oraz art. 40 ustawy nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie ww. przepisów od tego, czy obiekt został usytuowany z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Nie można domniemywać takiego obowiązku, skoro nie wynika on wprost z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2015 r. sygn. II OSK 112/14).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. a) art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego jako właściciela działki, na której w części został posadowiony budynek inwestora;
2. b) art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów, nierozpatrzenie całości sprawy, i w konsekwencji wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków;
3. c) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 29 ust. 5 i art. 42 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. poprzez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badać na etapie wydawania zezwolenia na użytkowanie, czy inwestorowi starającemu się o takie zezwolenie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy z treści przepisów wprost wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, a w przedmiotowej sprawie brak prawa do dysponowania nieruchomości: skarżącego był bezsporny;
4. d) art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, czy doszło do naruszenia warunków użytkowych dla otoczenia skarżącego, jak również, nieuwzględnienie, że przedmiotowy obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (w szczególności z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), a w sprawie zachodzą inne ważne przyczyny, tj. ochrona prawa własności;

1. c) art. 40 i art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji zaniechał wnikliwego zbadania przesłanek z art. 37 cyt. ustawy. Jest to o tyle istotne, że budynek został wybudowany w ten sposób, że przekracza granice działki inwestora i jest usytuowany częściowo na działce, której właścicielem jest skarżący. Skarżący zgadza się, iż wprawdzie w ww. przepisie nie ma literalnie wyrażonego warunku, by w procesie legalizacji inwestor wykazał się prawem do nieruchomości, ale zdaniem skarżącego, m.in. z uwagi na brzmienie art. 29 ust. 5 ustawy, jest oczywistym, iż brak jest możliwości zalegalizowania obiektu, który został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej w sytuacji, kiedy inwestor stosownego pozwolenia nie mógłby uzyskać z uwagi właśnie na fakt, iż nie dysponował nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez te organy wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zasady ochrony własności oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 37 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zakresie przyjmującym, że powyższy przepis nie obejmuje swoją dyspozycją wymogu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie zobowiązuje organu nadzoru budowlanego do ustalenia, czy inwestor takie prawo posiada. Sąd I instancji w ramach kontroli zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 cyt. ustawy uznał za trafne stanowisko Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie odnośnie do tego, że organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku badania prawa do dysponowania przez sprawcę samowoli nieruchomością na cele budowlane, ani też nie mogą uzależnić wydania pozwolenia na użytkowanie od tego, czy sporny obiekt nie został usytuowany z przekroczeniem granicy działki, do której tytuł prawny posiada inwestor.

Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska jednakże nie podziela, gdyż pozostaje ono sprzeczne z kierunkiem wykładni, jaka powinna być nadawana przepisom ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., kształtującym uprawnienie sprawcy samowoli budowlanej do legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wprawdzie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przepisu art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. wyrażany był również pogląd odpowiadający stanowisku Sądu I instancji, niemniej w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 926/16; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1609/17; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2553/15; wyrok NSA z dnia 28 maja 2015 r. sygn. II OSK 2642/13; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2192/12) za przeważające uznać trzeba to zapatrywanie interpretacyjne, które wskazuje, że inwestor w postępowaniu legalizacyjnym musi się wykazywać prawem do nieruchomości związanym z możliwością jej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną powyższy pogląd w pełni aprobuje, nie znajdując wystarczających argumentów, które uzasadniałyby podzielenie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy zasadniczą podstawą jego przyjęcia było uznanie, że nieistnienie wskazywanego obowiązku jest spowodowane tym, iż nie wynika on wprost z przepisów prawa.

Należy w tym zakresie mieć na uwadze, że przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. dopuszczały możliwość zabudowy określonej nieruchomości jedynie w przypadku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 5 cyt. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Również § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego stanowił, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Z przepisów powyższych w sposób niebudzący wątpliwości wynika zatem, że ustawodawca w poprzednim stanie prawnym, co zostało podtrzymane także w aktualnie obowiązujących przepisach, nałożył na inwestora zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

To, że wymóg posiadania prawa do nieruchomości nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki w żaden sposób nie oznacza, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie powinien być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach zastosowania ww. normy. Zakres warunków, jakie powinien spełnić inwestor w celu zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, nie został bowiem określony wyłącznie w art. 37 ust. 1 ustawy, ale wynika również z ustępu 2 tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust.

1. Wskazanie zatem, że obiekt budowlany nie powinien pozostawać w stanie "niezgodności" z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy nakazuje przyjąć, że elementem oceny legalności obiektu winna pozostawać również kwestia legitymowania się inwestora dokumentem stwierdzającym jego prawo do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, czego wymaga art. 29 ust. 5 ustawy. Dostrzec należy, że wskazane w art. 37 ust. 2 ustawy wymaganie pozostawania inwestycji w zgodności z przepisami obowiązującymi w okresie budowy ma charakter względny. Przesłanka ta łączy się bowiem z klauzulą generalną odnoszoną do stwierdzenia "ważnej przyczyny", która tylko w określonych okolicznościach będzie nakazywała orzeczenie o przymusowej rozbiórce.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli uwzględni się systemowe znaczenie nadawane przez ustawodawcę możliwości wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także aksjologię przepisów nakierowanych na ochronę prawa własności, to kwestia spełnienia warunku z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. winna być rozważana w kategoriach "ważnej przyczyny " w rozumieniu art. 37 ust. 2 tej ustawy.

Wskazany w skardze kasacyjnej art. 21 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Z art. 64 Konstytucji wynika zaś, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jak to zostało wcześniej zauważone, przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. obejmowały ochroną prawo własności, dopuszczając możliwość zabudowy określonej nieruchomości w drodze uzyskania pozwolenia na budowę jedynie w przypadku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 37 cyt. ustawy, tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania konstytucyjnej zasady ochrony własności, a także wymogu zapewnienia spójności rozwiązaniom prawnym, które w odniesieniu do zasadniczych warunków ustalenia zgodności z prawem określonego zamierzenia tak w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1-5 ustawy), jak i w postępowaniu legalizacyjnym (art. 37 ust. 1-2 ustawy) nie powinny różnić się w sposób istotny. W postępowaniu takim uwzględnić należy ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które odnosić trzeba do woli ustawodawcy, by sprawcy samowoli budowlanej, mogąc skorzystać z korzyści, jaka wynika z możliwości zalegalizowania naruszenia, nie dysponowali uprawnieniem do ominięcia obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego kształtujących warunki prowadzenia inwestycji budowlanej.

Trafnie się wskazuje, że interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, by realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przeciwna interpretacja treści art. 37 tej ustawy prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji bardziej korzystnej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na możliwość legalizacji robót, pomimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało obywateli do nierespektowania nakazów Prawa budowlanego w zakresie realizowania robót budowlanych na podstawie uprzednio udzielonego pozwolenia na ich wykonanie.

Mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 37 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie wnoszący skargę kasacyjną zarzucił tym samym Sądowi I instancji naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego w zakresie, w jakim przepisy te wymagały, by sprawowana przez organy nadzoru budowlanego kontrola samowolnie wykonanych robót budowlanych uwzględniała to, czy inwestor dysponuje prawem do terenu, na którym zostały one przeprowadzone (została wykonana rozbudowa budynku gospodarczego).

Pomimo, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący błędne zastosowanie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. odniósł wyłącznie do kwestii wykazania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to Naczelny Sąd Administracyjny związany postawionym Sądowi I instancji zarzutem, ale nie jego uzasadnieniem, zauważa, że wadliwość, jaką można przypisać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ma związek również z faktem, że właściwą kontrolą Sąd nie objął zastosowania w sprawie przez organy nadzoru budowlanego art. 37 ust. 1 cyt. ustawy w zakresie, w jakim powyższy przepis stanowi o obowiązku zbadania, czy sporny budynek (w części rozbudowanej) nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Całość własnych rozważań w tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny zawęził do przywołania tezy uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 i zrelacjonowania, że "[...] opierając się na przedłożonej przez skarżącą a nakazanej przez organ do przedłożenia ekspertyzie organ nadzoru budowlanego uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania nakazującego rozbiórkę obiektu lub jego przejęcie na własność Państwa art. 37 ustawy z 1974 r., ponieważ nie zachodzą zawarte w tym przepisie przesłanki do jego zastosowania, tj. obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju [...]".

W sposób oczywisty takie działanie nie mogło stanowić o prawidłowym przeprowadzeniu kontroli przez Sąd zastosowania w zaskarżonej decyzji dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., jeżeli się uwzględni, że w sprawie, po pierwsze, nie została dokonana jakakolwiek kontrola zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania, a po drugie kontrola zgodności inwestycji z przepisami określającymi przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt, od daty jego budowy - co wynikało z przywołanej uchwały - cechowała się istotną wadliwością, która nie pozwalała przyjętego wyniku uznać w żaden sposób za miarodajny.

Pierwsza z poruszonych kwestii ma związek z tym, że niekwestionowane w sprawie ustalenia faktyczne wskazywały na to, że działka, na której zrealizowana została sporna inwestycja, w dacie prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co każe zadać pytanie, w jaki sposób organy nadzoru budowlanego oceniły warunek określony w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., skoro jednocześnie z akt sprawy nie wynika, by inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla tejże zrealizowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny akcentując tezę przywołanej uchwały wskazującej, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy są przede wszystkim przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, żadnych rozważań, które mogłyby tę kwestię wyjaśnić, nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co każe przyjąć, że twierdzenie zamieszczone w wyroku odnośnie do tego, iż w sprawie nie został naruszony w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy miało charakter dowolny.

Druga z poruszonych kwestii ma związek zaś z tym, że zasadniczym obowiązkiem Sądu przy przeprowadzanej ocenie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie rozbudowy budynku było przede wszystkim ustalenie tego, w jaki sposób powyższa zgodność została potwierdzona w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Gdyby zaś powyższe działanie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie Sąd I instancji objął bardziej wnikliwą kontrolą doszedłby do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie dokonały w tym zakresie jakichkolwiek samodzielnych ustaleń. Przyjęte przez organ stanowisko potwierdzające zgodność rozbudowy budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym zostało bowiem oparte wyłącznie na przywołaniu twierdzenia zamieszczonego w inwentaryzacji budowlanej odnośnie do tego, że w poprzednio obowiązujących uchwałach (planach zagospodarowania przestrzennego) "[...] nie znaleziono informacji wskazujących, aby przedmiotowa dobudowa była z nimi niezgodna".

Organy nie zweryfikowały tego poglądu, czego pochodną było to, że w aktach sprawy nie zostały zgromadzone relewantne akty, w oparciu o treść których możliwa byłaby jakakolwiek stanowcza wypowiedź odnośnie do przeznaczenia terenu inwestycji wynikającego z wcześniej obowiązujących planów miejscowych. Z tego względu dorozumiana ocena Sądu, której przedmiotem miałyby się stać niewłączone do akt uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 1965 r. Nr [...] oraz z dnia 18 marca 1977 r. Nr [...] w sposób istotny uchybiała prawu.

Należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wprost stwierdził, że z uwagi na fakt, iż działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu miejscowego, nie było "możliwości zbadania przedmiotowej dobudowy z aktualnie obowiązującym planem". Sąd I instancji tego stwierdzenia nie poddał jakiejkolwiek krytycznej analizie, która nakierowana byłaby na wskazanie organowi nadzoru budowlanego, iż mechanizmem, który pozwalałby w takiej sytuacji ocenić zgodność zrealizowanej inwestycji z warunkiem, do którego odwołuje się art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., jest wystąpienie przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W dotychczasowym orzecznictwie kwestia ta nie budziła dotąd jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 333/12), co powoduje, że w przywołanym zakresie stanowiska Sądu I instancji odstępującego od wyjaśnienia orzekającym w sprawie organom na jakich zasadach powinna zostać przeprowadzona prawidłowa kontrola przeznaczenia terenu, na którym została zrealizowana sporna inwestycja, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zaaprobować.

Dodać trzeba, że w złożonej przez siebie skardze skarżący zwrócił uwagę Sądu na to, że większość stwierdzeń zamieszczonych w zaskarżonej decyzji nie miała charakteru ustaleń własnych, ale wynikała z przywoływania odpowiednich twierdzeń wyrażonych przez autorów sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej. Zarzutu tego nie można było oddalić wyłącznie przy posłużeniu się argumentem nawiązującym do posiadania przez autorów podważanego opracowania stosownych uprawnień budowlanych, czy też argumentem dotyczącym nieprzedstawienia przez stronę przeciwdowodu (ekspertyzy) o odpowiedniej mocy dowodowej. Zasadnicze znaczenie miało bowiem określenie w sprawie tego, w jakim zakresie zamieszczone w inwentaryzacji powykonawczej oceny dotyczyły zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, do badania których uprawnione były osoby dysponujące stosownymi uprawnieniami budowlanymi, a w jakim zakresie oceny te podlegały koniecznej merytorycznej weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji takiego wymaganego rozróżnienia nie przeprowadził.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę Gerarda Wilanowskiego na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 26 września 2016 r. rozpoznał i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. z przedstawionych powyżej powodów postanowił ją uwzględnić, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 25 lipca 2016 r.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.