Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 lipca 2020 r., II SA/Po 1053/19 oddalił skargę D.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 24 października 2019 r. nr WOA.7721.330.2018.HG utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 9 października 2018 r. nr NB.7355.21.2018, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania robót budowlanych objętych decyzją Starosty [...] z 15 października 2008 r. nr 667/2008 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. j. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że powyższą decyzją WWINB po ponownym rozpatrzeniu odwołania D.M., uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 czerwca 2019 r., II SA/Po 1135/18 uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego z 28 listopada 2018 r. nr WOA.7721.330.2018.MKA, zdecydował o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., podczas wykonywania przez inwestora [...] sp.j. robót budowlanych na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę.
Zdaniem WWINB, decyzja organu I instancji jest prawidłowa, albowiem inwestor wykonuje roboty polegające na rozbudowie budynku na podstawie decyzji Starosty [...] z 15 października 2008 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 19 października 2010 r. Zarzuty dotyczące kwestii ewentualnej przerwy w budowie trwającej ponad 3 lata są niezasadne, gdyż kwestia ta była przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w którym uznano, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła. WWINB wyjaśnił, że projekt budowlany obejmuje rozbudowę istniejącego budynku o dodatkową powierzchnię magazynową, aneks usług ksero oraz salkę konferencyjną i pomieszczenie serwisowe, dostosowując funkcjonalność obiektu do aktualnie prowadzonej działalności. Prace obejmowały także przebudowę istniejącej tablicy rozdzielczej T1 i wymianę jej na T2 (obsługującą docelowo także nowo powstałą część).
W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych 11 lipca 2018 r. PINB ustalił, że na terenie działki nr ew. [...] (do czasu wydania decyzji PINB z 9 października 2018 r.) nie została jeszcze zrealizowana inwestycja, zatem zarzuty dotyczące błędnego wytyczenia obiektu są nieuzasadnione. Wykonane zostały natomiast roboty budowlane (co wynika z wpisów dokonanych w dzienniku budowy) polegające na przebudowie rozdzielni elektrycznej T1, dostosowując ją do rozbudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej wraz z wyłącznikiem przeciwpożarowym prądu (wpis z 15 września 2016 r.). W dniu 14 października 2016 r. dokonano kolejnego wpisu w dzienniku budowy informującego, że wykonano montaż tablicy rozdzielczej T2 zgodnie z założeniami projektu budowlanego. Organ podkreślił, że wykonanie przebudowy rozdzielni elektrycznej nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W zakresie nieprawidłowości polegających na braku tablicy informacyjnej dotyczącej budowy, braku ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, a także braku stosownego zabezpieczenia placu budowy, WWINB odwołał się do stanowiska PINB dotyczącego wyciągnięcia konsekwencji karnych w postaci postępowania mandatowego w stosunku do kierownika budowy i inwestora.
D.M. zaskarżył ww. decyzję WWINB, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 czerwca 2019 r., II SA/Po 1135/18 oraz art. 140 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że WWINB, rozpoznając ponownie sprawę z odwołania skarżącego od decyzji PINB z 9 października 2018 r., w pełni zastosował się do wskazań zamieszczonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 czerwca 2019 r., II SA/Po 1135/18, a przeprowadzona ponownie ocena zaskarżonej decyzji uwzględnia wcześniejsze uwagi i ocenę zawarte w ww. wyroku. Zdaniem Sądu I instancji, WWINB prawidłowo ocenił, że pomimo braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania na żądanie strony, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie wymagało powtórzenia postępowania pierwszoinstancyjnego.
Skarżący przed wydaniem decyzji I instancji został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie wskazywał również (i nadal nie wskazuje), w jakich czynnościach dowodowych postępowania uniemożliwiono mu wzięcie udziału. Prawidłowo również organ uznał, że skoro PINB ustalił, iż nie przystąpiono do dokonania planowanej rozbudowy, to nie było konieczności wytyczenia geodezyjnego w terenie. Prawidłowo oceniono, że wpisy w dzienniku budowy mają moc dokumentu urzędowego i ewentualne zarzucane poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie mogłoby skutkować odpowiedzialnością karną, co jednakże pozostaje poza kompetencją organu nadzoru budowlanego. W odniesieniu do podnoszonych zarzutów w zakresie przebudowy rozdzielni elektrycznej, Sąd I instancji zgodził się z WWINB, że do robót tych przystąpiono, gdy w obrocie prawnym była decyzja o pozwoleniu na budowę. W zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano przebudowę tablicy rozdzielczej T1 i wymianę jej na T2.
Ponadto organy dysponowały stanowiskiem kierownika robót elektrycznych, że dokonane zmiany w tym zakresie mają charakter nieistotny. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że brak było podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania naprawczego. W opinii Sądu I instancji, z akt sprawy, do których załączono kompletną dokumentację projektową oraz wydane w odniesieniu do spornej inwestycji decyzje, jednoznacznie wynika, że organy nadzoru budowlanego w pełni zastosowały się do obowiązków określonych w art. 84a ust. 1 p.b. WWINB prawidłowo przyjął, że dotyczące kwestii ewentualnej przerwy w budowie trwającej ponad 3 lata zarzuty są niezasadne, ponieważ kwestia ta podlegała ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej. Stanowisko to jest zgodne z oceną zawartą w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 czerwca 2019 r. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ ustalił w sposób wyczerpujący wszystkie elementy niezbędne do oceny sprawy z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa i przedstawił wystarczające uzasadnienie dla podjętej decyzji.
D.M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie z uwagi na to, ze ocena prawna i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 czerwca 2019 r., II SA/Po 1135/18 wiązały WWINB oraz Sąd I instancji, co nie znalazło odzwierciedlenia w zapadłym w sprawie wyroku;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób rzetelny stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym, a także niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. polegające na niedokładnym i niepełnym (nieprawidłowym), a nawet błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym na niepełnym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz jego ocenie;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 14, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego powyższych przepisów k.p.a., polegającego na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na protokołach z kontroli oraz na dokumentach prywatnych inwestora przy całkowitym zaniechaniu przeprowadzenia kluczowego dowodu, jakim, w ocenie skarżącego, powinno być przeprowadzenie dowodu z oględzin z udziałem strony, co spowodowało, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest w istocie wiarygodnego dowodu potwierdzającego zgodność wpisów w dzienniku budowy ze stanem faktycznym oraz związku wykonanych robót elektrycznych z zatwierdzonym projektem budowlanym i tym samym z pozwoleniem na budowę;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji WWINB i PINB, tj. na nieuwzględnieniu skargi, pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W piśmie procesowym z 12 maja 2023 r. skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie w sprawie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., II OSK 2065/19 oraz informacji zawartych w skardze z 27 kwietnia 2023 r. W piśmie procesowym z 11 lipca 2023 r. H. sp.j. poinformowała, że kwestia wygaszenia pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z 15 października 2008 r. nr 667/2008 została ponownie rozstrzygnięta decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 20 kwietnia 2023 r. nr 23835/23 utrzymującą w mocy decyzję odmowną Starosty [...] z 9 marca 2023 r. nr 31. Uczestnik postępowania do ww. pisma załączył kopie powyższych decyzji administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.
Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, by sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia lub alternatywnie - stwierdził takie naruszenie. Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego w wyroku rozstrzygnięcia.
Trafnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przedstawił jasnych i przekonujących argumentów, które składałyby się na niesprzeczny (logiczny) wywód pozwalający na jednoznaczne ustalenie, jakimi przesłankami kierował się Sąd, uznając zaskarżoną decyzję WWINB za odpowiadającą prawu. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji rozpoznawał niniejszą sprawę po raz drugi, wobec czego szczegółowe znaczenie powinien był przypisać kwestii związanej z realizacją w postępowaniu zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W kontekście dyspozycji art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. niedopuszczalna jest sytuacja, gdy określona ocena prawna i wskazania nie znajdują odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu podejmowanym przez organ, a pomimo tego znajduje on akceptację Sądu w toku przeprowadzonej jego kontroli, jednakże jej wynik nie podlega w uzasadnieniu wyroku wystarczającemu objaśnieniu umożlwiającemu poznanie motywów takiego działania.
Charakter niesporny powinna mieć w niniejszej sprawie okoliczność, zgodnie z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 czerwca 2019 r., II SA/Po 1135/18 stwierdził, że w toku prowadzonego na wniosek skarżącego postępowania dotyczącego kontroli przestrzegania przepisów p.b. w toku wykonywania przez inwestora [...] sp.j. robót budowlanych na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę decyzją Starosty [...] z 15 października 2008 r. skarżący miał prawo kwestionować prawidłowość wpisów w prowadzonym dzienniku budowy, jak też wykazywać, że określone roboty budowlane, które są wykonywane, nie zostały przewidziane w zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projekcie budowlanym.
Odnosząc się do zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko strony odnośnie do tego, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się w sprawie do zarzutu odwołania wskazującego, iż w dzienniku budowy zamieszczono 4 listopada 2014 r. adnotację geodety potwierdzającą, że doszło do wytyczenia obiektu zgodnie z dokumentacją projektową, co pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem organu I instancji, iż nie doszło jeszcze do wytyczenia nowego obiektu budowlanego. Podobnie, Sąd I instancji zwrócił uwagę na nieodniesienie się przez WWINB do postawionego przez skarżącego zarzutu podważającego prawidłowość robót budowlanych wykonanych przy instalacji elektrycznej z uwagi na to, że nie zostały one objęte projektem budowlanym.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by zaznaczone powyżej zagadnienia, mieszcząc się w przedmiocie oceny, którą z uwagi na związanie (art. 153 p.p.s.a.) miał obowiązek dokonać WWINB w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zostały poddane analizie przez Sąd I instancji w sposób, który dowodziłby, że stanowisko organu odwoławczego zostało szczegółowo rozważone i skonfrontowane ze stanem faktycznym sprawy. Jeżeli istotą oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 10 czerwca 2019 r. było zwrócenie uwagi na niedające się wyłączyć sprzeczności istniejące w ustaleniach poczynionych w sprawie przez organ, to niewątpliwie ponowne rozpatrzenie sprawy wadliwości tejże nie usunęło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że nie można wpisu w dzienniku budowy z 4 listopada 2014 r. potwierdzającego, iż doszło do wytyczenia obiektu uznawać za zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy i to ustalenie czynić elementem podstawy faktycznej decyzji, gdy w tej samej decyzji PINB, odwołując się do wyniku czynności inspekcyjno-kontrolnych obiektu, zdecydował się zaprzeczyć takiemu wnioskowi, czego wyrazem było wyjaśnienie, że "inwestor nie zrealizował jeszcze części inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego obiektu, co powoduje, że aktualnie nie było potrzeby wytyczania tej nowej części obiektu w terenie, który graniczyłby z działką nr [...]. Aktualnie w granicy nie powstał żaden nowy obiekt budowlany [...]".
Nie eliminuje tejże sprzeczności wypowiedź WWINB sformułowana w treści zaskarżonej decyzji, wskazująca, że skoro do czasu przeprowadzonych w 2018 r. czynności kontrolnych nie została jeszcze zrealizowana inwestycja, to nie było konieczności wytyczenia geodezyjnego rozbudowy, albowiem sprowadza ona wyjaśnienie spornej kwestii do problemu zupełnie innej natury. Ta wadliwość, pomimo zarzutu skargi powołującego naruszenie przez organ odwoławczy wymogu określonego w art. 153 p.p.s.a., nie została przez Sąd I instancji poddana jakiejkolwiek rzeczowej analizie, jeżeli uwzględnić, że w wyroku Sąd sprowadził swoje wyjaśnienie zasadniczo wyłącznie do powtórzenia poglądu organu odwoławczego i opatrzenia go aprobującym komentarzem wskazującym na jego prawidłowość, czemu towarzyszyło dodatkowo podkreślenie, iż wpisy w dzienniku budowy mają moc dokumentu urzędowego.
Podobnie ocenić należy sposób rozważenia problemu robót budowlanych wykonanych przez inwestora przy instalacji elektrycznej. Sąd I instancji wskazał, że do robót tych przystąpiono, gdy w obrocie prawnym była decyzja o pozwoleniu na budowę. Istotność tej okoliczności miałaby wynikać z faktu, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano przebudowę tablicy rozdzielczej T1 i wymianę jej na T2. Budzi zasadnicze wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, na jakiej podstawie Sąd I instancji tego rodzaju ustalenie poczynił. Jakkolwiek odpowiada ono stanowisku WWINB zamieszczonemu w treści zaskarżonej decyzji, to faktycznie nie poddaje się weryfikacji, ponieważ akta sprawy przekazane Sądowi I instancji wraz ze skargą i odpowiedzią na nią obejmują projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z 15 października 2008 r., jednakże wyłącznie tę jego część, która dotyczy architektury i konstrukcji (Projekt budowlany.
Projekt architektoniczno-konstrukcyjny. Część: Architektura i konstrukcja, k. 10 akt adm.). W ww. dokumentacji projektowej nie ma opracowania branży elektrycznej, stąd nie jest wiadome, w jaki sposób Sąd poddał analizie dotyczący tejże kwestii zarzut zamieszczony w skardze, skonfrontował go z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy, by w następstwie tego ocenić zarzut ten jako nieuzasadniony.
Powyższe stanowi o uchybieniu przepisowi art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., ponieważ analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu i motywów, jakimi kierował się, wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok oddalający skargę na decyzję z 24 października 2019 r. W konsekwencji uniemożliwia to dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku.
Jedynie na marginesie powyższych uwag zauważyć należy, że cechująca się podobnymi mankamentami ocena działań podjętych przez inwestora dokonana na płaszczyźnie rozważenia zaistnienia w sprawie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę skutkowała wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 12 października 2022 r., II OSK 2065/19 uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lutego 2019 r., II SA/Po 1006/18, zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 5 października 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 22 sierpnia 2018 r.
Z przedstawionych powyżej powodów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.