Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2624/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Go 239/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi B.O. i M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej SKO) z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] 2016 r.

Zaskarżone decyzje orzekały o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz M. i B.O. (dalej także "Inwestorzy") warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, wiaty, obory i stajni w ramach zabudowy zagrodowej służącej prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej na działce oznaczonej numerem ew. [...], położonej w obrębie Ż., gmina M. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wystąpiła spółka System Gazociągów Tranzytowych Europol Gaz S.A. (dalej "Spółka").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie oceny:
2. a) kwestii naruszenia przepisów art. 88l ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym 30 marca 2015 r. w związku przepisem art. 88k pkt 1 tej samej ustawy i w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm, dalej u.p.z.p.),
3. b) kwestii naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest oceny powyższych naruszeń jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ujęcie na s, 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku lakonicznego stwierdzenia, że (...) w powyższym zakresie stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji należy uznać za prawidłowe i uzasadnione. Słusznie ocenił organ, że stan faktyczny i stan prawny rozpoznawanej sprawy nie potwierdził rażącego naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na brak przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienia ani oceny prawnej w powyższych kwestiach, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem sposób ujęcia uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozbawia strony i uczestników informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego;
4. 2. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "u.i.o.ś.") w brzmieniu obowiązującym dnia 30 marca 2015 r., w związku z przepisem § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej jako rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) oraz w związku z przepisem § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 lit. a) i b) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w związku z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak zbadania przez organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jaki jest wymiar przedsięwzięcia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w zakresie Dużych Jednostek Produkcyjnych zwierząt, których chów lub hodowla jest przewidziana w ramach realizacji przedsięwzięcia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa wskazuje, że możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest uzależniona od uprzedniego uzyskania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zaś odstąpienie od żądania przedstawienia przez wnioskodawców przedłożenia takiej decyzji wymaga niebudzącego wątpliwości udokumentowania, że planowana inwestycja nie przekracza progów ilościowych, uzasadniających uznanie przedsięwzięcia za mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co nakazywało przyjąć, że decyzja Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji powinno prowadzić do przyjęcia, że w zaskarżonej decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2016 r. prawidłowo przyjęto, że decyzja Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przyjął, że powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji czego błędnie uwzględnił skargę, albowiem przy przyjęciu prawidłowej wykładni powołanych na wstępie niniejszego zarzutu przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. powinien był przyjąć, że zaskarżona decyzja SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2017 r., nie jest dotknięta wadami określonymi w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., co powinno doprowadzić do oddalenia skargi Skarżących, zatem do innego wyniku sprawy niż miał miejsce, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2016 r., pomimo braku podstaw dla uwzględnienia skargi, a także naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga była bezzasadna i zasługiwała na oddalenie, a ponadto doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do oceny powyższych uchybień, opisanych w niniejszym zarzucie, jako niestanowiących rażącego naruszenia prawa;
5. 3. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 3 Wojewody Lubuskiego z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (w brzmieniu obowiązującym 30 marca 2015 r.; Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2005 r., Nr 9, poz. 172 ze zmianami; określanego dalej jako rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu) w związku z przepisem § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu i w związku przepisami § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej jako rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) i § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 lit. a) i b) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w związku z przepisami art. 144 pkt 9 u.i.o.ś. i art. 173 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak zbadania przez organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jaki jest wymiar przedsięwzięcia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w zakresie Dużych Jednostek Produkcyjnych zwierząt, których chów lub hodowla jest przewidziana w ramach realizacji przedsięwzięcia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa wskazuje, że odesłanie do przepisu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska powinno być traktowane, po uchyleniu tego przepisu, za odesłanie do przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 60 u.i.o.ś., w tym do przepisów § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 lit. a) i b) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położonym w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] zakazana była realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaś w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonego decyzją Burmistrza M. nr [...] z 30 marca 2015 r. nie dokonano zbadania i niebudzącego wątpliwości udokumentowania, że planowana inwestycja nie przekracza progów ilościowych, uzasadniających uznanie przedsięwzięcia za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, co nakazywało przyjąć, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przyjął, że powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji czego błędnie uwzględnił skargę na decyzję SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2017 r., co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2016 r., pomimo braku podstaw dla uwzględnienia skargi, a także naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a ponadto doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do oceny powyższych uchybień, opisanych w niniejszym zarzucie, jako niestanowiących rażącego naruszenia prawa;
6. 4. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisami § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4, § 8 oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak zbadania przez organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie, a także ustalenia czy zabudowa zagrodowa, której dotyczy ustalenie warunków zabudowy jest związana z gospodarstwem rolnym przekraczającym średnią powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 61 ust 4 u.p.z.p. wskazuje, że przepis ten ma charakter wyjątku od reguły wyrażonej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem prowadzi do odstąpienia od konieczności spełnienia wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także od stosowania przepisów § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4, § 8 oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nakazywało przyjęcie, że brak niebudzącego wątpliwości udokumentowania jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem prowadzi do nieusprawiedliwionego odstąpienia przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i spełnienia wynikającej z przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", w efekcie czego należało przyjąć, że decyzja Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przyjął, że powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2016 r., pomimo braku podstaw dla uwzględnienia skargi, a także naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a ponadto doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do oceny powyższych uchybień, opisanych w niniejszym zarzucie, jako niestanowiących rażącego naruszenia prawa;
7. 5. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz przepisem § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (w brzmieniu obowiązującym 30 marca 2015 r.), w związku z przepisem § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji związanej z lokalizacją obiektów budowlanych dla obszaru położonego w odległości 100 m od linii brzegów rzeki [...] w sytuacji, gdy obiekty te nie mają służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, a ponadto w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zbadano wyczerpująco czy obiekty te mają służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia przytoczonych na wstępie niniejszego zarzutu przepisów prawa wskazuje, że możliwość lokalizacji obiektów budowlanych na obszarze chronionym w odległości 100 od linii brzegów rzeki [...] stanowi wyjątek od zasady, jaką jest niedopuszczalność lokalizacji obiektów budowlanych na tym terenie, zatem odstąpienie od wskazanego zakazu wymaga niebudzącego wątpliwości udokumentowania, że planowana inwestycja ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, co nakazywało przyjąć, że decyzja Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przyjął, że powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji czego naruszył przepisy postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2016 r., pomimo braku podstaw dla uwzględnienia skargi, a także naruszył przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co ponadto doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do oceny powyższych uchybień, opisanych w niniejszym zarzucie, jako niestanowiących rażącego naruszenia prawa;
8. 6. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku przepisem art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) i lit. c) u.p.z.p. w związku przepisem art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisami art. 63 § 2 K.p.a. i art. 64 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym 30 marca 2015 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] 2015 r. o warunkach zabudowy pomimo braku oznaczenia na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy granic terenu objętego wnioskiem oraz skali mapy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku przepisem art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca sformułował wymóg oznaczenia terenu objętego wnioskiem na mapie w skali 1:500 lub 1:1000, co prowadzi do wniosku, że to rolą wnioskodawcy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest określenie terenu objętego wnioskiem, zaś organ nie jest uprawniony do tego, aby jego wolę w tym zakresie uzupełniać czy domniemywać, bowiem oznaczenie żądania należy do wnoszącego podanie, a nie do organu administracji, co nakazywało przyjąć, że decyzja Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. nietrafnie przyjął, że powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji czego błędnie uwzględnił skargę, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2016 r., pomimo braku podstaw dla uwzględnienia skargi, a także naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a ponadto doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do oceny powyższych uchybień, opisanych w niniejszym zarzucie, jako niestanowiących rażącego naruszenia prawa;
9. 7. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej wystarczający jest dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne i grunty niestanowiące dróg publicznych, przez które możliwy jest faktyczne przemieszczanie się, bez dysponowania przez osoby ubiegające się o ustalenie warunków zabudowy jakimkolwiek tytułem prawnym do korzystania z gruntów niestanowiących dróg publicznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przytoczonych na wstępnie niniejszego zarzutu przepisów prawa wskazuje, że dostęp do drogi publicznej musi być zagwarantowany prawnie, to jest poprzez przysługiwanie osobom ubiegającym się o ustalenie warunków zabudowy odpowiedniego tytułu prawnego do korzystania z terenu przez które może przebiegać szlak komunikacyjny między terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy a drogą publiczną, w tym z dróg wewnętrznych, a niewystarczające dla spełnienia przesłanki wynikającej z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest faktyczna możliwość przemieszczania się tym szlakiem, w tym dzięki istnieniu budowli, jaką jest droga, na tym szlaku, jeśli osoby takie nie mają zagwarantowanego prawa do korzysta z cudzego terenu w celu komunikacji między drogą publiczną a terenem inwestycji, dla którego ustalono warunki zabudowy, co nakazywało przyjąć, że decyzja Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przyjął, że powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji czego błędnie uwzględnił skargę, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2016 r., pomimo braku podstaw dla uwzględnienia skargi, a także naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a ponadto doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do oceny powyższych uchybień, opisanych w niniejszym zarzucie, jako niestanowiących rażącego naruszenia prawa;
10. 8. naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z przepisami art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek ustalenia, że SKO w Gorzowie Wlkp. w decyzji z [...] 2017 r. i w decyzji z [...] 2016 r. nie odniosło się do wszystkich zarzutów Uczestnika, sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] 2016 r. oraz w piśmie Uczestnika z 17 października 2016 r., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisów powołanych w zarzutach nr 2) - 7) niniejszej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w zaskarżonej decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. z [...] 2017 r. prawidłowo przyjęto, że decyzja Burmistrza M. nr [...] z [...] 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem brak dokonania niektórych argumentów Uczestnika, przedstawionych celem uzasadnienia stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. nr [...] z [...] 2015 r. nie być uznany za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro trafnym było orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza M. nr [...], z [...] 2015 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga była bezzasadna.

Zgłaszając powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. i B.O., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim,
2. 2. zasądzenie od M. i B.O. solidarnie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych,
3. 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika M. i B.O., wnosząc o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie spółki wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik M. i B.O. wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do, zdaniem Skarżącej kasacyjnie spółki, niewystarczającego i lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz do nieprawidłowego uchylenia decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] 2017 r. oraz [...] 2016 r. Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się zaś do wskazania na okoliczności, których nie wziął pod uwagę Sąd I instancji, a które zdaniem Skarżącej kasacyjnie spółki wiążą się z nieważnością decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności poddał analizie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, czy zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, możliwe będzie przesądzenie o zasadności uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez Sąd I instancji.

Wspólne dla wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego jest powołanie się na naruszenie przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Spółka wskazuje przy tym na wydanie decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 156 K.p.a. [w:] B. Adamiak (red.), J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 878; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2147/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1334/17, dostępny w CBOSA).

Dalej wskazać należy, iż naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1832/16, dostępny w CBOSA).

Zatem w celu przesądzenia, czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa konieczne było zbadanie, czy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego sprawy, a jej istnienie w obrocie prawnym jest nieakceptowane z perspektywy zasady praworządności.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. w zw. z przepisem § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 lit. a) i b) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2).

Naruszenie powyższych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że Burmistrz M. nie zbadał, jaki jest wymiar przedsięwzięcia objętego decyzją o warunkach zabudowy w zakresie chowu lub hodowli zwierząt. Zdaniem Spółki w wyniku powyższego uchybienia Burmistrz nie rozważył, czy wnioskowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze albo potencjalnie oddziaływać na środowisko, co wiązałoby się z koniecznością uprzedniego uzyskania przez Inwestorów decyzji środowiskowej.

W kontekście tej argumentacji stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo wskazał na dowolny charakter stanowiska Kolegium, jakoby wnioskowane przez Inwestorów przedsięwzięcie stanowi inwestycję, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc inwestycję polegającą na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza ("DJP"). Kolegium zakwalifikowało bowiem inwestycję w ten sposób jedynie na podstawie parametrów stajni i obory.

Odnosząc się szczegółowo do tego zagadnienia zauważyć trzeba, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2013 r., do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Wprawdzie sformułowanie o maksymalnej możliwej obsadzie inwentarza nie zostało powtórzone w § 3 ust. 1 pkt 103 Rozporządzenia, lecz nie ulega wątpliwości, że odnosi się to także do tego przepisu. Przemawia za tym odesłanie do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia oraz wzgląd na spójność rozwiązań przyjętych w omawianym rozporządzeniu.

Zauważyć bowiem należy, iż w nawiasie zawartym w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia umieszczona została definicja legalna pojęcia liczby DJP, zaś w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia jedynie skrót DJP, który musi oznaczać to samo co innych jednostkach redakcyjnych tego aktu prawnego.

Co za tym idzie po dniu 1 sierpnia 2013 r., zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia, przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględniać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ. Nie ma zatem znaczenia deklarowanie przez inwestora jakie zwierzęta zamierza on hodować, lecz konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 95/17).

Choć powyższe oznacza, że w aktualnym stanie prawnym zaaprobować należy pogląd, że przy kwalifikowaniu przedsięwzięć do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko względnie do kategorii do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie można opierać się wyłącznie na oświadczeniu osoby zainteresowanej w zrealizowaniu inwestycji, przy jednoczesnym pominięciu faktycznych parametrów obiektu, to jednak nie jest dopuszczalne przeprowadzanie takiej weryfikacji już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie nie są jeszcze znane faktyczne parametry realizowanych w przyszłości obiektów budowlanych, a jedynie badana jest na wniosek inwestora dopuszczalność zrealizowania inwestycji o określonych tylko ogólnie parametrach maksymalnych zabudowy i wykorzystania terenu.

Skoro bowiem ewentualną potrzebę takiej weryfikacji każdorazowo odnosić należy do konkretnej inwestycji planowanej przez inwestora, a więc właśnie do faktycznych parametrów obiektu budowlanego jednoznacznie wskazujących na określony rozmiar planowanej przez inwestora hodowli, to oznacza to, że weryfikacja takowa może mieć ewentualnie miejsce dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdzie znane są już konkretne parametry przedmiotowego obiektu budowlanego, tym bardziej że przed wydaniem pozwolenia na budowę zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), a jednocześnie także istnieje możliwość oceny, czy pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji danego przedsięwzięcia.

Zauważyć nadto należy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie pozwala na podejmowanie jakichkolwiek robót budowlanych. Podstawą do wzniesienia przez inwestora zamierzonych budynków jest pozwolenie na budowę, a przed wydaniem którego jak wskazano powyżej, także istnieje możliwość oceny, czy pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji danego przedsięwzięcia.

Tym samym podstawowy cel wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na dane przedsięwzięcie, tj. ochrona środowiska przed negatywnym oddziaływaniem danego przedsięwzięcia nie został naruszony w okolicznościach tej sprawy, skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy w żadnym zakresie nie wyłączyła potrzeby oceny oddziaływania na środowisko na etapie poprzedzającym pozwolenie na budowę.

Co za tym idzie brak zwerfikowania przez organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jaki jest zamierzony przez inwestora rozmiar hodowli zwierząt, która ma być prowadzona w planowanej zabudowie zagrodowej i co za tym idzie dokonania oceny, czy wnioskowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze albo potencjalnie oddziaływać na środowisko, co wiązałoby się z koniecznością uprzedniego uzyskania przez Inwestorów decyzji środowiskowej, choć stanowi naruszenie prawa, to jednak nie jest to naruszenie o charakterze rażącym, albowiem nie rodzi tego rodzaju skutków, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Z analogicznych powodów w sprawie nie doszło także naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (w brzmieniu obowiązującym 30 marca 2015 r.) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 lit. a) i b) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zw. z art. 144 pkt 9 u.i.o.ś. i art. 173 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. (zarzut nr 3 skargi kasacyjnej).

Skarżąca kasacyjnie spółka upatruje naruszenie powyższych przepisów w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. W obszarze tym zaś niedopuszczalna jest realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak wskazano powyżej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne i niewątpliwe zakwalifikowanie inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, jako inwestycji wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niezasadne są zatem zarzuty odnoszące się do zakazu realizacji takich przedsięwzięć w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...].

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z przyczyn obszernie omówionych powyżej naruszenie wskazanych przez Spółkę przepisów nie miałoby rażącego charakteru, skutkującego stwierdzeniem nieważność decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zatem uznać za przekonującą argumentacji skargi kasacyjnej w powyższym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4, § 8 oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie").

Istota powyższego zarzutu, oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 4, sprowadza się do wskazania, że Burmistrz niezasadne odstąpił od obowiązku sporządzania analizy urbanistycznej, odwołując się do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten stanowi zaś, że przepisów ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, organ odstąpił od przeprowadzania analizy urbanistycznej w związku z tym, że M. i B.O. posiadają gospodarstwo rolne, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie M. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika przy tym, aby organ poczynił jakiekolwiek własne ustalenia dotyczące średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie M. W aktach sprawy brak jest również stosownego zaświadczenia na okoliczność powierzchni gospodarstwa rolnego Inwestorów, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie udokumentował zatem procesowo jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie M. oraz czy przekracza ją powierzchnia gospodarstwa rolnego Inwestorów. Jednak powyższe uchybienie, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa przesądzające o nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów przejawiające się w braku potwierdzenia zgromadzonymi w aktach sprawy dowodami zbadania wymienionych wyżej kwestii nie ma charakteru rażącego. To, że Burmistrz nie udokumentował tych zagadnień nie oznacza samo w sobie, że powierzchnia gospodarstwa Inwestorów nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie M. Słusznie wskazał na powyższą okoliczność Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ponadto stanowiska Spółki, że brak udokumentowania spełnienia stosownej przesłanki, przewidzianej przepisami prawa, może być samoistną podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji. Do wniosku takiego nie prowadzą przywołane w skardze kasacyjnej poglądy orzecznictwa.

Trafny jest pogląd Sądu I instancji, że nie jest rażącym naruszeniem prawa uchybienie, które polega na braku rozważań lub niewystarczającym odniesieniu się do określonego zagadnienia.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 w związku z przepisem § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 5).

Naruszenia wymienionych przepisów Spółka upatruje w braku uwzględnienia okoliczności, że inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy zlokalizowana jest w obszarze chronionego krajobrazu "[...]" w odległości 100 m od linii brzegu rzeki [...]. Zgodnie zaś z ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, w wymienionym obszarze chronionego krajobrazu zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Wydając decyzję o warunkach zabudowy, Burmistrz oparł się na oświadczeniu Inwestorów zawartym we wniosku o wydanie decyzji, że wnioskowane budynki służyć będą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej.

Badanie, czy wymienione oświadczenie Inwestorów można uznać za wystarczający dowód na to, że wnioskowane obiekty służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przekracza zakres badania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to bowiem nie oznacza ponownego rozpoznania sprawy zakończonej wydaną już decyzją administracyjną. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa.

Spółka nie podważyła jednak w przekonujący sposób stanowiska Burmistrza, że obiekty budowlane objęte decyzją o warunkach zabudowy będą służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Za gołosłowne przyszło uznać twierdzenia skargi kasacyjnej, że opis obiektów objętych decyzją budzi wątpliwości co do możliwości ich zakwalifikowania jako służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Sam fakt istnienia takich wątpliwości po stronie Skarżącej kasacyjnie spółki nie wiąże się jednak z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza że wątpliwości te nie zostały poparte żadnym przekonującym dowodem.

Niezasadny jest także oznaczony w skardze kasacyjnej nr 6 zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) i lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 63 § 2 K.p.a. i art. 64 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym 30 marca 2015 r.

Rację ma Skarżąca kasacyjnie spółka, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był niekompletny, a jego rozpatrywanie przeze organ wadliwe. Okoliczność ta została dostrzeżona przez Sąd I instancji, który wskazał ponadto na posługiwanie się innymi niż wymagane przez przepisy kopiami mapy oraz niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak pogląd Sądu I instancji, że powyższe uchybienie nie stanowią jeszcze o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazano powyżej, za rażące naruszenie prawa nie można uznać każdego, nawet oczywistego, naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem jedynie takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższe wadliwości, pomimo ich oczywistego charakteru, nie stanowią rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niezebranie kompletnego materiału dowodowego, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, względnie niezasadne odstąpienie od jej przeprowadzenia może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak uznać należy, iż tego rodzaju braki nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.

Skoro bowiem zasadniczą ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki przy jednoczesnym wykazaniu, że nie zachodzą określone w art. 61 ust. 2 do 4 u.p.z.p. przesłanki odstąpienia od stosowania zasady dobrego sąsiedztwa, daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa.

Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić, a jednocześnie nie zachodziły okoliczności z art. 61 ust. 2 do 4 u.p.z.p.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż ewentualną przesłanką dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji byłoby dopiero pozytywne wykazanie przez SKO, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie, a jednocześnie planowana zabudowa jest oczywiście sprzeczna z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa i w jakikolwiek sposób nie daje się z nią pogodzić, czy też wykazanie, że planowana inwestycja jest rażąco niezgodna z przepisami odrębnymi, a nie jedynie stwierdzenie - jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji SKO i decyzji ją poprzedzającej, iż okoliczności te nie zostały przez organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy wystarczająco wnikliwie zbadane i udokumentowane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (zarzut nr 7 skargi kasacyjnej)

W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że teren objęty wnioskiem posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne. Organ wskazał ponadto, że dla nowej zabudowy należy ustalić obsługę komunikacyjną poprzez drogi wewnętrzne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w decyzji Kolegium z dnia [...] 2017 r., że teren posiada dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stanowisko to słusznie zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Dokonując bowiem wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (zob. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1633/18 i z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 844/17, wyroki dostępne w CBOSA).

Skoro zatem teren objęty decyzją o warunkach zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej, to nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa.

Wobec przesądzenia, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sprawie nie doszło do wskazanego w zarzucie nr 8 skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jak bowiem wskazano powyżej, Sąd I instancji zasadnie uwzględnił skargę Inwestorów na decyzję Kolegium z dnia 31 stycznia 2017 r.

Nie mogły ponadto odnieść skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. (zarzut nr 1 skargi kasacyjnej)

W orzecznictwie wskazuje się, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 2535/16; z dnia 17 września 2018 r., II OSK 3343/17; z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17).

Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17).

Naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przytoczony przepis uprawnia jedynie sąd administracyjny do zastosowania wymienionych w nim środków, a nie skarżącego, którego skarga jest skierowana na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2093/16 i z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. I GSK 167/19, wyroki dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pomimo swojej lakoniczności, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwala na kontrolę instancyjną w zakresie objętym zarzutem. Zauważyć bowiem trzeba, co zupełnie pomija autor skargi kasacyjnej, iż w części wstępnej uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (s. 7-8 uzasadnienia) obszernie przedstawiono stanowisko organu co do naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wraz z jego uargumentowaniem, które Sąd następnie w całości zaaprobował.

Prawidłowość albo nieprawidłowość oceny Sądu nie ma przy tym znaczenia dla oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Wadliwość stanowiska Sądu mogłaby być przez stronę skarżącą kasacyjnie skutecznie wykazywana jedynie w drodze podniesienia odpowiedniego zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu.

Mając na uwadze wymienione powyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną i stawiennictwo tegoż pełnomocnika na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.