Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 189/10, oddalił skargę E. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Lublina, decyzją z dnia [...] marca 1994 r. udzielił M. L. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej ustawienie kiosku branży Ruch – wymiana istniejącego kiosku na kiosk "Kaliski" na warunkach czasowych do dnia 31 stycznia 1997 r. na działce przy ul. [...] w Lublinie.
Pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. inwestorka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej określenia terminu ważności pozwolenia na budowę.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] września 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 1994 r. w części dotyczącej wydania tej decyzji na warunkach czasowych – tj. do dnia 31 stycznia 1997 r.
Pismem z dnia 6 października 2008 r. E. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wraz z odwołaniem E. P. wniosła również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe pisma (wniosek o przywrócenie terminu i odwołanie) zostały przesłane przez E. P. zarówno do Prezesa Rady Ministrów (data wpływu: 24 października 2008 r.), jak i do Wojewody Lubelskiego (data wpływu: 22 października 2008 r.), który przekazał je do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (data wpływu: 10 listopada 2008 r.).
Pismem z dnia 28 października 2008 r. Departament Skarg, Wniosków i Obsługi Rady do Spraw Uchodźców Kancelarii Prezesa Rady Ministrów udzielił odpowiedzi E. P. w trybie postępowania skargowego pouczając o treści art. 238 k.p.a.
Wnioskiem z dnia 7 listopada 2008 r. E. P. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o przekazanie w trybie art. 65 § 2 k.p.a. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r.
Następnie, na skutek rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SAB/Wa 13/10, Sąd zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do wydania aktu administracyjnego dotyczącego odwołania E. P. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2010 r. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, zgodnie z właściwością, odwołanie E. P. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przekazaniu przez Wojewodę Lubelskiego odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2008 r. odmówił E. P. przywrócenia terminu do wniesienia ww. odwołania.
Po rozpoznaniu skargi od ww. rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 423/09, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił, czy dla E. P. rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania, gdyż nie zostało ustalone, czy przysługuje jej w przedmiotowej sprawie status strony.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 17 listopada 2009 r., umorzył postępowanie w sprawie z wniosku E. P. o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. organ ten, po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r., stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w sytuacji, gdy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł odwołanie po upływie terminu na wniesienie odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, należy stwierdzić jego niedopuszczalność.
Po przekazaniu Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odwołania E. P. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. (postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. poinformowała E. P., że jej odwołanie zostało rozpatrzone postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r.
W dniu 19 października 2010 r. (data stempla pocztowego) E. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odwołania skarżącej od Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. przekazanego postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r., wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. środka zaskarżenia. W skardze E. P. zarzuciła Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wskazując, że organ zobowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Podniosła, że przedmiot postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nie jest tożsamy z postępowaniem, które zostało wdrożone w wyniku przekazania odwołania postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, iż odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. E. P. wniosła zarówno do Wojewody Lubelskiego (który następnie przekazał je do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), jak i do Prezesa Rady Ministrów. Z tego powodu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w różnym czasie wpłynęły dwa egzemplarze tego samego odwołania. Sąd podkreślił, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania E. P. i tym aktem rozstrzygnął kwestię wniesionego odwołania. Fakt późniejszego wpływu do organu drugiego egzemplarza identycznego odwołania E. P. nie ma znaczenia prawnego i nie powoduje – wbrew twierdzeniom skarżącej – konieczności ponownego rozpatrzenia tego środka zaskarżenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. P., zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo że organ administracji, jakim jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, naruszył art. 104 § 1 k.p.a., gdyż uchylił się od obowiązku załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r., przekazanego postanowieniem Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., które obligują organ do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca w toku postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezzasadnie przyjął, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przez organ II instancji (postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r.) zamyka możliwość rozpatrzenia odwołania złożonego w tej samej sprawie, ale z zachowaniem procedury oraz terminu jego wniesienia. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania przez organ II instancji, niezależnie od wcześniejszych jego orzeczeń, w przypadku gdy odwołanie zostało wniesione w terminie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd oddalając skargę nie zauważył naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 104 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji publicznej rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji, czyli aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę co do jej istoty określając prawa bądź obowiązki stron postępowania administracyjnego oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., które obligują organ do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca w toku postępowania odwoławczego.
W niniejszej sprawie organ bezzasadnie rozstrzygnął sprawę zwykłym pismem nie nadając mu cech jakiegokolwiek orzeczenia czym doprowadził do sytuacji, w której strona postępowania nie może wnieść środka zaskarżenia, gdyż nie istnieje orzeczenie, od którego można się odwołać, nie wszczął również lub nie podjął żądnych czynności w celu wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo do jej uchylenie lub zmianę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zaistniały w niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy wniesione przez skarżącą odwołanie z dnia 6 października 2008 r. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r., które skarżąca złożyła jednocześnie do Kancelarii Prezesa Rasy Ministrów oraz Wojewody Lubelskiego należało potraktować jako jedno odwołanie od ww. decyzji, czy też powinno podlegać dwukrotnemu rozpoznaniu, jak chce tego skarżąca kasacyjnie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania E. P. i tym aktem ostatecznie rozstrzygnął kwestię odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. Okoliczność, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, zgodnie z właściwością, drugi egzemplarz tego samego odwołania błędnie wniesiony przez skarżącą do tego organu, nie ma wpływu na fakt ostatecznego zamknięcia kwestii odwołania. Za niezasadny należy więc uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie bezsprzeczne jest, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął kwestię odwołania postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., stwierdzając niedopuszczalność odwołania.
Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, iż ponownemu rozstrzygnięciu poddany miałby być inny egzemplarz tego samego odwołania w tej samej sprawie, tylko z tego względu, że stanowi odrębne pismo. Doszło by wówczas do nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Kwestia wniesionego przez skarżącą odwołania została już rozstrzygnięta ostatecznie poprzez uznanie jego niedopuszczalności i nie jest możliwe ponowne rozpatrywanie tego samego odwołania w tej samej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.