Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2651/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 966/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) przepisów art. 20 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 - 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków - przez niezastosowanie;
3. b) przepisów art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
4. c) przepisu art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - przez brak wyznaczenia terminu na wydanie nieruchomości;
5. d) art. 2 i art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez ukształtowanie ujemnych dla strony skutków prawnych, niezawinionych przez J. H. i niezależnych od jego prawidłowego i normatywnego zachowania.
6. II. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - nieuwzględnienie w wydanym wyroku naruszenia przez organ administracji:
7. a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
8. b) zasad postępowania, normowanych przepisami art. 9 i 10 K.p.a. - przez zaniedbanie obowiązku informowania strony o jej uprawnieniach procesowych oraz uniemożliwienie J. H. wzięcia udziału w postępowaniu i złożenia środka zaskarżenia decyzji Starosty;
9. c) zasad, określonych treścią przepisów art. 7 i 77 K.p.a. - przez brak wszechstronnego, wnikliwego badania wszystkich okoliczności sprawy, co spowodowało pominięcie istotnych przesłanek, pozwalających na właściwe ustalenie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, a także skutków tych okoliczności dla rozstrzygnięcia;
10. d) art. 107 §1 i § 3 K.p.a. - przez brak w uzasadnieniu decyzji stanowiska organu wobec ważnych zarzutów strony, dotyczących m. in. wadliwych zapisów w ewidencji gruntów.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych.

Niewątpliwe proceduralnych kwestii dotyczy zarzut naruszenia zasad postępowania, normowanych przepisami art. 9 i 10 K.p.a. - przez zaniedbanie obowiązku informowania strony o jej uprawnieniach procesowych oraz uniemożliwienie J. H. wzięcia udziału w postępowaniu i złożenia środka zaskarżenia decyzji Starosty.

W tym zakresie prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, jest to zagadnienie z dziedziny wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Z uwagi na niekonkurencyjność nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej, niebranie przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, nie stanowi przejawu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Niezależnie od tego dodać można, że okolicznością wskazywaną przez skarżącego jako konkretyzacja omawianego zarzutu, było doręczanie decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] lipca 2013 r., udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, na niewłaściwy adres. Tymczasem, stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, ONSA i wsa 2017/4/56).

Termin do wniesienia odwołania biegnie zatem nie od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale od dnia publicznego ogłoszenia. Doręczenie uważa się za skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia (patrz: wydany w sprawie uchybienia skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/16, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Z przedstawionych powodów bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji stanowiska organu wobec zarzutów strony dotyczących wadliwych zapisów w ewidencji gruntów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego, wnikliwego badania wszystkich okoliczności sprawy, co zdaniem skarżącego spowodowało pominięcie istotnych przesłanek, pozwalających na właściwe ustalenie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, a także skutków tych okoliczności dla rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim skarżący nie skonkretyzował w opisie naruszenia na czym polegało naruszenie, nie wskazał jakie okoliczności nie zostały zbadane. Takiej konkretyzacji nie stanowi powtórzenie części dyspozycji art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ze skargi kasacyjnej nie wynika nawet, czy niedostatki postępowania wyjaśniającego odnoszą się do postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, czy chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu. W tym pierwszym przypadku konieczne byłoby przywołanie w podstawie kasacji naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czego skarżący nie uczynił. Jeśli zaś chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, to czynności dowodowe nie mają charakteru postępowania wyjaśniającego unormowanego w postępowaniu zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie stanowi przecież powtórzenia procedury zmierzającej do załatwienia sprawy administracyjnej. Jest procesem ustalania, czy decyzja kończąca postępowanie zwykłe dotknięta jest wadami kwalifikowanymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący kasację nawiązał, bez powoływania się wprost na przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na błędne ustalenie okoliczności faktycznej polegającej na prowadzeniu robót budowlanych. Stwierdził, że do dnia sporządzania skargi kasacyjnej żadne prace budowlane, w szczególności na terenie działek J. H. nie zostały rozpoczęte.

Odnosząc się, mimo wadliwego skonstruowania omawianego zarzutu, do zagadnienia rozpoczęcia robót budowlanych, należy najpierw zauważyć, że okoliczność ta jest istotna w świetle hipotezy art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W myśl tego przepisu, nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi.

Z przywołanej normy wynika jednak również i to, że zastosowanie tego przepisu wchodzi w grę w razie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro zaś organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że decyzja Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie narusza rażąco prawa i nie zachodzą inne okoliczności skutkujące stwierdzeniem nieważności, to rozważanie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest bezprzedmiotowe.

Zarzucane w kasacji naruszenia norm prawa materialnego prowadziłyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyby naruszenia te rzeczywiście miały miejsce, a nadto gdyby miały charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Od razu odnotować można, że przepis ten został w kasacji powołany.

Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu rażącego naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 2, w związku z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 - 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków - przez niezastosowanie.

Jak już wynika z poprzednich uwag, odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 9 i 10 K.p.a., skuteczne było doręczenie dokonane w trybie art. 49 K.p.a. Prawidłowość doręczeń na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie ma więc znaczenia dla oceny legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ta sama konstatacja odnosi się do zarzutu naruszenia art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez brak wyznaczenia terminu na wydanie nieruchomości. Organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że termin ten został w decyzji Starosty z dnia [...]lipca 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazany nieprecyzyjnie. W pkt VIII decyzji o zezwoleniu wskazano datę początkową biegu terminu, jako dzień w którym decyzja stanie się ostateczna. Upływ terminu do wydania nieruchomości określono poprzez wskazanie okresu nieprzekraczającego 120 dni. Termin nie został zatem wprost określony, ale jego obliczenie było możliwe. W tej sytuacji należy zaaprobować ocenę o uchybieniu niemajacym jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 i art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez ukształtowanie ujemnych dla strony skutków prawnych, niezawinionych przez J. H. i niezależnych od jego prawidłowego i normatywnego zachowania.

Przytoczony opis naruszenia jest bardzo ogólny i dopiero w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej można uznać, że zarzut może być rozważany w aspekcie w jakim odnosi się do kwestii doręczenia skarżącemu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Najpierw przypomnieć trzeba, że w myśl z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżący nie wskazał, która z dwóch zasad ogólnych sformułowanych w art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada sprawiedliwości społecznej) została naruszona. Nadto, na zasadę demokratycznego państwa prawnego składają się bardziej szczegółowe reguły, np. zasada poprawnej legislacji (patrz min. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00, OTK 2001/3/51). Niewskazanie takiej szczegółowej zasady czyni zarzut, w odniesieniu do art. 2, bezzasadnym.

Wadliwa jest także konstrukcja analizowanego zarzutu w odniesieniu do art. 31 Konstytucji RP. Wystarczy odnotować, że art. 31 zawiera trzy jednostki redakcyjne (ustępy).

Bezzasadność merytoryczna zarzutu naruszenia 2 i art. 31 Konstytucji RP wynika zaś przede wszystkim z tego, że zarzuty te powinny opierać się na niewłaściwym zastosowaniu przepisu sprzecznego z unormowaniem konstytucyjnym, chyba ze Sąd wprost zastosował przepis konstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 547/05, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Takiego, sprzecznego z unormowaniami art. 2 i art. 31 ust. 1-3 Konstytucji RP, skarżący nie wskazał. Zauważyć zaś można, że Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował zgodności stosowanych w niniejszej sprawie regulacji, w tym art. 49 K.p.a. oraz przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z normami Konstytucji RP. Przypomnieć natomiast trzeba, że według wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227, z 2009 r. Nr 72, poz. 620 oraz z 2012 r. poz. 472 i 549) jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2012/9/1-6).

W ocenie składu orzekającego, nie ma podstaw do postawienia w kwestii zastosowanych przepisów art. 49 K.p.a. oraz art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych pytania prawnego. Nie zachodzą także przypadki wtórnej lub oczywistej niekonstytucyjności zastosowanych przepisów ustawy - por. R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2010, s.

28. Sąd pierwszej instancji nie stosował wprost przepisów Konstytucji RP. Nie dopuścił się także naruszenia określanego jako zaniechanie prokonstytucyjnego stosowania przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia (patrz: Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/29).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.