Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2653/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 438/12 odrzucił skargę Gminy C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego za zasadne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., uznając za zasadne zarzuty wniesione przez spółkę w przedmiocie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].

Skargę na opisane postanowienie Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina C. Starając się podważyć argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz trafność rozstrzygnięcia podjętego przez ten organ autor skargi wskazał, że jego mocą Kolegium uznało, że [...] SA, ani jej spółka-córka nie jest prawnie obowiązana do dostarczania na rzecz mieszkańców S. wody, gdyż w ocenie Kolegium - będąca źródłem tego obowiązku decyzja Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia [...] maja 1974 r. wygasła na mocy przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 190,poz. 1865).

W ocenie skarżącego Kolegium dokonało błędnej interpretacji wskazanego przepisu ignorując przy tym ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w wyroku z dnia 30 kwietnia 2001r., która zachowała moc wiążącą, albowiem dokonana tym przepisem zmiana stanu prawnego pozostała bez wpływu na przedmiot, do którego odnosi się w/w ocena prawna sformułowana przez NSA.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niedopuszczalną wskazał, że w pierwszej kolejności należało zbadać legitymację skarżącego do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego za zasadne, w sytuacji gdy w pierwszej instancji postanowienie w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego wydał organ gminy – Burmistrz Miasta i Gminy C. Sąd I instancji wskazał, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyka zatem kontrowersyjnego zagadnienia, które dotyczy statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji.

Zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie (w tym administracyjne postępowanie egzekucyjne) znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium.

Jak wynika z powyższego, w ocenie Sądu I instancji gmina ani żaden jej organ, co do zasady nie są uprawnieni w tej sprawie do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Skoro w niniejszej sprawie w pierwszej instancji wydał postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy C., to tym samym niedopuszczalne jest wniesienie przez Gminę C. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, mocą którego uchylone zostało wydane przez organ I instancji rozstrzygniecie i umorzono postępowanie egzekucyjne.

Sąd I instancji wskazał, że również rozważając dopuszczalność wniesienia niniejszej skargi przez Gminę C., działającą w imieniu mieszkańców S. zauważyć przyjdzie, że w przepisach obowiązującego prawa brak jest regulacji prawnej pozwalającej traktować jednostkę samorządu terytorialnego - w tym wypadku gminę - jako szczególnego rodzaju przedstawiciela ustawowego, który reprezentuje swoich mieszkańców (zarówno tych posiadających status strony jak i jego pozbawionych).

Sąd I instancji zaznaczył, że na marginesie rozważań należy natomiast zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Zgodnie z jego brzmieniem: "Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony". Z treści zacytowanego przepisu wynika, że prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności. Skoro więc Burmistrz Miasta i Gminy C. uważa, że w sprawie orzeczenie Kolegium zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa powinien wówczas rozważyć zwrócenie się do Prokuratury o podjęcie - przewidzianych w powołanej ustawie procesowej - środków ochrony prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca i zaskarżając je w całości na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określanej dalej P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. a) art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do WSA postanowienia uznającego za zasadne zarzuty wniesione przez spółkę [...] S.A., uchylającego postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy C. w całości i umarzającego postępowanie egzekucyjne,
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie uchylił postanowienia SKO w Legnicy mimo istnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.;
3. 2) przepisów prawa materialnego, tj:

1. a) art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
2. b) art. 78 Konstytucji RP.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o orzeczenie o kosztach, w tym również o kosztach zastępstwa procesowego, w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że pomimo, iż przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest rozstrzygnięcie WSA odmawiające przymiotu strony skarżącej kasacyjnie to zasadniczego wyjaśnienia i szczegółowego rozważenia wymaga nie tylko zagadnienie jej legitymacji procesowej, ale bezpośrednio z tym związanych dwóch najistotniejszych kwestii:

1. I. Pierwsza z nich dotyczy aktualności obowiązku objętego tytułem wykonawczym Burmistrza, a tym samym możliwości domagania się wykonania w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku polegającego na dostarczaniu czystej, pobawionej zanieczyszczeń wody mieszkańcom,
2. II. Druga odnosi się do ustalenia kto pełni rolę wierzyciela w analizowanym przypadku i jakie są jego uprawnienia w w odniesieniu do możliwości zaskarżania rozstrzygnięcia SKO w przedmiocie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów.

Skoro mieszkanka S., na której rzecz ma być dostarczana czysta woda nie jest uprawniona zdaniem Sądu I instancji wyrażonego w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Wr 376/12 do domagania się realizacji na jej rzecz takiego obowiązku płynącego z decyzji administracyjnej, to należy postawić pytanie, czy rola wierzyciela nie należy do Gminy C. W takim przypadku organem egzekucyjnym byłby Burmistrz Gminy C., a wierzycielem – Gmina C. Zdaniem skarżącego kasacyjnie na temat decyzji z dnia [...] maja 1974r., nakładającej obowiązki na Zakłady Górnicze L. i Zakłady Górnicze P. w zakresie nieodpłatnego dostarczania wody pitnej do wsi S. oraz S. oraz na temat relacji tej decyzji do udzielonych wcześniej [...] SA pozwoleń wodnoprawnych wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2001r. Stwierdzono w nim, że obowiązki wynikające z tej decyzji w zestawieniu z prawami płynącymi z udzielonego temu podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego mają charakter dwoisty i odrębny i to stanowisko Sądu wiąże w sprawie pomimo zmiany stanu prawnego.

Przepis art.10 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2003r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw w niczym nie zmienia ustalonej prawomocnie przez NSA w powyższym wyroku relacji decyzji z dnia [...] maja 1974r. do pozwoleń wodnoprawnych. Decyzja z dnia [...] maja 1974r. nie dotyczy pozwoleń wodnoprawnych udzielonych [...] SA. Dotyczy stanu faktycznego spowodowanego działaniami poprzednika prawnego [...] SA, za które spółka ponosi odpowiedzialność jako następca. Skutki działań poprzednika oderwały się od udzielonych pozwoleń wodnoprawnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym również o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W przedmiotowej sprawie gmina ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło z mocy ustawy, czy w drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postepowania administracyjnego lub tez sądowoadministracyjnego. Za bezprzedmiotowe należy uznać rozważania, kto w analizowanym przypadku pełni funkcję wierzyciela i jakie są jego uprawnienia do zaskarżenia. Jako błędną należy uznać tezę skarżącej, która podnosi, że decyzja z dnia [...] maja 1974r. nie ma charakteru decyzji dotyczącej pozwoleń wodnoprawnych.

Z tego tez względu obowiązki w zakresie ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń wodociągowych oraz bezpłatnego dostarczania wody wygasły na mocy art. 10 ust.1 ustawy z dnia 8 grudnia 2003r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw.

Pismem z dnia 23 maja 2014 r. złożonym na rozprawie skarżąca kasacyjnie uzupełniła i podtrzymała argumentację zawartą w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zarzuca naruszenie przepisów prawa zawartych w art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 78 Konstytucji RP.

W myśl przepisu art. 34§ 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji(Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954) zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Zgodnie natomiast z art. 34§ 5 powołanej ustawy na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie.

Z treści powyższego przepisu wynika a contrario, że organowi egzekucyjnemu który jest jednocześnie wierzycielem w sprawie, zażalenie do organu odwoławczego nie przysługuje.

Zatem, stronami upoważnionymi przez przepis art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji będą wyłącznie zobowiązany i wierzyciel w rozumieniu tego pojęcia, przedstawionego jak powyżej.

Regulacje zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normują w sposób jednoznaczny pojęcie wierzyciela, organu egzekucyjnego.

I tak w myśl art. 1a pkt 13 ww. ustawy przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego właściwy do orzekania organ I instancji.

Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m. in. właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne(art.2§1pkt.10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Nie można zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie uprawnionym do wniesienia skargi będzie podmiot z mocy ustawy wyłączony od możliwości zaskarżania rozstrzygnięć przewidzianych w powołanym wyżej przepisie, skoro Burmistrz Miasta i Gminy C. jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że burmistrz może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie natomiast, w jakim burmistrz pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje, więc kosztem jej uprawnień procesowych (por. postanowienie NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12, lex nr 1125527). Podobnie w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11 (lex nr 1107476) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gmina, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie.

Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak NSA w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2011 r., II FSK 2515/10).

Raz jeszcze podkreślić należy, że podnoszone przez skarżącą kasacyjnie kwestie, dotyczące istnienia po jej stronie legitymacji skargowej okazały się niezasadne.

W przypadku niedopuszczalności skargi Sąd jest zobligowany do jej odrzucenia na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i tak też uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając przedmiotową sprawę.

Tym samym skarga kasacyjna musiała zostać oddalona.

Podkreślić należy, iż wobec niedopuszczalności skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznaniu nie podlegały zarzuty w zakresie zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt.1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207§2 P.p.s.a.