Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2017r. sygn. akt II SA/Kr 319/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej K.z dnia 21 sierpnia 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego "B" z garażem na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. wraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., poprzez działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. przy ul. M.w K.". Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r,, poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a."
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 21 sierpnia 2015 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek Gminy Miejskiej K. o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionego zamierzenia inwestycyjnego. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p. W toku postępowania organ uzyskał uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W dniu 11 stycznia 2016 r. wystąpiono do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z prośbą o wydanie postanowienia w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we wskazanym terminie, uzgodnienie z tym organem organ uznał za dokonane.
Organ zwrócił uwagę, że milczące uzgodnienie, dokonane na etapie ustalania warunków zabudowy, nie przesądza o treści stanowiska tego organu na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, o ile takie stanowisko (w formie odpowiedniej opinii, uzgodnienia, pozwolenia itp.) jest wymagane przepisami prawa. Ponadto uzyskano opinie: Miejskiego Konserwatora Zabytków, Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu oraz Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej decyzji. Z kolei projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
Odowłanie od powyzszej decyzji wniosła A. R. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo, iż Prezydent Miasta K., jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej K., podlegał wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy, ponadto poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym pomięcie okoliczności, iż mocą postanowienia Sądu Rejonowego dla K. K. w K., Wydziału Cywilnego z dnia [...] listopada 2012 r. (sygn. akt: [...]), zmienionego postanowieniem Sądu Okręgowego w K., Wydział Cywilny - Odwoławczy z dnia [...] grudnia 2014 r. (sygn. akt: [...]), ustanowiona została na rzecz nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w K., obręb [...], jednostka ewidencyjna K., stanowiącej własność A. R. w [...] częściach i J. R. w [...] części, służebność przejazdu i przechodu po działkach nr: [...] i [...], aktualnie stanowiących własność Gminy Miejskiej K. oraz nr [...], aktualnie stanowiącej własność M. B., pasem drożnym biegnącym zgodnie z wariantem piątym opinii geodezyjnej inż.
J. H. z dnia 7 marca 2011 r. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego, z pominięciem wskazanych wyżej okoliczności dotyczących ustanowienia służebności przejazdu i przechodu po działkach nr: [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2016r., znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kwestia przebiegu służebności będzie przedmiotem analizy na kolejnym etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, gdzie organ architektury budowlanej będzie badał spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów, jakie wynikają z odrębnych przepisów, jak również zajmie stanowisko w przedmiocie lokalizacji budynku na nieruchomości, gdzie budynek winien być usytuowany tak, aby nie naruszać ustanowionych praw na rzecz osób trzecich.
Na obecnym etapie analiza przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane byłaby przedwczesna, bowiem nie jest dopuszczalnym przekształcanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym zarzuty odwołania w tym zakresie organ uznał za przedwczesne. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego konieczności wyłączenia się Prezydenta Miasta K. od rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy Gmina Miejska K. jest stroną tego postępowania, a zarazem wnioskodawcą, z uwagi na fakt, że sprawa ta wiąże się z szeroko pojętymi interesami majątkowymi gminy, Kolegium wskazało, że zarzut ten pozostaje bezpodstawny. Przypadki, w których organ administracji publicznej podlega wyłączeniu, zostały określone w art 25 K.p.a. Zdaniem organu żaden z wymienionych w tym przepisie przypadków nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem z jego brzmienia wynika, że powinien on mieć zastosowanie, kiedy chodzi o prywatne inwestycje majątkowe osób fizycznych, zajmujących określone stanowiska kierownicze w organach administracji publicznej, co w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy nie następuje.
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do przeprowadzenia rozszerzającej wykładni obowiązujących ww. przepisów ¡wyłączenia organu I instancji - Prezydenta Miasta K.- od rozpoznania przedmiotowej sprawy, ze względu na fakt, że sprawa dotyczy interesów Gminy Miejskiej K. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozpoznając skargę A.R. uznał, że skarga nie zawiera ona uzasadnionych podstaw. W ocenie Sądu decyzja ustalająca warunki zabudowy, jaka została wydana w tej sprawie, nie dotyczy interesu majątkowego Prezydenta Miasta K. Dodatkowo decyzja ustalająca warunki zabudowy tylko pośrednio oddziałuje na interes majątkowy podmiotu, na rzecz którego wydaje się taką decyzję. Każda osoba, nawet niebędąca właścicielem nieruchomości, może złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla danej nieruchomości. Jest to przede wszystkim decyzja deklaratoryjna, potwierdzająca określony sposób przyszłego zagospodarowania danego terenu, w wyraźnym powiązaniu z otaczającą dany teren istniejącą zabudową.
Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie podstawowe parametry przyszłego i projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie istniejącego zagospodarowania terenu w obszarze dokonywanej analizy oraz sposobu uzbrojenia tego terenu. Dlatego w tej sprawie Gminy Miejskiej K. nie można utożsamiać z Prezydentem Miasta K. W sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 25 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Gmina Miejska K. nie miała w tym postępowaniu i nie ma odrębnego statusu strony. Umieszczenie zaś w rozdzielniku wydanych w sprawie decyzji informacji o doręczeniu decyzji wnioskodawcy - Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta nie czyni jeszcze z Gminy Miejskiej K. strony w tej sprawie.
Sąd wskazał, że skoro ustawodawca w żadnym z przepisów u.p.z.p. nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina, to nie można przyjmować istnienie takiego wyłączenia jako zasady. Nie oznacza to, że w określonych okolicznościach takie wyłączenie nie mogłoby mieć miejsca, ale Sąd w tej sprawie takich okoliczności nie dostrzega i sama skarżąca również nie wykazała okoliczności uzasadniających zastosowania art. 24, art. 25 czy art. 27 K.p.a. Ponadto Prezydent Miasta K. mimo, że jest pracownikiem Urzędu Miasta K., to jednak w tym postępowaniu pełni funkcję organu, a nie pracownika.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa, a wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Słusznie również zdaniem Sądu organy przyjęły, że ochrona interesów osób trzecich w kwestii uwzględnienia przebiegu drogi koniecznej zgodnie ze służebnością przynależną skarżącej, będzie kwestią oceny w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Nadto wskazał, że pkt. II ppkt 5 załącznika nr 1 do decyzji I instancji zabezpiecza w sposób nakazany przepisami i wystarczający ochronę interesów osób trzecich na obecnym etapie.
Skargę kascyjną wniosła A. R. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8 i art. 25 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Prezydent Miasta K., jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej K., podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy,
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez SKO w K., a nadto niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w tym pomięcia okoliczności ustanowienia na rzecz nieruchomości składającej się z działki nr [...] stanowiącej własność A.R. w 9/10 częściach i J. R. w 1/10 części, służebność przejazdu i przechodu po działkach nr: [...], aktualnie stanowiących własność Gminy Miejskiej K., pasem drożnym biegnącym zgodnie z wariantem piątym opinii geodezyjnej inż. J. H. z dnia 7 marca 2011 r.
Zarzucając również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję SKO w K. utrzymującą w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy z pominięciem okoliczności ustanowienia służebność przejazdu i przechodu po działkach nr: [...].
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. Wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec nie stwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 25, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało polegać na oddaleniu skargi pomimo podstaw do wyłączenia od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta K. oraz nieuwzględnieniu przez organ faktu ustanowienia służebności przejazdu i przechodu przez działki stanowiące teren inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie Prezydenta Miasta K.). Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. (dodany ustawą zmieniającą z dnia 24 maja 1990 r.; Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r.
W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, co nie może powodować pozbawienia państwa, działającego przez organy państwowe (a niekiedy samorządowe), możliwości wykonywania zadań publicznych. Gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie.
Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować, gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011, sygn. akt II OSK 2087/11, wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 987/12, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 460/08 - CBOSA).
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego konkretyzacji w postępowaniu w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie Gmina Miejska K.).
W ocenie składu orzekającego, w związku z powyższym, brak było podstaw prawnych do wyprowadzenia obowiązku wyłączenia, w sprawach wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organu samorządu terytorialnego w ramach wykładni, prowadzącej w następstwie do pozbawienia tego organu kompetencji. Zatem, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Prezydent Miasta K. (miasta na prawach powiatu) nie podlegał wyłączeniu i był organem właściwym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na wniosek Gminy Miasta K. Za takim stanowiskiem przemawia także domniemanie racjonalności ustawodawcy, który jak już wyżej wskazano, w żadnym z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyraził ogólnej zasady wyłączenia miasta na prawach powiatu w sprawach, których stroną jest gmina. Warto dodać, że ustawodawca w niektórych sprawach przekazał organom gminy upoważnienie do załatwiania spraw administracyjnych, które dotyczą praw i obowiązków gminy.
Natomiast w sprawach, w których dostrzegł kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprowadził instytucję wyłączenia organu, np. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. zmieniającą ustawę o nieruchomościach (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218) dodano art. 124 ust. 8 i art. 142 ust. 2, zgodnie z którymi prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty w sprawach w których stroną postępowania jest gmina lub powiat podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wykładnia zaprezentowana w skardze kasacyjnej wskazująca na obowiązek wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 25 § 1 K.p.a., od rozpoznania przedmiotowej sprawy, nie może zostać zaakceptowana, prowadzi bowiem w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje z kolei prawnych podstaw.
Nietrafny jest również zarzut kasacyjny dotyczący nieuwzględnienia faktu istnienia służebności przejazdu i przechodu przez teren działki w stosunku do której ustalono warunki zabudowy. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Nie można również uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 w zw. z art.64 ust. 1 u.p.z.p.).
Zatem kwestia związana z ochroną interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy została wystarczająco określona w kwestionowanej decyzji, poprzez wskazanie, że realizacja planowanej inwestycji nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej. Z kolei fakt ustanowienia służebności będzie miał znaczenie dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wówczas ustala się konkretną lokalizację obiektu oraz zagospodarowanie terenu działki z uwzględnieniem dostępu sąsiedniej nieruchomości, poprzez ustanowioną służebność, do drogi publicznej.
Dodatkowo w przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 2985/13, LEX nr 1481552). W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (por. np. wyroki z dnia: 21 stycznia 2015 r.,sygn. akt II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10 października 2014 r.,sygn. akt II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20 sierpnia 2014 r., sygn. aktI OSK 2575/13, LEX nr 1583297). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wskazane przez niego naruszenie przepisów postępowania miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tymczasem skarga kasacyjna wskazuje jako naruszony art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi z pominięciem okoliczności dotyczącej ustanowienia służebności. Tak sformułowany zarzut wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Potwierdza to również argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08, CBOSA; 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2887/12, LEX nr 1575609; 13 maja 2013 r., sygn. akt I GSK 482/12, LEX nr 1480810; 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2327/12, LEX nr 1572494; 30 października 2014 r., sygn. akt I GSK 186/13, LEX 1587438; 4 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 824/13, LEX nr 1590921; 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 981/13, LEX nr 1637150).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.