Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2420/11 oddalił skargę A. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego Wojska Polskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
A. S., były pracownik Jednostki Wojskowej Nr [...] oraz Nr [...] w Szczecinie, zatrudniony na stanowisku wartownika oddziału warty cywilnej, wystąpił o określenie choroby zawodowej - przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy. Źródłem schorzenia, według jego oceny, były obciążenia wywołane pracą na stanowisku wartownika. W wyniku wszczętego postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej w stosunku do Pana A. S. zostało wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Zachodniopomorskie Centrum Leczenia Profilaktyki - Poradnia Chorób Zawodowych w S. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Lekarz orzecznik Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., w wyniku wykonanych konsultacji specjalistycznych i na podstawie całości obrazu klinicznego, uwzględniając sposób wykonywania pracy na stanowisku wartownika, stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Schorzenia stwierdzone u skarżącego nie były uwzględnione w wykazie chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania, zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzana chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U.02.132.1115 z późn. zm.). W związku z uchyleniem przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego powyżej rozporządzenia, organ I instancji WOMP Gdynia skierował Pana A. S. ponownie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. celem ponownego wydania stosownego orzeczenia.
W ramach ponownych badań A. S., orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] lekarz orzecznik Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. rozpoznał tylko przewlekłe uszkodzenie łąkotek.
Na tej podstawie Wojewódzki Inspektor Sanitarny – Komendant Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Spośród wymienionych schorzeń u Aleksandra Smolarka rozpoznano tylko przewlekłe uszkodzenie łąkotek, wskazane pod poz. 19.3 wykazu chorób zawodowych Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.09.105.869). Choroba wskazana pod pozycją 19.3 w/w wykazu, może być uznana za chorobę zawodową tylko wtedy, kiedy występuje u osób wykonujących pracę w pozycji klęczącej lub kucznej. W odniesieniu do pozostałych schorzeń organ orzekł, że nie są one ujęte w wykazie chorób zawodowych i nie mogą być rozpatrywane w aspekcie następstw sposobu wykonywania pracy.
Biorąc pod uwagę sposób wykonywanej pracy na stanowisku wartownika, całość obrazu klinicznego oraz wyniki konsultacji specjalistycznych uznano, że nie ma podstaw do rozpoznania u A. S. choroby zawodowej: przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy.
W dniu [...].06.2011 r. A. S. złożył do Głównego Inspektora Sanitarnego Wojska Polskiego odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.
Organ wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2011 r., nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanej przez stronę decyzji. Wskazał, iż orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wskazuje na brak merytorycznych podstaw do rozpoznania u A. S. choroby zawodowej. W szczególności dotyczy to braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy wymienionej pod numerem 19 wykazu chorób zawodowych określonego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 nr 105 poz. 869), dalej rozporządzenie.
Organ podkreślił nadto, że przedmiotowe orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. jest jedynym dokumentem, który zgodnie z § 5 rozporządzenia, określa m.in. właściwego do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych i zatrudnionego w jednostce orzeczniczej 1 stopnia. Organ dodał, że A. S. wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego zgodnie z § 7 rozporządzenia, lecz dokonał tego po przewidzianym w przepisach tegoż rozporządzenia terminie. Wobec tego faktu, Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Zachodniopomorskiego Centrum Leczenia i Profilaktyki w S. nie rozpoznała wniesionego po terminie środka zaskarżenia.
Strona wniosła od decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego Wojska Polskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach sprzecznych z dokumentami zawartymi w jej dokumentacji medycznej.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i zasługuje na oddalenie.
Sąd stwierdził, że prawidłowym działaniem organu było oparcie rozstrzygnięcia na treści orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Orzeczenie to było bowiem jedynym dokumentem stanowiącym realizację zapisu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 nr 105 poz. 869), wskazującym między innymi właściwego do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych i zatrudnionego w jednostce orzeczniczej 1 stopnia.
Sąd podkreślił, że lekarz orzecznik Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Zachodniopomorskiego Centrum Leczenia i Profilaktyki w S., działając w ramach swoich kompetencji, stwierdził brak podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy wymienionej pod numerem 19 wykazu chorób zawodowych, określonego w załączniku do wspomnianego już rozporządzenia. Sąd zwrócił uwagę, że twierdzenia skarżącego co do występowania choroby układu ruchu o charakterze przewlekłym, nie zostały w żaden sposób zakwestionowane. Brak jest jednak związku schorzenia ze sposobem wykonywania pracy.
Sąd zaznaczył, że w poz. 19.3 wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w załączniku do rozporządzenia, widnieje choroba układu ruchu określona jako: przewlekłe uszkodzenie łąkotki u osób wykonujących pracę w pozycji klęczącej lub kucznej. Takie sformułowanie pozwala za prawidłowy uznać pogląd organu o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego, który wykonywał zawód wartownika.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną na powyższy wyrok i zaskarżył go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenia na rzecz swojego pełnomocnika kosztów pomocy prawnej z urzędu niezapłaconej w całości, według norm przepisanych.
Skarżący wadliwość wyroku uzasadnia naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci § 8 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 nr 105 poz. 869). Uważa, że poprzez wadliwą, jego zdaniem, interpretację zawartego w tym przepisie pojęcia "materiał dowodowy" Sąd doszedł do błędnych wniosków, iż do wydania decyzji o stwierdzeniu, bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne są jedynie orzeczenie lekarza orzecznika i formularz oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika, bez konieczności przeprowadzania innych dowodów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy, stosując wskazane przepisy, zobowiązane były uwzględnić cały materiał dowodowy w sprawie.
Sąd I instancji, pominął okoliczności wskazane w § 8 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 nr 105 poz. 869), stwierdzając, że dodatkowa dokumentacja nie stanowiła istotnego dowodu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego Wojska Polskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u A. S. W orzeczeniu lekarza orzecznika, które było podstawowym dowodem medycznym w sprawie wskazano, że spośród wymienionych w wykazie "przewlekłych chorób układu ruchu", na które powoływał się A. S., wykonujący pracę na stanowisku wartownika, stwierdzono u niego tylko "przewlekłe uszkodzenie łąkotek" (poz. 19.3 wykazu), jednakże nie stwierdzono, by ta choroba było spowodowana zawodowymi czynnikami etiologicznymi, jakie wskazuje się w wykazie, tj. praca w pozycji klęczącej lub kucznej.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 nr 105 poz. 869, dalej rozporządzenie) przez błędną jego wykładnię.
Przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 1, 2009 str. 225). Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20.07.2011 r., III FSK 335/10, niepubl., także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635).
Skarżący kasacyjnie dokonał własnej interpretacji, wskazanego przepisu. Według skarżącego, na ów materiał dowodowy winny składać się wszystkie dowody, co w odniesieniu do niniejszej sprawy oznacza także: wyniki konsultacji specjalistycznych lekarzy z prywatnych gabinetów oraz rozporządzenie dowódcy jednostki wojskowej regulujące zakres obowiązków wartowników, przy czym, organ winien wszystkie dowody uwzględnić i traktować je jako "istotne". Jak z powyższego wynika, wykładnia § 8 rozporządzenia dokonana przez skarżącego, bazuje na brzmieniu literalnym przepisu, bez uwzględnienia reguł wykładni funkcjonalnej i systemowej.
Z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny skoncentruje się na interpretacji przepisów normujących kwestie dowodowe decyzji w przedmiocie choroby zawodowej, w marginalnym zakresie odnosząc się do stanu faktycznego sprawy. W skardze nie sformułowano bowiem zarzutu błędnego zastosowania jakiegokolwiek przepisu.
Kierunek wykładni § 8 rozporządzenia wyznacza zarówno definicja choroby zawodowej ujęta w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 Nr 21, poz. 94 j.t. z zm., dalej k.p.) w art. 2351, jak zasady postępowania w sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej, unormowane w rozporządzeniu, wydanym na podstawie delegacji zawartej w Kodeksie Pracy - art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1 1).
Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z punktu widzenia skutku w postaci rozpoznania choroby zawodowej (czy też wykluczenia podstaw do jej stwierdzenia) istotne jest zatem, aby dane schorzenie było ujęte w wykazie chorób zawodowych oraz było spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonywania, co można stwierdzić w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem.
Stosowanie zaś do art. 2352 k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 654/12, LEX nr 1252141).
Zgodnie § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jak wynika z treści tego przepisu, warunkiem koniecznym do stwierdzenia przez organ inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, o których mowa w § 5 rozporządzenia. Paragraf 5 rozporządzenia stanowi, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone we wskazanych przepisach, zatrudniony w jednej z wymienionych jednostek orzeczniczych (ust. 1). W ust. 2 i w ust. 3 tego paragrafu wymienia się jednostki orzecznicze I i II stopnia.
Jak wynika z powyższej regulacji, treść normy zawartej we wskazywanym przez skarżącego kasacyjnie § 8 rozporządzenia należy odkodować z uwzględnieniem wymogów co do orzeczeń lekarskich, które - jak wyraźnie wskazuje omawiany przepis – po pierwsze, mają szczególne znaczenie w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej, po drugie, muszą być wystawione przez "lekarzy orzeczników" zatrudnionych w specjalnych jednostkach, zwanych jednostkami orzeczniczymi.
W sprawach dotyczących chorób zawodowych zadaniem lekarskich jednostek orzeczniczych jest wydanie orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych. Wydanie orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ma miejsce między innymi wówczas, gdy lekarskie jednostki orzecznicze stwierdzą, że występujące schorzenie u skarżącego nie jest objęte wykazem chorób zawartych w załączniku do rozporządzenia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Należy dodać, że rozporządzenie przewiduje możliwość weryfikacji wyników badań i ustaleń jednostki orzeczniczej I stopnia, poprzez ponowne badania prowadzone przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W zaskarżonej decyzji wskazano, że w przypadku A. S. nie doszło do ponownego przeprowadzenia badania lekarskiego we właściwej jednostce Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (jednostka orzecznicza II stopnia), bowiem wniosek taki został złożony po terminie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji państwowej są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (patrz wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 654/12, LEX nr 1252141, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 22212/11, LEX nr 1138108 oraz wyrok WSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 699/11, LEX 1152987).
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie co do interpretacji § 8 rozporządzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy odpowiada wymogom wskazanym w § 8 w związku z § 5 rozporządzenia, i był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.