Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 235/20 oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej określanej jako spółka) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2020 r., nr WOP.7722.126.2019.GD w przedmiocie opłaty za legalizację obiektu budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie starogardzkim postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na posadowieniu hali magazynowej typu namiotowego o wymiarach 48,35 m x 20,00 m, wysokości od 3,31 m do 5,95 m i kubaturze 4580 m³, o konstrukcji z profili aluminiowych i stalowych, ze ścianami z blachy trapezowej i dwuspadowym dachem wykonanym z tkaniny poliestrowej powlekanej, na działkach nr [...] i [...] (po podziale działki nr [...]) w miejscowości K., gmina [...] i nakazał spółce przedstawienie do dnia 31 marca 2015 r. dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu.
Spółka przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, w efekcie czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 lipca 2019 r. w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ustawy ustalił spółce opłatę legalizacyjną w kwocie 375.000 zł.
Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie, którego jednak Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nie uwzględnił i wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Przede wszystkim stwierdził, że obiekt (hala magazynowa typu namiotowego) prawidłowo zaliczona została do kategorii XVIII obiektów budowlanych (budynki przemysłowe) według załącznika do ustawy. Taką kategorię obiektu określił projektant zarówno w pierwszym projekcie budowlanym ze stycznia 2015 r., jak i w przedłożonym w toku postępowania legalizacyjnego projekcie z czerwca 2019 r. Usprawiedliwia to konstrukcja hali, obiektu trwale związanego z gruntem, jego kubatura oraz funkcja jako obiektu magazynowego. Współczynnik kategorii dla tego obiektu wynosi 10,0, współczynnik wielkości obiektu 1,5 (kubatura obiektu w przedziale od 2.500 do 5.000 m²), a stawka opłaty 500 zł. Wobec tego wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi pięćdziesięciokrotnie podwyższony iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii i współczynnika obiektu i wynosi 375.000 zł.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwestionując dokonane przez organy ustalenia faktyczne. W jej opinii wysokość opłaty legalizacyjnej należało oprzeć o wskaźniki dla kategorii VIII obiektów budowlanych.
Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 17 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku omówił istotę sprawy w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej i podzielił stanowisko organów odnośnie przyjętej przez nie kwalifikacji obiektu.
Jak zauważył, hala namiotowa pełni funkcję magazynu dla zakładu spółki, gdzie składowane są materiały i elementy wrażliwe na warunki atmosferyczne, służące prowadzonej przez spółkę działalności. Kwalifikację taką, zdaniem Sądu, uzasadniają także wymiary i kubatura oraz konstrukcja obiektu (posadowienie na stopach fundamentowych, ramy aluminiowe, dach z tkaniny poliestrowej, ściany obłożone blachą trapezową), które są charakterystyczne dla obiektów magazynowych. Obiekty te zostały wprost wymienione w opisie kategorii XVIII, co pozwala na taką kwalifikację hali magazynowej. Podkreślił przy tym, że w przedłożonym przez spółkę w toku postępowania legalizacyjnego projekcie budowlanym stwierdzono, że obiekt należy zakwalifikować do kategorii XVIII. Treść analizowanego projektu stanowi kontynuację ustaleń projektanta zawartych w uprzednio wykonanym projekcie ze stycznia 2015 r. Już wtedy bowiem zaszeregowano halę do budynku przemysłowego (obiekt magazynowy) z kategorii XVIII obiektów. Oba projekty zostały wykonane na zlecenie inwestora, który nie kwestionował zarówno ustaleń projektu z 2015 r., jak i aktualnie analizowanego projektu z 2019 r.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i dokonały własnych ustaleń, które potwierdziły prawidłowość danych ujawnionych w projekcie budowlanym. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenia organu pozwalają na zaszeregowanie spornej zabudowy do jednej z określonych prawnie kategorii, nie sposób oczekiwać, że organ dokona innej kwalifikacji, tym bardziej w sytuacji gdy kategoria zaproponowana przez stronę nie pozwala na taką jednoznaczną kwalifikację.
Sąd zaakceptował zatem obliczoną przez organ wysokość opłaty legalizacyjnej, który zastosował współczynnik kategorii obiektu 10, a także współczynnik wielkości obiektu 1,5 wynikający z zaszeregowania kubatury obiektu do przedziału 2.500-5.000 m³ oraz stawkę opłaty 500 zł. Następnie, iloraz współczynników i stawki podwyższył pięćdziesięciokrotnie, uzyskując kwotę 375.000 zł. Tak ustalona kwota odpowiada, zdaniem Sądu, regulacji art. 59f i art. 49 ust. 2 ustawy.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe.
Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1, art. 3 § 1 i art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do zarzutów sformułowanych w skardze i nierozważenie innych, aniżeli wskazane w niej naruszeń prowadzących do wydania zaskarżonego postanowienia, a w szczególności możliwości zakwalifikowania hali namiotowej jako budynku bądź obiektu kategorii innej niż ustalona przez organy oraz innej niż wskazywana przez skarżącego.
Drugi zarzut pełnomocnik odniósł do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7 § 1, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) oraz art. 59f ust. 1 ustawy w związku z treścią załącznika do tej ustawy przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik zapadłego rozstrzygnięcia. W tym kontekście pełnomocnik wytknął niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez niedokonanie żadnych własnych ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na klasyfikacji obiektu dokonanej przez projektanta, w konsekwencji czego zastosowanie do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej współczynniki właściwe dla kategorii budynku, do której nie należy przedmiotowy obiekt.
W oparciu o wskazane zarzuty kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie sprawy ma rozprawie.
Rozwijając podniesione zarzuty pełnomocnik wskazał w uzasadnieniu na konieczność rozważenia, czy obiekt będący przedmiotem postępowania może być kwalifikowany jako budynek. Argumentował, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego budynkiem jest obiekt, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Brak któregokolwiek z elementów konstrukcyjnych wyklucza uznanie danego obiektu za budynek. Konsekwencją uznania hali namiotowej za budowlę, a nie budynek byłaby niemożliwość zaszeregowania do XVIII kategorii obiektów budowlanych, do której należą wyłącznie budynki przemysłowe.
W ocenie pełnomocnika ze względu na sposób wykorzystywania i charakter obiektu będącego przedmiotem postępowania zasadnym jest zakwalifikowanie obiektu do kategorii VIII, jak również XXII, która obejmuje obiekty składowe. Jak stwierdził bowiem Sąd pierwszej instancji, obiekt wykorzystywany jest do składowania materiałów i elementów wykorzystywanych w działalności spółki.
Nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu, że orzekające organy nadzoru budowlanego przeprowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i dokonały własnych ustaleń, które ujawniły prawidłowość danych ujawnionych w projekcie budowlanym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Pełnomocnik spółki podjął w niej próbę zakwestionowania uznania przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji, że przedmiotowa hala magazynowa, wobec której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, jest budynkiem. Zdaniem pełnomocnika hala ta nie wypełnia ustawowej definicji pozwalającej uznać ją za budynek, a co za tym idzie brak było podstaw do zaliczenia jej do obiektów budowlanych kategorii XVIII - budynki przemysłowe. W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej zarzuca nierozważenie zaliczenia przedmiotowej hali magazynowej do innej niż wskazana przez skarżącego oraz organ administracji kategorii obiektów budowlanych. Polemikę na tym polu oparto o zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. Tak skonstruowany zarzut trzeba uznać za oczywiście bezzasadny.
Z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie wyrażonej w tym przepisie zasady oficjalności w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, LEX nr 1138160 i 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2728/19, LEX nr 3504869). O naruszeniu normy wynikającej z tego przepisu można mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Z kolei z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014).
Jednakże Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej dokonał wszechstronnej oceny całego materiału dowodowy zawartego w przedstawionych aktach administracyjnych, tak pod względem kompletności tego materiału, jak i poprawności jego zgromadzenia przez organy, do czego wypadnie jeszcze powrócić. Ocenił następnie, czy wnioski wyciągnięte przez organ znajdują swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, odniósł się także do zarzutów skarżącego.
Odnosząc się do dalszych zarzutów należy stwierdzić, pomijając fakt, że art. 1 P.p.s.a. w ogóle nie dzieli się na powołane w skardze kasacyjnej jednostki redakcyjne (paragrafy), że przepis ten oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowią jedynie, że wymieniona ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach zakresu kontroli działalności administracji publicznej, a sądy administracyjne sprawują taką kontrolę i stosują środki określone w ustawie. Pełnomocnik zgłaszając zarzut naruszenia tych przepisów nie twierdzi jednak, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę inną niż sądowoadministracyjna, ocenił działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosował środki prawne nieznane przepisom tej ustawy.
Stanowisko pełnomocnika skarżącego zmierza w istocie do podważenia wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej na skutek zaliczenia hali magazynowej do kategorii XVIII obiektów budowlanych (budynki przemysłowe), zamiast do kategorii VIII (inne budowle) bądź jeszcze innej, w tym XXII (obiekty składowe), określonych w załączniku ustawy.
Stwierdzić przede wszystkim przyjdzie, że z przedstawionych sądowi akt sprawy wynika, iż spółka zgłosiła zamiar budowy hali namiotowej o wymiarach 20 x 50 m i wysokości 6,75 m jako tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego na magazyn elementów wentylacyjnych. Starosta Starogardzki uznając, że zamierzenie budowlane nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, decyzją z dnia 9 czerwca 2014 r. wniósł sprzeciw. W efekcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie starogardzkim w dniu 27 listopada 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego i wydał w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy wskazane na wstępie postanowienie z dnia 18 lutego 2015 r. Po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co zostało zaakceptowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 20 maja 2015 r. utrzymał je w mocy.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1634/15 oddalił wniesioną przez spółkę skargę na to postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1344/16 oddalił skargę kasacyjną spółki od tego wyroku.
Po wyroku tym spółka przedłożyła wszystkie wskazane w postanowieniu z dnia 18 lutego 2015 r. dokumenty, w tym projekt budowlany z dnia 3 czerwca 2019 r., w którym projektant zaliczył budynek do XVIII kategorii obiektów budowlanych.
Nie jest trafny pogląd pełnomocnika spółki, że dokonana przez organ kwalifikacja obiektu oparta została wyłącznie na podstawie przedstawionego przez spółkę projektu hali magazynowej namiotowej, a wcześniej projektu z dnia 20 stycznia 2015 r. (tymczasowej hali magazynowej). Fakt, że ustalenia organu nadzoru budowlanego i przyjęta przez projektanta kwalifikacja hali magazynowej korelują ze sobą, przemawiać może za słusznością jego stanowiska, że sporny budynek należało zaliczyć do obiektów kategorii XVIII - budynki przemysłowe. Jednakże wbrew twierdzeniom pełnomocnika organ nadzoru budowlanego dokonał własnej oceny funkcji, formy i konstrukcji obiektu, wobec którego toczy się postępowanie legalizacyjne. Ostateczna ocena organu w tej materii została wszak wyrażona w oparciu o ustalenia poczynione na oględzinach w dniu 9 grudnia 2014 r. oraz na podstawie analizy rozwiązań architektoniczno-budowlanych zawartych w przedłożonym przez spółkę projekcie budowlanym, nie tylko więc biorąc pod uwagę kwalifikację dokonaną przez projektanta (s. 38 i 44).
Mając na względzie wszystkie parametry techniczne hali, w tym wymiary, kubaturę, użyte do budowy materiały, elementy konstrukcyjne, sposób posadowienia na gruncie, urządzenia przegród budowlanych i zadaszenia, a ponadto funkcję jaką pełni hala (obiekt magazynowy dla zakładu spółki, gdzie składowane są materiały), istniały podstawy do przyjęcia, że hala magazynowa jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy. Posiada wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie, w tym - wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika skarżącego - obiekt ten jest trwale związany z gruntem. O trwałości związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia sposób powiązania obiektu z gruntem, jego przymocowanie do ziemi. Istotne jest takie posadowienie obiektu na gruncie, aby w sposób trwały zapewnić pełną stabilność przegród budowlanych i zadaszenia. Trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, a nie o trwałości związania z gruntem.
W konsekwencji zachodziły warunki do uznania, że przedmiotowa hala magazynowa należy do kategorii XVIII obiektów budowlanych. Kategorię tę stanowią budynki przemysłowe, nie tylko budynki produkcyjne i budynki kolejowe, ale także obiekty magazynowe takie jak budynki składowe. Nie można tracić z pola widzenia, że wymieniony w tej kategorii obiektów budowlanych katalog budynków przemysłowych podany został przykładowo (wskazuje na to używany zwrot "jak").
Tak więc skoro przedmiotowy obiekt jest budynkiem (budynkiem przemysłowym w postaci obiektu magazynowego - kategoria XVIII), co nie zostało skutecznie podważone, to nie może być zaklasyfikowany do innej kategorii obiektów budowlanych. Przede wszystkim jako inna budowla (obiekt budowlany kategorii VIII), bądź jako budowla kategorii XXII (place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi), na co wskazuje pełnomocnik skarżącego. W świetle stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego w pełni ustalenia organu brak podstaw do czynienia Sądowi dalszego zarzutu, że nie rozważył jeszcze innej, aniżeli przyjął organ oraz wskazywanej przez skarżącego możliwości zakwalifikowania przedmiotowego obiektu. Z tych względów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 7 § 1 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 59f ust. 1 ustawy.
Wobec tego, że nie zachodziły warunki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia, skoro akt ten odpowiada prawu, także i ten ostatni zarzut kasacyjny okazał się chybiony.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.