Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2660/21

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 583/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. G., dalej: "skarżący", na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej: "MWINB", z dnia 26 lutego 2021 r. nr 177/2021, znak: WOB.7721.125.2018.AJAN, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

1. a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie przeprowadził wszelkie niezbędne czynności (postępowanie dowodowe) wymagane do przyjęcia, że nie jest możliwe przeprowadzenie instancyjnej kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, dalej" "PINB", z dnia 15 lutego 2016 r., z uwagi na uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy dokładne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie wykonał ciążącego na tym organie obowiązku zrealizowania zasady prawdy materialnej, co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, a czego nietrafnie nie zauważył WSA wydając wyrok z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2. b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie jest prawidłowe, podczas gdy jego wydanie było przedwczesne, bowiem ostateczne przesądzenie o braku możliwości rozpatrzenia środka zaskarżenia w toku instancji nie może nastąpić przez (powinno być: przed) prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 § 1 K.p.a., ponieważ uprzednie wydanie postanowienia z art. 134 K.p.a. doprowadziłoby do sytuacji, w której po uwzględnieniu wniosku o przywrócenie terminu (ergo dopuszczeniu wszczęcia postępowania odwoławczego) w obrocie prawnym pozostawałoby sprzeczne z powyższym orzeczenie o braku możliwości uruchomienia instancyjnej kontroli przedmiotowego aktu administracyjnego, a czego nie dostrzegł WSA, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący wydaniem istotnie wadliwego orzeczenia,
3. c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez nienależytą weryfikację przez Sąd I instancji prawidłowości zaskarżonego postanowienia, a czego bezpośrednim wyrazem jest wadliwe uzasadnienie wyroku WSA, w którym jedynie powielone zostały twierdzenia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jak również zawarto tamże twierdzenia de facto sprzeczne oraz irrelewantne z punktu widzenia granic niniejszej sprawy, podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji (po przeprowadzeniu kompleksowej weryfikacji zaskarżonego aktu administracyjnego) było umotywowanie rozstrzygnięcia w sposób spójny i logiczny, pozwalający na zapoznanie się z tokiem myślowym Sądu I instancji, który doprowadził WSA do wydania określonego rozstrzygnięcia, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując wydanie wadliwego wyroku.

Skarżący wniósł o:

1. a) w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a to uchylenie w całości postanowienia nr 177/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. (znak: WOB.7721.125.2018.AJAN), ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ad. a)
2. b) w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a w każdym przypadku
3. c) w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. - rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie
4. d) w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a. - o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Analizę sytuacji procesowej rozpocząć należy od odnotowania, że w odniesieniu do odwołania skarżącego od decyzji PINB w Krakowie – Powiat Grodzki o nakazie rozbiórki ogrodzenia, wydane zostało zarówno postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania – wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 583/21, jest przedmiotem kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie – jak i postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – w tej sprawie zapadł wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 585/21, który jest przedmiotem skargi kasacyjnej w sprawie II OSK 202/21.

W związku z tym konieczne jest spostrzeżenie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Przywrócenie go wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu (por. wyrok NSA w Warszawie z 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 350/98; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2023, pkt 14 do art. 134).

Po wydaniu ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, organ może dopiero postanowić o uznaniu odwołania za wniesionego z naruszeniem obowiązującego terminu (por. A. Wróbel, op. cit. uwaga 12 do art. 134; A. Golemba [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), A. Cebera, J. Firlus, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, uwaga 5 do art. 134; postanowienie NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OZ 1237/16; wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1551/19).

Tak więc postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku wydania postanowienia o przywróceniu terminu wyłączona jest dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem tego wniosku strony, wydanie takiego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, jest niezgodne z prawem (por. Barbara Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2022, pkt 3 do art. 134).

W niniejszej sprawie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane tego samego dnia co postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, tj. 26 lutego 2021 r. Skoro jednak w uzasadnieniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu (nr 177/20210) organ odwoławczy powołał się na postanowienie nr 176/2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to nie ma podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie uchybienia terminu nastąpiło przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu.

Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 585/21, oddalono skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Skutkiem tego wyroku jest pozostanie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, co pociąga za sobą ocenę, według której, także w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu wydano przedwcześnie.

Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jako ostateczne, z chwilą jego wydania weszło do obrotu prawnego. Może ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że dopiero uprawomocnienie się postanowienia o odmowie przywrócenia terminu otwiera drogę do rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybienia terminu. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest przecież wydawane w oparciu o stan prawny będący skutkiem ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu.

Stan faktyczno-prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu nie wymaga swoistego "potwierdzenia" wyrokiem sądu administracyjnego. W konsekwencji, organy stosujące prawo, w tym także organ rozpatrujący odwołanie, ma obowiązek uwzględniać stan prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu.

Podkreślić należy, że z uwagi na procesowy charakter postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu, a w niniejszej sprawie także z uwagi na odmowne rozstrzygnięcie, nie ma możliwości wstrzymania wykonania postanowienia na podstawie art. 61 § 1 lub 3 P.p.s.a. (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 oraz orzecznictwo tam przywołane (ONSA i wsa 2024/1/3).

Do czasu pozostawania w obrocie prawnym, stan faktyczno-prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem nie może być kwestionowany przez organ rozpoznający odwołanie.

Rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia o uchybieniu terminu nie jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Wyrok sądu administracyjnego w tej mierze nie stanowi, dla rozstrzygnięcia kwestii uchybienia terminu, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skoro zaś wyrokiem z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 202/22, oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 585/21, to postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie tylko nie utraciło cechy ostateczności, ale jest prawomocne.

Bezprzedmiotowe jest zatem rozważanie skutków ewentualnego wyroku uwzględniającego skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania dla rozstrzygnięcia skargi na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu. Pozostają one poza przedmiotem niniejszego postępowania kasacyjnego

W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej nie są skuteczne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.