Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r. oddalił skargę A. K. i P. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB), na mocy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej u.p.b.) nałożył na A. i P. K. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji budowlanej w terminie do dnia [...] marca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. termin ten został przedłużony do dnia [...] kwietnia 2015 r.
Żądane dokumenty zostały przedłożone przez strony.
Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. PINB, na podstawie art. 49 ust.1 i ust. 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 u.p.b. nałożył na A. K. i P. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości G., gmina M., oznaczonego nr posesyjnym [...].
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. MWINB, po rozpatrzeniu zażalenia A. K. i P. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej kpa) oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest zasadność nałożenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G. Organ administracyjny ustalił, że przedmiotowa rozbudowa składa się z dwóch części, tj. pomieszczenia gospodarczo - garażowego z tarasem, na którym wykonano pomieszczenie mieszkalne oraz pomieszczenia – garażu. Pomieszczenia te są powiązane konstrukcyjnie i stanowią z budynkiem mieszkalnym całość.
Wobec powyższego MWINB podzielił stanowisko PINB i uznał przedmiotową budowę za rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Za okoliczność bezsporną uznał wykonanie tej rozbudowy w warunkach samowoli budowlanej. W wyniku analizy zdjęć lotniczych obrazujących zabudowę działki nr [...], organ II instancji stwierdził, że ww. rozbudowa miała miejsce po 1998 r. i z tego względu PINB zastosował w sprawie właściwy reżim prawny. Przywołując art. 48 ust. 5 oraz art. 49 ust. 1 i 2 u.p.b. i analizując przedłożone przez skarżących dokumenty MWINB uznał, iż spełniają one warunki zawarte w art. 49 ust. 1 u.p.b. W ocenie organu II instancji opłata legalizacyjna została prawidłowo wyliczona.
A. i P. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 59f pkt 1 u.p.b. oraz załącznika do tej ustawy - polegające na błędnym zakwalifikowaniu rozbudowy skarżących jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy rozbudowa przeprowadzana była w celach gospodarczych, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia opłaty legalizacyjnej na podstawie kategorii l obiektów budowlanych oraz art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. - polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych dotyczących okresu, w którym miała miejsce rozbudowa domu, tj. przyjęcie, że dokonano jej po 1998 r., podczas gdy miała ona miejsce przed 1994 r., co skutkowało zastosowaniem niewłaściwej ustawy. Zdaniem stron, organ nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność, aby rozbudowa miała miejsce po 1995 r. Powołane przez organ zdjęcia lotnicze nie zostały w fachowy sposób zinterpretowane, np. w postaci opinii biegłego z zakresu interpretacji zdjęć lotniczych.
Organ nie wykazał, aby dokonał badania fotografii przed rokiem 1994 celem porównania stanu faktycznego budynku. Ponadto dokonał błędnej oceny w zakresie sklasyfikowania rozbudowanej części jako l kategorii obiektów budowlanych. Rozbudowana część przeznaczona jest na składowanie różnego rodzaju przedmiotów służących do pracy na gospodarstwie i nie jest przystosowana do zamieszkania w nich. Powyższe doprowadziło do błędnego ustalenia opłaty legalizacyjnej. Nadto, ze względu na sytuację majątkową skarżących, w tym w szczególności pomoc finansową, jaką przeznaczają na pomoc rodzicom z uwagi na stan ich zdrowia, skarżący wniósł o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49c u.p.b. w zw. z art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa.
Organ II instancji, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do oceny, kiedy przedmiotowy budynek został rozbudowany o pomieszczenie gospodarczo – garażowe z tarasem, na którym wykonano pomieszczenie mieszkalne oraz przylegający do tego pomieszczenia garaż i w związku z tym jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Podstawowe znaczenie ma więc kwestia jednoznacznego ustalenia daty "zakończenia budowy" rozbudowanej części budynku, gdyż decyduje ona o wdrożeniu właściwego trybu postępowania, co wynika z art. 103 ust. 1 u.p.b. W myśl zaś ust. 2 art. 103 u.p.b., art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U.
Nr 38, poz. 229), która nie przewidywała konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej przez sprawcę samowoli budowlanej. Przywołując następnie art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie wprowadzony ww. ustawą przepis art. 49c u.p.b. stanowiący, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W pozostałym zakresie zastosowanie będzie miało brzmienie ustawy Prawo budowlane sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Sąd I instancji zgodził się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., VII SA/Wa 85/04, iż nie ma możliwości prawnych, aby część prac budowlanych przy rozbudowie obiektu oceniana była na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., a pozostałe prace na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro bowiem budowa nie została zakończona do dnia 1 stycznia 1995 r., to do całości zrealizowanych prac budowlanych mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.
Wskazując, że organ ustalił, iż rozbudowa ww. budynku została wykonana między 1998 a 2012 r. na podstawie analizy zdjęć lotniczych wykonanych w 1993, 1998 i 2012 r., wydanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, Sąd podkreślił, że zdjęcia te mają charakter dokumentów urzędowych i korzystają z domniemania prawdziwości, zgodnie z art. 76 k.p.a. W ocenie Sądu, zdjęcia te jednoznacznie obrazują poszczególne etapy procesu inwestycyjnego na działce nr [...]. Na zdjęciach wykonanych w 1993 i 1998 r. brak jest zabudowań objętych zakresem przedmiotowego postępowania. Nie uwzględniono ich też w dokumentacji projektowej z 1992 r., a są one widoczne na fotografii z 2012 r. Natomiast zarzut skarżących, że budowa tych obiektów miała miejsce przed 1994 r. nie został poparty jakimkolwiek przekonującym argumentem znajdującym odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy.
Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących konieczności powołania biegłego celem interpretacji zdjęć lotniczych. Zdjęcia są bowiem czytelne, nie wymagają specjalistycznej wiedzy, "gołym okiem" widać, że na przedmiotowym terenie w 1993 i w 1998 r. nie było wyżej opisanego pomieszczenia gospodarczo-garażowego z tarasem oraz garażu.
Podkreślając, że skarżący nie kwestionują wykonania robót budowlanych bez pozwolenia, lecz uważają, że przedmiotowa rozbudowa miała miejsce przed 1994 r. i powinny być stosowane przepisy Prawa budowanego z 1974 r., Sąd uznał, że zastosowanie ma Prawo budowane z 1994 r. W takiej sytuacji, jeżeli warunki z art. 49 ust. 1 u.p.b. są spełnione, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 u.p.b., właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, co do której stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Konsekwencją spełnienia przesłanek zawartych w art. 49 ust. 1 u.p.b. jest nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani nie ma charakteru kary administracyjnej, gdyż opłata ta nie ma cech przymusowości.
To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki.
Sąd wskazał, że inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, co uprawniało organy nadzoru budowlanego do ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, czyli art. 59f u.p.b., z tym, że stawka opłaty wynosząca 500 zł ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do kategorii I, gdzie współczynnik k wynosi 2,0, w - 1,0 a zatem, przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 50.000 zł (500 x 2,0 x 1 x 50 = 50.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji.
W ocenie Sądu, sklasyfikowanie przez organ przedmiotowej rozbudowy jako I kategorii z załącznika do prawa budowlanego – budynki mieszkalne jednorodzinne, na podstawie którego została ustalona opłata legalizacyjna są dla skarżących korzystniejsze z punktu widzenia wysokości tej opłaty niż sugerowana przez skarżących klasyfikacja. Wskazania skargi w zakresie sklasyfikowania rozbudowanej części jako pomieszczeń gospodarczych prowadziłyby bowiem do zaszeregowania ich w kategorii I i II, zwiększając wysokość opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Sądu, dobudowane pomieszczenie gospodarcze z tarasem, na którym wykonano pomieszczenie mieszkalne stanowi z budynkiem mieszkalnym jedną konstrukcyjną całość. Należało je zatem zakwalifikować do kategorii I jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Potraktowanie dobudowanego pomieszczenia garażowego jako osobnej części budynku prowadziłoby do zakwalifikowania do kategorii III, dla której stawka opłaty legalizacyjnej wynosiłaby 25.000 zł (50 x 500 zł x 1,0 x 1,0).
Zaproponowane w skardze zakwalifikowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego prowadziłoby zatem do zwiększenia opłaty legalizacyjnej o 25.000 zł. Nadto, Sąd miał na uwadze treść art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), z którego wynika zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego.
W związku z zarzutami skargi Sąd podkreślił, że ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. Organ nadzoru budowlanego jest zatem zobligowany do określenia tej opłaty, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia ani miarkowania jej wysokości. Ustawodawca nie przewidział możliwości uwzględnienia przez organy jakichkolwiek dodatkowych kryteriów. Dlatego okoliczności związane z sytuacją materialną rodziny skarżących nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. K. i P. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie:
- 1) art. 59f pkt 1 u.p.b. oraz załącznika do tej ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w zebranym w sprawie materiale dowodowym brak było podstaw do uznania, iż spełnione zostały przesłanki do zastosowania powyższych przepisów prawa, a to z uwagi na brak jednoznacznego ustalenia daty zakończenia rozbudowy domu skarżących;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu za prawidłowe błędnych ustaleń faktycznych dotyczących okresu, w którym miała miejsce rozbudowa domu, tj. przyjęcie za organem, że skarżący dokonali rozbudowy domu po 1998 r., podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie dawał ku temu podstaw, w szczególności zaś wobec zebrania w sprawie sprzecznych ze sobą dowodów brak było podstaw do dokonania ich oceny w sposób niekorzystny dla skarżących, co w efekcie skutkowało uznaniem, że skarżący zobowiązani są do zapłaty opłaty legalizacyjnej;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 oraz art. 11 k.p.a., polegające na przyjęciu, że możliwe jest ustalenie na podstawie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego zdjęć lotniczych czasookresu wykonania robót budowlanych, chociaż brak było w tym zakresie opinii biegłego, podczas gdy ustalenie w tym zakresie wymaga wiadomości specjalnych, co w efekcie skutkowało uznaniem, że skarżący zobowiązani są do zapłaty opłaty legalizacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 59f "pkt" 1 u.p.b.), jak i procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 oraz art. 11 k.p.a.).
W pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może mieć miejsce dopiero po zgodnym z prawem przeprowadzeniu postępowania i po dokonaniu w jego wyniku właściwych ustaleń faktycznych.
Oba zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w tym zarzut naruszenia powyższych przepisów powiązanych z naruszeniem art. 84 § 1 oraz art. 11 k.p.a., nie znajdują w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, organy administracyjne prawidłowo uzasadniły dokonanie ustalenia, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego miała miejsce po 1998 r. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, stanowiące podstawę ustalenia czasu rozbudowy budynku (między 1998 a 2012 r.) zdjęcia lotnicze, wykonane w latach 1993, 1998 i 2012, są czytelne i nie wymagają do ich odczytania specjalistycznej wiedzy. Stanowią one obiektywny materiał dowodowy, pozwalający na poczynienie ustaleń faktycznych nie budzących wątpliwości, że w 1998 r. przedmiotowa rozbudowa nie była jeszcze zrealizowana, a w 2012 r. już istniała.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 oraz art. 11 k.p.a. nie są w tej sytuacji uzasadnione.
W konsekwencji nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59f "pkt" 1 prawa budowlanego (w rzeczywistości niewątpliwie chodzi o art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, gdyż artykuł ten dzieli się jedynie na ustępy i nie ma żadnych punktów). Zdaniem skarżących kasacyjnie, przepis ten miał zostać naruszony przez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na brak jednoznacznego ustalenia daty zakończenia rozbudowy domu. W rzeczywistości jednak nie ma uzasadnionych podstaw do kwestionowania powyższego ustalenia, ponieważ – jak już wyżej podkreślono – zostało ono poczynione prawidłowo. Nie doszło więc do naruszenia tego przepisu z uwagi na brak jednoznacznego ustalenia daty zakończenia rozbudowy przedmiotowego budynku, skoro prawidłowo ustalono, że rozbudowa ta została zakończona pod rządami prawa budowlanego z 1994 r.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.