Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2666/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1413/11, w sprawie ze skargi Federacji... z siedzibą w Szczecinie na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 października 2011 r., nr 427/2011, znak: IA-II.7721.302.2011.AM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty Łaskiego z dnia 25 lipca 2011 r., nr 342/2011, znak: AB.6749.190.2011. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia 27 października 2011r., nr 427/2011, znak: IA-II.7721.302.2011.AM, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, utrzymał w mocy decyzję Starosty Łaskiego z dnia 25 lipca 2011r., nr 342/2011, znak AB.6740.190.2011, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono D.D. pozwolenia na budowę dwóch kurników i wiaty, dwóch kompleksów silosów na fundamencie oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach o nr ewid.... i... w miejscowości....

W toku postępowania ustalono, iż w dniu 23 maja 2011r. do Starostwa Powiatowego w Łasku wpłynął wniosek D. D. o wydanie pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2011r., nr 93/2011, znak AB.1431.51.2011, Starosta Łaski dopuścił organizację Federacja... z siedzibą w Szczecinie do udziału w postępowaniu na prawach strony, a następnie decyzją z dnia 25 lipca 2011 r., nr 342/2011, znak AB.6740.190.2011, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady (uchwała nr VI/39/2003 Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 roku), wymaganiami ochrony środowiska (określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 26 stycznia 2011 r. znak: ROŚ.7624/3-9/10/11) oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projekt wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Następnie Starosta wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania zostały złożone liczne wnioski i zastrzeżenia (sprzeciwy) dotyczące planowanej inwestycji, przez właścicieli nieruchomości położonych w miejscowości Wodzierady. Jednym z głównych zastrzeżeń była zgodność z obowiązującym dla terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady.

Dalej organ wskazał, iż planowana inwestycja w całości znajduje się na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne, oznaczone na rysunku planu symbolem RP. Dla tych terenów w § 20 planu ustala się adaptację istniejących rozproszonych zagród i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach istniejącego siedliska przy zachowaniu możliwości wymiany, rozbudowy lub przebudowy istniejących obiektów uzasadnionej potrzebami działalności rolnej, zgodnie z wymogami § 24 planu. Ponadto planowana budowa dwóch obiektów przeznaczonych do chowu drobiu ma miejsce na terenach nieruchomości (składającej się z kilku działek), na której już istnieje ferma drobiu. Ponieważ plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia "granica istniejącego siedliska" nie można stwierdzić, że planowana inwestycja - rozbudowa o kolejne budynki związane z chowem drobiu w tych granicach się nie mieści. Inwestycja nie jest usytuowana na terenach łęgów, ani też nie jest nową zabudową zagrodową. Nie można więc stwierdzić niezgodności zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji zauważył także, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Rady Gminy Wodzierady, w którym informuje się inwestora o wyrażeniu zgody na budowę przedmiotowej inwestycji. Z kolei podniesione w protestach problemy, zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia i znajdują swoje potwierdzenie zarówno w dokumentacji załączonej do wniosku, jak i w dodatkowych wyjaśnieniach złożonych przez inwestora w dniu 12 lipca 2011r.

Na tej podstawie Starosta nie stwierdził, aby obszar oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wykraczał poza działki inwestora, oraz bezpośrednio do nich przyległe działki oznaczone numerami... i..., wobec czego stosownie do zapisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego po spełnieniu wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła Federacja..., zarzucając zaskarżonej decyzji rażącą niezgodność lokalizacji planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady, w zakresie § 7 ust. 1 i ust. 3, § 20 ust. 2 i § 24 ust. 5 tego planu. Federacja podniosła, iż zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się możliwość realizacji uciążliwych ośrodków produkcji rolnej np. ferm hodowlanych, po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Gminy, jednakże jedynie na gruntach najgorszej klasy, natomiast zgodnie z rejestrem gruntów grunty działki o nr geodezyjnym... (1,36 ha) należą do klasy bonitacyjnej lllb (0,77 ha) i IVa (0,59 ha), z kolei działki o nr geodezyjnym... (1,25 ha) do klasy bonitacyjnej IVa (0,87 ha), IVb (0,15 ha) i V (0,23 ha). Zgodnie z danymi z Urzędu Gminy Wodzierady najgorszymi gruntami w gminie Wodzierady są grunty należące do V, VI i Vlz klasy bonitacyjnej (57 % powierzchni gminy Wodzierady). Tak więc zdaniem skarżącej 91,2 % powierzchni działek o nr geodezyjnych... i... we wsi W., gm. W., nie należy do gruntów najgorszych klas bonitacyjnych w gminie W..

Ponadto w ocenie odwołującej się, zgodnie z § 7 ust. 1 planu miejscowego Gminy Wodzierady, wymienione w § 20 ust. 3 uciążliwe ośrodki produkcji rolnej nie mogą być przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych, w tym przypadku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397). Zgodnie z § 2 ust. 1, pkt 51 ww. rozporządzenia planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 27 października 2011 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie stwierdził, iż inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożył wymagane prawem dokumenty. Inwestycję objętą przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę zaprojektowano na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r. nr VI/39/2003. Działki o nr ewid.... i... objęte budową dwóch kurników i wiaty, dwóch kompleksów silosów na fundamencie oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe położone są na terenie oznaczonym w powyższym planie symbolem RP.

Następnie przytaczając treść § 20 i § 7 planu organ II instancji zauważył, iż pismem z dnia 7 września 2011 r. organ odwoławczy wystąpił do Wójta Gminy Wodzierady z prośbą o wskazanie, w nawiązaniu do zapisu planu, najsłabszych gleb w gminie Wodzierady, prosząc jednocześnie o uwzględnienie działek objętych planowaną inwestycją (nr ewid.... i...). W odpowiedzi na ww. pismo Wójt Gminy Wodzierady w piśmie z dnia 19 września 2011r. wyjaśnił, iż przez zwrot "najsłabsze gleby" należy rozumieć najsłabsze gleby w gospodarstwie rolnika, który wnioskuje o wyrażenie zgody na realizację inwestycji. Działka oznaczona nr... posiada grunty klasy V - 0,23 ha, IVb -0,15 ha i IVa - 0,87 ha natomiast działka oznaczona nr... to grunty w klasie IVa - 0,59 ha i Illb - 0,77 ha. Na najsłabszych gruntach klasy V, IVb i IVa stoją 2 kurniki i budynek mieszkalny. Pozostałe niezabudowane najsłabsze gleby w gospodarstwie to grunty klasy IVa i Illb, na których za zgodą Rady Gminy można realizować inwestycje.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż Przewodniczący Rady Gminy Wodzierady przy piśmie z dnia 21 września 2011 r. przekazał do organu odwoławczego wyciąg z protokołu z XXVI Sesji Rady Gminy Wodzierady z dnia 26 czerwca 2009 r., na której została wydana pozytywna opinia w sprawie budowy kurnika na działce oznaczonej nr ewid.... i... położonej w miejscowości Wodzierady.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wodzierady nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. Ponadto inwestor załączył do wniosku ostateczną decyzję Wójta Gminy Wodzierady znak: ROŚ.7624/3-9/10/11 z dnia 26 stycznia 2011r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie organu II instancji przedmiotowa inwestycja zgodna jest z ustaleniami ww. decyzji.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż powziął wiadomość o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 września 2011r., sygn. akt II SA/Łd 644/11, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy Wodzierady z dnia 26 stycznia 2011r. znak: ROŚ.7624/3-9/10/11, jednakże w ocenie Wojewody decyzja środowiskowa Wójta Gminy Wodzierady z dnia 26 stycznia 2011 r. jest nadal ostateczna, bowiem wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 września 2011r. jest nieprawomocny.

Na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 października 2011 r. skargę do sądu administracyjnego wniosła organizacja Federacja... z siedzibą w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, mimo rażącej niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również art. 127 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od poczynienia własnych ustaleń i wystąpienie w sposób pozbawiony podstawy prawnej do innego organu o interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji oparcie na powyższej interpretacji zaskarżonego orzeczenia, a także art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie wpływu na niniejsze postępowanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2011r., sygn. akt II SA/Łd 644/11, i kontynuowanie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy organ prowadzący to postępowanie powziął informację o uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy Wodzierady z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie ROŚ.7624/3-9/10/11 dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, mającej bezpośredni wpływ na niniejsze postępowanie.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 27 października 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Łaskiego z dnia 25 lipca 2011 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch kurników i wiaty, dwóch kompleksów silosów na fundamencie oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach o nr ewid....i... w miejscowości....

Podstawę prawną w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy Prawa budowlanego a także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady, uchwalonego uchwałą nr VI/39/2003 Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r., obowiązującego na terenie nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Kluczową, a jednocześnie sporną kwestią w przedmiotowej sprawie stała się ocena zgodności planowanej inwestycji w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wywiązały się należycie z obowiązku nałożonego art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i w tej mierze podzielił zarzuty skargi. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, co do zakresu i rodzaju planowanego przez inwestora zamierzenia polegającego na budowie dwóch kurników i wiaty, dwóch kompleksów silosów na fundamencie oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach o nr ewid.... i... w miejscowości..., jak i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady, uchwalonego uchwałą nr VI/39/2003 Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r., obowiązującego na terenie objętym wnioskiem, jednoznacznie wskazuje na błędną ocenę zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego wywiedzioną zarówno w kwestionowanym rozstrzygnięciu jaki i je poprzedzającym.

Sąd Wojewódzki przypomniał, że planowane przez inwestora zamierzenie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (planowana obsada drobiu - 464 DJP), stosownie do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), dla których obligatoryjne było sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, wcześniej kwestię tę regulował § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko... (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), uchylony z dniem 15 listopada 2010 r. Nie kwestionowane jest również to, że należące do inwestora działki o nr ewid.... i... w miejscowości.... położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem RP.

Te dwie okoliczności mają znaczenie z punktu widzenia zapisu § 7 ust 1 pkt 1 planu. Wskazany przepis ustala zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych, za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami P, U, NO, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane oraz za wyjątkiem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i prowadzi do oczywistego wniosku, że skoro planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych (w aktualnym brzmieniu - mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), to jej realizacja na terenie oznaczonym w planie symbolem RP (wyjątek dotyczy symboli P, U, NO) objęta jest zakazem realizacji.

Wbrew stanowisku organów, brzmienia § 7 ust. 1 pkt 1 planu nie podważa i nie niweczy zapis § 20 planu, przewidujący ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem RP, a który zdaniem organów obu instancji, umożliwia realizację planowanego przez inwestora zamierzenia. Uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia wskazuje, że uznając zgodność inwestycji z planem, organ odwoływał się do brzmienia § 20 ust. 3 pkt 3 stanowiącego, że plan dopuszcza realizację nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) po pozytywnym zaopiniowaniu przez Radę Gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zaprezentowana przez organy interpretacja wskazanych zapisów planu nie jest prawidłowa. Przepis § 20 ust. 3 pkt 3 planu dopuszcza bowiem na terenach oznaczonych symbolem RP realizację nowych siedlisk zagrodowych lub ośrodków produkcji rolnej takich jak fermy hodowlane, obory, chlewnie, które choć uciążliwe, to jednak nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a i to po spełnieniu warunku zaopiniowania przez Radę Gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej. Prawidłowa interpretacja zapisów planu miejscowego przemawia za stwierdzeniem, że przepisy § 7 ust. 1 pkt 1 i § 20 ust. 3 pkt 3 nie są konkurencyjne, ale wzajemnie się uzupełniają, wedle zawartych w nich reguł. Tym samym za zasadny Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia, poza wskazanymi przepisami planu miejscowego, również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 97 § 4 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wyroku tutejszego sądu, uchylającego decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie jest on zasadny, biorąc pod uwagę oceniany, ówczesny etap postępowania. W chwili ferowana rozstrzygnięcia przez organ, wspomniany wyrok nie był prawomocny, a nadto żadne rozstrzygniecie nie wstrzymywało wykonania i nie eliminowało funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ winien uwzględnić wskazaną argumentację, wydając rozstrzygniecie zgodne z przepisami zarówno Prawa budowlanego, jaki obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł D. D., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 i § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały nr VI/39/2003 Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 147, poz. 1467).

Wskazując na ten zarzut D. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, przez oddalenie skargi Federacji... z siedzibą w Szczecinie na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 października 2011 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi Wojewódzkiemu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, lecz nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zarzucić naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym, inaczej mówiąc przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego.

Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.

Dodać też trzeba, że ustalenie znaczenia przepisu z zastosowaniem dyrektyw interpretacyjnych jest jednak tylko fragmentem procesu wykładni, gdyż jej ostatecznym celem jest rekonstrukcja z przepisów prawnych pełnej i jednoznacznej normy prawnej mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. proces ten wymaga również osadzenia interpretowanej normy w całym systemie prawa, z uwzględnieniem norm konstytucyjnych, a nierzadko wspólnotowych.

W skardze kasacyjnej zaprezentowano pogląd, z którego wynika, iż błąd Sądu Wojewódzkiego miał polegać na nieuwzględnieniu, iż § 20 planu ma charakter przepisu szczególnego, który znosi wyrażony w § 7 zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych, za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami P, U, NO, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane oraz za wyjątkiem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej.

Z kolei § 20 planu (in extenso) brzmi: Dla terenów przeznaczonych pod uprawy rolne, oznaczonych na rysunku planu symbolem RP plan ustala:

1. 1. Adaptację istniejących rozproszonych zagród i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach istniejącego siedliska przy zachowaniu możliwości wymiany, rozbudowy lub przebudowy istniejących obiektów uzasadnionej potrzebami działalności rolnej, zgodnie z wymogami § 24.
2. 2. Zakaz:
3. 1) realizacji nowej zabudowy zagrodowej z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 3;
4. 2) zabudowy łęgów.
5. 3. Plan dopuszcza:
6. 1) realizację sieci napowietrznych i podziemnych uzbrojenia terenu, w tym lokalnych i przyłączy, obsługujących rozproszoną zabudowę zagrodową, których lokalizacja w ustalonych liniach rozgraniczających dróg nie jest możliwa;
7. 2) wymianę i przebudowę istniejących sieci i urządzeń;
8. 3) realizację nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) po pozytywnym zaopiniowaniu przez radę gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej;
9. 4) adaptację i ochronę istniejących zadrzewień i roślinności łęgowej oraz zachowanie istniejącego ukształtowania terenu i krajobrazu.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w zaskarżonym wyroku sprowadza się do tego, że wobec treści ostatnio wymienionego przepisu jako przepisu szczególnego tracą moc, w odniesieniu do terenów RP, o których mowa w § 20 planu, zastrzeżenia zawarte w przepisie ogólnym odnoszące się do zakazu realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 planu. Autor skargi postrzega zapisy wymienionych przepisów jako oczywistą kolizję wymienionych norm, wymagającą interpretacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone przepisy kolizji, o której mowa w skardze kasacyjnej, nie zawierają. Przepis § 7 umieszczony w rozdziale III planu pt. Ustalenia dla całego obszaru objętego planem, obejmuje swoim zakresem warunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, wymieniając tam ustalenia, zakazy i nakazy, jak to wynika z tytułu rozdziału odnoszące się do całego obszaru objętego planem. Już chociażby z tego powodu przyjęcie tezy o wykluczeniu przez § 20 ustaleń zawartych w § 7 jest chybione, skoro uchwałodawca wprost zastrzega, że warunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego odnoszą się do całego obszaru objętego planem.

Z treści § 20 planu nie daje się wyczytać, iż którakolwiek z jednostek redakcyjnych tego przepisu odnosi się wprost do spraw związanych z ochroną środowiska przyrodniczego. Nie daje też takich podstaw treść ust. 3 pkt 3 tego paragrafu odnoszący się do realizacji nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) po pozytywnym zaopiniowaniu przez radę gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej. Wymienione tam nowe siedliska nie stanowią przecież przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a według planu opinię co do ich budowy ma przedstawić Rada Gminy.

Również nie wszystkie uciążliwe ośrodki produkcji rolnej przykładowo wymienione w tym przepisie stanowią przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika bowiem z § 3 pkt 102-104 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (a podobne regulacje zawierało rozporządzenie RM w dacie uchwalania planu), jeżeli przewidziano budowę obiektów służących hodowli zwierząt w rozmiarze nie przekraczającej określonych w tych przepisach liczby sztuk zwierząt, to obiekty takie nie należą do przedsięwzięć wymagających postępowania oceniającego ich oddziaływanie na środowisko, co nie oznacza, że mogą stanowić uciążliwe ośrodki produkcji rolnej, co do których ma się wypowiedzieć Rada.

Jak z powyższego wynika, teza skargi kasacyjnej o kolizyjności wymienionych przepisów planu, skutkująca dopuszczalnością budowy na terenie RP zamierzonego obiektu, który znacząco oddziałuje na środowisko, nie okazała się uzasadniona, przez co również podstawy zarzutu skargi kasacyjnej nie okazały się usprawiedliwione.

Jak też się okazało w toku postępowania sądowego stanowiąca podstawę pozwolenia na budowę decyzja Wójta Gminy Wodzierady znak: ROŚ.7624/3-9/10/11 z dnia 26 stycznia 2011 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie okazała się być decyzją ostateczną, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12 i 109/12 oddalił skargi kasacyjne na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, którymi uchylono decyzje umarzające postępowania odwoławcze w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.