Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1084/12 oddalił skargę M. S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki.
Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z dnia 31 grudnia 2007 r. M. S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku handlowego przy ul. [...] w A. W trakcie oględzin ustalono, że jest to obiekt jednokondygnacyjny z dachem płaskim, o konstrukcji metalowo - szkieletowej, niewyposażony w żadną instalację i według oświadczenia jej męża, zrealizowany w 2007 r.
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] marca 2008 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie robót i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia: - zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym techniczno – budowlanymi, opracowanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności i przynależącej do izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 24 kwietnia 2008 r. do PINB wpłynęło oświadczenie M. S. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z umowy dzierżawy zawartej ze Spółką Cywilną "[...] wraz z załączoną do oświadczenia umową najmu działki nr [...] zawartą między użytkownikiem wieczystym [...] S.A. w W. i członkami wymienionej spółki. Jednocześnie M. S. wniosła o przedłużenie terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r.
W piśmie z dnia 6 maja 2008 r. PINB wyraził zgodę, by obowiązki wynikające z postanowienia zostały wykonane do 31 maja 2008 r.
W dniu 29 maja 2009 r. M. S. nadesłała do PINB cztery egzemplarze inwentaryzacji budynku handlowego z ekspertyzą techniczną i informację z Urzędu Miasta Aleksandrowa Kujawskiego o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...]. Zwróciła się też o przedłużenie terminu do dostarczenia oświadczenia spółki "[...]" wyrażającego zgodę na przebudowę stanowiska handlowego.
W dniu [...] czerwca 2008 r. powołując się na art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] zobowiązujące M. S. do usunięcia (w terminie 7 dni od jego doręczenia) nieprawidłowości poprzez przedstawienie czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia, że z nałożonych w dniu 26 marca 2009 r. obowiązków inwestor przedłożył tylko zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Kujawskim, gdyż oświadczenie z 26 maja 2009 r. zawierało niezgodną z prawdą informację dotyczącą udzielonej przez spółkę "[...]" zgody na przebudowę obiektu.
W piśmie z dnia 19 czerwca 2009 r. strona poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie jest w stanie przełożyć 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Do pisma załączyła zgodę spółki "[...]" – najemcy działki nr [...] na przebudowę stanowiska handlowego usytuowanego na targowisku przy ul. [...].
W dniu [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim wydał na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) decyzję nakazującą Marlenie Stachowiak usunięcie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budynku handlowego i uporządkowanie terenu, zakreślając termin do dnia 30 września 2008 r., wskazując w uzasadnieniu, że strona nie wykonała nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. obowiązków.
W dniu 17 sierpnia 2008 r. strona wniosła odwołanie od decyzji organu I Instancji nie uzasadniając go.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2008 r. nakazującą M. S. usunięcie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budynku handlowego usytuowanego na działce nr [...] w A. przy ul. [...] w terminie do dnia 30 września 2008 r. i uporządkowanie terenu budowy - w części dotyczącej terminu usunięcia budynku i uporządkowania terenu budowy, a w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, bowiem skoro inwestor nie wywiązał się z obowiązków, o których mowa w ust. 3, nałożonych w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego obligowany był wydać decyzję o usunięciu postawionego bez pozwolenia obiektu. Natomiast brak było podstaw prawnych od określenia terminu wykonania tego obowiązku oraz zobowiązania inwestora do uporządkowania terenu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Marlena Stachowiak podniosła, że nie była w stanie dostarczyć organowi nadzoru budowlanego w wyznaczonych terminach wymaganych dokumentów. Nadmieniła także, że w lipcu 2009 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego i w listopadzie otrzymała pozytywną decyzję w tym przedmiocie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 975/08, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] lipca 2008 r. w zakresie dotyczącym usunięcia budynku handlowego oraz uchylono poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] lipca 2008 r., w zakresie dotyczącym usunięcia budynku handlowego oraz stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...].
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, PINB w Aleksandrowie Kujawskim ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za posadowienie przez M. S. obiektu handlowego (kategoria XVII) zlokalizowanego przy ul. [...] w A., dz. nr [...] mapa 26 bez wymaganego pozwolenia na budowę, w kwocie 375.000 zł.
Przedmiotowe postanowienie odwołująca odebrała 13 grudnia 2010 r. Nie wniosła zażalenia, jednak pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. poinformowała organ I instancji o zainicjowaniu procedur związanych z legalizacją budynku, w ramach którego zleciła sporządzenie kolejnej dokumentacji projektowej. Wskazała, iż legitymuje się prawomocną pozytywną decyzją o warunkach zabudowy, a także szeregiem uzgodnień, w tym technicznych. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 975/08 wniosła o udzielenie wyczerpujących wyjaśnień, co do czynności, jakie miałaby podjąć dla odstąpienia od nakazu rozbiórki. Ze swej strony odwołująca zadeklarowała gotowość przedłożenia wszystkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kuj. wydał decyzję z dn. [...] lutego 2011 r. znak: [...], którą nakazano M. S. usunięcie budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] w A. na działce nr [...] mapa [...]. Na skutek wniesionego przez stronę postępowania odwołania z dn. 21 marca 2011 r. decyzja organu I instancji została uchylona i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji, gdyż organ wbrew stanowisku sądu uznał, że inwestor wykonał nałożone obowiązki (decyzja WINB z [...] czerwca 2011r.).
W związku z pismem strony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] zawiesił postępowanie do czasu dostarczenia dokumentów wymaganych prawem budowlanym, które podjęto postanowieniem z dn. [...] stycznia 2012 r., znak: [...] po dostarczeniu dokumentów spełniających nałożone wymogi.
Decyzją z dnia z dn. [...] maja 2012 r., znak: [...] PINB w Aleksandrowie Kuj. nakazał M. S. usunięcie budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] w A. na działce nr [...] mapa [...] jako pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji orzekający organ podniósł, iż w dniu 18 listopada 2011 r. w imieniu M. S, R. S. doręczył cztery egzemplarze projektu budowlanego, przy czym w projekt budowlany włączone zostały dokumenty, wymagane postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., znak [...] stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, które strona zobowiązana była doręczyć, tj. następujące dokumenty: decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2008 r. ustalająca warunki budowy pawilonu kontenerowego na działce nr [...] z karty mapy [...] położonej przy ul. [...] w A.; uzgodnienie z [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w B. na lokalizację pawilonu kontenerowego na warunkach określonych decyzją o warunkach zabudowy; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; umowa z [...] Spółka Cywilna.
Z prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2008 r. wydanej przez Burmistrza Miasta Aleksandrowa Kuj. zdaniem PINB wynikało, że ustalono warunki zabudowy; cyt." budowę pawilonu kontenerowego tymczasowego nie przytwierdzonego do gruntu o powierzchni zabudowy 15.54 m² z daszkiem z przodu na długości -1,5 m, na działce nr [...] karta mapy [...], położonej przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym miasta A.; - stanowiącej w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 12 u.p.z.p. - działkę budowlaną;". Wskazano, że według przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, tymczasowa budowa obiektu budowlanego oznacza, że przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, obiekt niepołączony trwale z gruntem zostanie usunięty lub przeniesiony w inne miejsce. Ponieważ okres 120 dni upłynął, a opłata legalizacyjna po podjęciu zawieszonego postępowania (postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r.) nie została wniesiona, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1) ppkt b), art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.) organ I instancji orzekł jak w sentencji.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż pismem z dnia 18 listopada 2011 r. doręczyła 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z odpowiednimi załącznikami, a więc podjęła realne działania zmierzające do legalizacji istniejącego obiektu handlowego, stwierdzając, iż zaprojektowany pawilon kontenerowy w pełni odpowiada istniejącemu obiektowi handlowemu. Oświadczyła również, iż podjęła czynności zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę, co w chwili obecnej jest jednak niemożliwe z uwagi na toczącą się przedmiotową sprawę.
Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do sentencji poprzez zastąpienie w ww. decyzji wyrażenia: "usunięcie budynku" na wyrażenie "rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku handlowego", w pozostałej części utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wywiódł, iż wymogiem koniecznym do zakończenia postępowania legalizującego, jest uiszczenie ustalonej w postępowaniu opłaty legalizacyjnej, co do której M. S. nie wyraziła woli jej opłacenia zgodnie z jej oświadczeniem z dn. 30 maja 2011 r. przekazanym do tut. organu, a którego nie zmieniła. Wskazano, że w przedmiotowym przypadku organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], co prawda przed spełnieniem obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] marca 2008 r., jednakże organ ten postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., zawiesił postępowanie do czasu dostarczenia przez stronę m.in.: 4 egzemplarzy projektu budowlanego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dn. [...] października 2008 r., z której jednakowoż wynika, że ustalono warunki zabudowy na budowę pawilonu kontenerowego tymczasowego nie przytwierdzonego do gruntu o powierzchni zabudowy 15.54 m² z daszkiem z przodu na długości -1,5 m na działce nr [...] karta mapy [...], położonej przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym miasta A., przy czym postępowanie dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy objęte jest granicami wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, który analizuje się w celu ustalenia wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ wskazał, iż wniosek dotyczył pawilonu kontenerowego tymczasowego, nie przytwierdzonego do gruntu, co oznacza, że wobec treści ww. decyzji nie jest możliwe dokonanie legalizacji obiektu istniejącego w warunkach samowoli budowlanej od 2007 r., albowiem budynek handlowy, którego dotyczy postępowanie nie może być uznany za obiekt tymczasowy i w takim przypadku wymagane jest pozwolenie na jego budowę w związku z regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ odwoławczy potwierdził, że w przedmiotowej sprawie – M. S. podjęła pewne czynności zmierzające do zalegalizowania samowolnie posadowionego budynku handlowego. W tym celu sporządziła inwentaryzację budynku z ekspertyzą techniczną (zamiast projektu budowlanego) i dostarczyła ją organowi I instancji wraz z informacją Urzędu Miasta Aleksandrowa Kujawskiego o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], a także zgodę dzierżawcy nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w A. spółki "[...]" na przebudowę stanowiska handlowego.
Również dostarczyła dokumenty wymagane postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego I instancji - poza czynnościami wyjaśniającymi, których wyniki przesądzają o możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu budowlanego lub jego części - ma obowiązek ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej, jednak nie ma wpływu na jej wysokość, gdyż sposób jej naliczania wynika z mocy samego prawa, a w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe "mniej dotkliwe sanowanie uchybień prawnych". Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał odwołanie za bezzasadne, gdyż sam fakt dostarczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na budowę pawilonu kontenerowego tymczasowego oraz oświadczenia o nieuiszczeniu opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość legalizacji, zatem chybiony jest zarzut o braku właściwego pouczenia o racjonalnym sposobie załatwienia sprawy.
W skardze do Sądu M. S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając następujące uchybienia: mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa procesowego tj. art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji i brak merytorycznego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. oddalił skargę. Sąd podkreślił, że na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") zarówno rozstrzygający sprawę obecnie Sąd, jak i organ, którego decyzja jest ponownie przedmiotem zaskarżenia, był związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku tut. Sądu z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 975/08. Zaskarżona obecnie decyzja została bowiem wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w tożsamym przedmiocie.
Wobec tego ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. W wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 975/08 Sąd wyraźnie wskazał, że okolicznością bezsporną jest, iż usytuowany na działce nr [...] przy ul. [...] w A. obiekt handlowy powstał w 2007 r. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikował do wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia budowy, gdyż jakkolwiek jego konstrukcja metalowo – szkieletowa i brak fundamentów (trwałego połączenia z gruntem) uzasadniały uznanie go za obiekt tymczasowy, to usytuowanie na działce przez okres przekraczający 120 dni wyłączało go z grupy obiektów zwolnionych z obowiązku legitymowania się pozwoleniem, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 12).
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż po wyroku uchylającym decyzje organów o nakazie usunięcia obiektu PINB wydał postanowienie z [...] listopada 2010 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W warunkach normalnego procesu legalizacyjnego taka czynność następuje po stwierdzeniu, że istnieją warunki do legalizacji. Wymogiem koniecznym zakończenia postępowania legalizacyjnego jest uiszczenie ustalonej w postępowaniu opłaty legalizacyjnej, natomiast skarżąca nie wyraziła woli jej opłacenia (zgodnie z jej oświadczeniem z dn. 30 maja 2011 r.) i o ile deklarowała "pełną współpracę w zakresie wyeliminowania nieprawidłowości zmierzających do zalegalizowania przedmiotowego budynku handlowego", to nie spełniła jednego z podstawowych wymogów formalnych procedury legalizacyjnej jakim jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej, której wysokość została określona postanowieniem z dn. [...] listopada 2010 r. w wysokości 375.000 zł. Postanowienie o opłacie nie było zaskarżone przez skarżącą, ani skarżąca opłaty nie uiściła.
W ocenie Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznające sprawę jednoznacznie wskazuje, iż przedłożona przez skarżącą decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 9 października 2008 r., dotyczy warunków zabudowy dla pawilonu kontenerowego, tymczasowego, nie przytwierdzonego do gruntu, o powierzchni zabudowy 15.54 m² z daszkiem z przodu na długości -1,5 m na działce nr [...], karta mapy [...], położonej przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym miasta A. Z uwagi na treść ww. decyzji, nie jest możliwe dokonanie legalizacji obiektu istniejącego w warunkach samowoli budowlanej od 2007 r., albowiem budynek handlowy, którego dotyczy postępowanie, nie może być uznany za obiekt tymczasowy i w takim przypadku wymagane jest pozwolenie na jego budowę w związku z regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.
Sąd zaznaczył, iż od momentu stwierdzenia samowoli budowlanej do wydania aktualnie ocenianej decyzji upłynął długi okres czasu. W okresie tym wydano wiele decyzji, które w ramach kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej zostały uchylone. To zburzyło chronologię czynności, gdyż doszło do sytuacji, że w wyniku uchylenia decyzji nakazującej usunięcie obiektu organ uznał, że spełnione zostały warunki do legalizacji i następnie wydał postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, które stało się ostateczne. Inwestor opłaty nie uiścił. Następnie nie zyskał akceptacji pogląd o istnieniu podstaw do uznania, że inwestor wykonał nałożone obowiązki zmierzające do legalizacji i decyzja o nakazie usunięcia obiektu została uchylona.
Dodatkowo wydana decyzja o warunkach zabudowy dla obiektu tymczasowego czasowo pozwala na uznanie, że obiekt ma prawo istnieć i była realizacją przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tych warunkach upływ czasu, w którym obiekt mógł być uznany za tymczasowy spowodował, że nie było też podstaw do ostatecznej legalizacji samowoli. W ocenie Sądu organ prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki obiektu. Sąd podkreślił, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też orzekając rozbiórkę obiektu budowlanego, należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem pierwszym i nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa, bowiem temu służą przepisy karne np. art. 90 Prawa budowlanego.
Bezsporną okolicznością jest, że skarżąca rozpoczęła budowę spornego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezaprzeczalny jest również fakt, iż inwestor nie wykonał nałożonego nań obowiązku złożenia wyraźnie określonych, wymaganych dokumentów, które pozwoliły na trwałe pozostawienie obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła obiektu tymczasowego. Organ przy ocenie podstaw do legalizacji musi brać pod uwagę treść decyzji o warunkach zabudowy, a nie jedynie fakt jej przedłożenia. Orzeczony nakaz rozbiórki jest więc konsekwencją niespełnienia przez skarżącą ww. powinności. Prawidłowe zatem było działanie organów polegające na wydaniu na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane decyzji, nakazującej rozbiórkę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który został przez organy nadzoru budowlanego oceniony zgodnie z regułami określonymi w art. 77 i art. 80 k.p.a. i prawidłowo zastosowany do normy prawa materialnego. Analizując przedmiotową sprawę Sąd wojewódzki nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. S. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji tj. Kujawsko-Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a.;
- - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:
- - arbitralnym przyjęciu, iż na tle przedmiotowego stanu faktycznego zaistniały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] w A. na działce [...] mapa [...];
- - błędnym ustaleniu, że M. S. nie podjęła niezbędnych czynności zmierzających do zalegalizowania wyżej wymienionego budynku handlowego;
- - oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Na podstawie art. 61§ 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...].08.2012r., nr [...]. Nadto na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
Oddalając skargę na decyzję mocą, której organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku handlowego Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu albowiem inwestor nie spełnił 2 warunków niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Pierwszym z nich jest to, że mimo prawidłowego zobowiązania inwestorka nie przedłożyła ona decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Inwestorka przedłożyła bowiem decyzję dotyczącą warunków zabudowy dla pawilonu kontenerowego tymczasowego, nieprzytwierdzonego do gruntu o powierzchni 15,54 m² z daszkiem z przodu na długości 1,5 m na działce nr [...].
Drugim argumentem, który ma przemawiać za koniecznością rozbiórki przedmiotowego obiektu jest fakt nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej ustalonej ostatecznym postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z ww. przesłanek nie mogła w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniać nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu.
Słuszne przypomniał Sąd wojewódzki, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Bd 975/08 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził nieważność postanowienia z dnia 3 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyraził m.in. pogląd, że organy administracji trafnie zakwalifikowały przedmiotowy obiekt, jako taki, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie dokonania zgłoszenia gdyż jest wprawdzie obiektem tymczasowym, jako obiekt o konstrukcji metalowo - szkieletowej i nieposiadajacy fundamentów oraz trwałego połączenia z gruntem, jednakże usytuowanie go na okres przekraczający 120 dni wyłącza go z grupy obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
W myśl art. 153 p.p.s.a. przedstawioną w tym wyroku oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego toku postępowania związane były organy administracji i Sąd ponownie rozpoznający sprawę. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że Sąd w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. wyraził wiążący pogląd, iż obiekt będący przedmiotem postępowania jest obiektem tymczasowym. Wskazał Sąd dodatkowo, że jest to obiekt niezwiązany trwale z gruntem, o konstrukcji metalowo – szkieletowej.
Jednocześnie nie może ujść uwadze, że w art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca zawarł definicję tymczasowego obiektu budowlanego wskazując, że jest to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przedmiotowy obiekt posiada cechy pozwalające na uznanie go za tymczasowy obiekt budowlany. W takiej sytuacji, co najmniej niezrozumiałym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że przedłożona przez inwestorkę decyzja ustalająca warunki zabudowy nie dotyczy takiego obiektu, który jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Ww. decyzją Burmistrz Miasta Aleksandrowa Kujawskiego ustalił warunki zabudowy na budowę pawilonu kontenerowego tymczasowego nie przytwierdzonego do gruntu o powierzchni zabudowy 15,54 m² z daszkiem z przodu na długości 1,5 m, na działce nr [...] przy ul. [...].
W protokole kontroli z dnia 14 lutego 2008 r. wskazano, iż budynek objęty postępowaniem legalizacyjnym to obiekt handlowy o konstrukcji metalowej, szkieletowej, o wskazanych wymiarach, które po przeliczeniu dają powierzchnię 15,54 m². Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczyła takiego obiektu (a nawet tego obiektu), który stanowił przedmiot niniejszego postępowania. Nie ma bowiem racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że budynek handlowy, którego dotyczy postępowanie nie może być uznany za obiekt tymczasowy.
Niezależnie od tego, co zostało wskazane na wstępie niniejszych rozważań, iż kwestia charakteru obiektu nie może być już przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, albowiem ocenę te zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., to zważyć należy, że nawet jeśli obiekt budowlany posadowiony zostanie na okres powyżej 30 dni to nie zmienia to jego tymczasowego charakteru. O takim, tymczasowym charakterze nie decyduje bowiem czas, na jaki obiekt ma być na gruncie posadowiony lecz inne jego cechy takie jak przeznaczenie jedynie do czasowego użytku, niepołączenie trwale z gruntem ect. Posadowienie obiektu tymczasowego na okres powyżej 120 dni wywołuje jedynie ten skutek, że zamiast dokonania zgłoszenia zamiaru jego realizacji (art. 30 ust. 1 pkt1) inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.
W konsekwencji stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby przedłożona decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie mogła stanowić podstawy do legalizacji obiektu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Konkludując, skarżąca przedłożyła decyzję o warunkach zabudowy dla obiektu stanowiącego przedmiot postępowania legalizacyjnego i tym samym wypełniła obowiązki, jakie spoczywają na inwestorze w tym zakresie. Inną jest kwestią czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami tej decyzji. Ta kwestia nie była przedmiotem oceny ani organów administracji, ani Sądu wojewódzkiego.
Dodatkowo wymaga podkreślenia, że wbrew wskazaniom, co do dalszego toku postępowania zawartym w ww. wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. co do konieczności udzielania wyczerpujących wskazówek w zakresie dokumentów, które skarżąca powinna przedłożyć organy nadzoru budowlanego uchybiły temu obowiązki jak i obowiązkowi określonemu w art. 9 k.p.a. Ta okoliczność nie została dostrzeżona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Uszło bowiem uwadze Sądu, że skarżąca jedynie postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. została zobowiązana do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy jednakże "ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania". Wprawdzie nie można czynić organowi zarzutu, co do treści tego postanowienia biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania jednakże mimo znacznego upływu terminu od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania kontrolowanej decyzji i faktycznego przedłużania terminu do złożenia dokumentów organ nie skonkretyzował żądań co do wymaganych dokumentów pomimo wniosków skarżącej w tym zakresie.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie organ administracji nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego z uwagi na nieuiszczenie przez skarżącą opłaty legalizacyjnej określonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. O ile, co do zasady oczywiście rację ma Sąd pierwszej instancji i organy nadzoru budowlanego, że nieiuiszczenie opłaty legalizacyjnej winno skutkować nakazaniem rozbiórki obiektu (art. 49 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane), o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy stopień naruszenia procedury wydawania postanowienia ustalającego opłatę nie pozwala na przyjęcie, iż nieziszczenie opłaty legalizacyjnej winno prowadzić do omawianego skutku. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:
- 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
- 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane
- - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.
Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie opłaty legalizacyjnej winno być poprzedzone zobowiązaniem inwestora do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa Budowlanego, a ich kompletność i zgodność z przepisami musi być sprawdzona przez właściwy organ przed ustaleniem takiej opłaty. Taka procedura nie została zachowana przez organy administracji w niniejszej sprawie albowiem postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną zostało wydane przed złożeniem przez inwestorkę projektu budowlanego i pozostałych wymaganych przepisami ustawy dokumentów. Bez znaczenia przy tym pozostaje, jak wskazał organ, a co wadliwie zaakceptował Sąd wojewódzki, że postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. postępowanie w sprawie ustalenia opłaty zostało zawieszone. Podkreślenia wymaga, że postanowienie to nie mogło odnieść żadnego skutku albowiem w dacie jego wydawania nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie wydawania opłaty.
Postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. było ostateczne i formalnie kończyło postępowanie w "sprawie ustalenia opłaty". Nie może także ujść uwadze, że przed ustaleniem opłaty organ nadzoru budowlanego nie tylko nie sprawdził czy przedłożone dokumenty odpowiadają warunkom określonym w art. 49 ust. 3, ale nawet dokumenty te nie zostały jeszcze przez inwestorkę złożone. Co więcej, dalszy przebieg postępowania legalizacyjnego w tym korespondencja organu ze skarżącą wskazuje, że nie miała ona świadomości, że dla zalegalizowania obiektu niezbędne będzie uiszczenie powyższej opłaty.
Tym samym stwierdzić należy, że rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 i 9 k.p.a., czego Sąd pierwszej instancji wadliwie nie stwierdził.
W tym stanie rzeczy jako usprawiedliwione należało potraktować te zarzuty skargi kasacyjnej, które prowadziły do wykazania, że wadliwie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 k.p.a. Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sporu w niniejszej sprawie została należycie wyjaśniona, co uzasadniało rozpoznanie skargi.
W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji oceni czy złożone dokumenty spełniają przesłanki określone w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszej sprawie oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., w tym przede wszystkim co do charakteru obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. W przypadku stwierdzenia naruszeń określonych w tym przepisie nałoży obowiązek ich usunięcia, a stwierdzenie, że dokumenty te spełniają przesłanki określone w art. 49 ust. 1 winno skutkować wydaniem postanowienia określającego opłatę legalizacyjną.
Jednocześnie nie może ujść uwadze organów nadzoru budowlanego, że ustawa Prawo budowlane została zmieniona ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443) m.in. w części dotyczącej opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 Noweli do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym Nowelą.
Z tych wszystkich względów działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. oraz art. 49 ust. 1 i 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 p.p.s.a.