Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2671/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również: GINB) z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1854/16, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również: WINB) z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (znak: [...]).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (znak: [...]), na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., w związku z pismem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta [...] (dalej również: PINB) z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (znak: [...]). Rzeczoną decyzją PINB umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...] (działka nr ew. [...], AM-13 - obręb [...]) związanych z budową wieży stalowej typu Maria wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym.

Następnie WINB decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (znak: [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2015 r.

GINB, po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jak wynika z ustaleń organu administracji, przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] (znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 269/11, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując m.in. na istnienie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy pozwolenie na budowę wydano w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przed wydaniem powołanego wyroku PINB - po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli wskazującej na zgodność inwestycji z projektem budowlanym - decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (znak: [...]) udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wieży stalowej wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym. W wyniku przeprowadzonego postępowania "wznowieniowego" powołana decyzja została następnie uchylona przez WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (znak: [...]), a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało umorzone.

W dniu 17 listopada 2014 r. pracownicy PINB dokonali oględzin na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...] (działka nr ew. [...], AM 13 - obr. [...]). Z protokołu przeprowadzonej kontroli wynika, że na zapleczu rzeczonej nieruchomości znajduje się wieża stalowa o konstrukcji kratowej o przekroju trójkątnym, typu Maria. Wieżę wykonano wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym poprowadzonym do budynku przy ul. [...] we [...]. Konstrukcja stalowa wieży posadowiona jest na słupkach (stopach) żelbetowych, zagłębionych w gruncie. Konstrukcja wieży jest ogrodzona. Nie stwierdzono rozbieżności, co do parametrów wieży w stosunku do dokumentacji zatwierdzonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., sporządzonej przez mgr inż. Bożenę Wolską. Usytuowanie kontrolowanej wieży typu Maria wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym na działce nr ew. [...] nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...] we [...] (uchwała z dnia 24 września 2009 r. nr XXXVIII/1225/09 RMW).

Stacja bazowa znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego "[...]", znajdującego się w Gminnej Ewidencji Zabytków. Miejski Konserwator Zabytków we [...] uznał jednak, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowej inwestycji nie naruszają przepisów związanych z ochroną zabytków.

Inwestor ([...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) w piśmie z dnia 13 lutego 2015 r. złożył wyjaśnienia w sprawie, z których wynika, że na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 17 lutego 2011 r. wybudował stację bazową telefonii komórkowej nr [...] we [...] przy ul. [...], na terenie działki nr [...]. Inwestycja przewidywała instalację po jednej antenie na sektor. Pismem z dnia 14 września 2011 r., zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia, na podstawie przepisu art. 152 ustawy - Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r., inwestor dokonał zgłoszenia przedmiotowej instalacji wytwarzającej pola elektromagnetyczne. Załącznikiem do przedmiotowego zgłoszenia było sprawozdanie z badania rozkładu pól elektromagnetycznych.

Odpis zgłoszenia wraz z załącznikiem w postaci sprawozdania z badań został przesłany do wiadomości Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu. Organ właściwy do spraw ochrony środowiska nie wniósł sprzeciwu wobec przedmiotowego zgłoszenia, co potwierdza fakt wykonania inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W piśmie dnia 13 lutego 2015 r. inwestor wskazał też, że w latach 2012 i 2014 dokonano modernizacji instalacji wytwarzającej póle elektromagnetyczne. Aktualnie na stacji bazowej nr [...] znajdują się po dwie anteny na każdy sektor. Modernizacja ta została wykonana w 2014 roku. Wykonanie przedmiotowych prac leżało poza zakresem zainteresowania organu administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem nie wymagało ani dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor, w piśmie z dnia 13 sierpnia 2014 r., zgodnie z przepisami przedłożył organowi właściwemu do spraw ochrony środowiska informację o modyfikacji instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne (zaktualizowany formularz i sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych instalacji po modyfikacji), a odpis informacji został przesiany do wiadomości Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu. Organ właściwy do spraw ochrony środowiska przyjął informację bez zastrzeżeń, co potwierdza fakt wykonania inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego [...] w piśmie z dnia 10 marca 2015 r. potwierdził, że inwestor w dniu 19 września 2011 r. dokonał zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne, w dniu 12 czerwca 2012 r. złożył informację o zmianach danych ujętych w zgłoszeniu, a w dniu 19 sierpnia 2014 r. złożył kolejną informację o zmianach danych w zgłoszeniu. Wskazane zgłoszenia zostały przyjęte bez sprzeciwu.

W dniu 25 sierpnia 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili kolejne oględziny, które potwierdziły ustalenia dokonane w czasie poprzedniej kontroli. Uściślono jedynie, że na przedmiotowej wieży stalowej zainstalowano 6 anten sektorowych telefonii komórkowej (3 grupy po dwie anteny, z których jedna mocowana jest do konstrukcji wieży, a jedna na konstrukcji wsporczej, mocowanej do konstrukcji wieży) oraz jedną antenę radiolinii. Obecny w trakcie kontroli [...], pełnomocnik inwestora, wyjaśnił, że 3 anteny sektorowe zainstalowano na przedmiotowej wieży stalowej na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, natomiast dodatkowe 3 anteny sektorowe w ramach aluminiowych zainstalowano w datach wskazywanych przez inwestora w pismach składanych w toku postępowania. Po ostatnim zgłoszeniu w 2014 r. nie dokonywano zmian w zakresie wymienionych anten. Ponadto oświadczono, że zawsze istniała tylko jedna antena radiolinii. Dodatkowe zamontowane anteny mają wysokość około 2 m.

PINB, uzasadniając decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (znak: [...]), stwierdził, że nie można uznać, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane (dalej również "P.b."). Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie ugruntowany jest pogląd, w myśl którego w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P.b. Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy. Przepis art. 51 ust. 7 P.b. stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przywoławszy treść art. 51 ust. 1, PINB stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku jej uchylenia przez sąd administracyjny, w każdym przypadku obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia odpowiedniego postępowania naprawczego, o jakim mowa we wskazanym przepisie. Jego celem jest skontrolowanie poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. W wyniku tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

GINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] stwierdził, że z materiału dowodowego oraz objętej postępowaniem "nieważnościowym" decyzji PINB wynika, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie robót budowlanych dokonano rzetelnej analizy stanu istniejącej stacji bazowej na dzień rozstrzygnięcia. Przeanalizowane zostało to, czy postawiona wieża stalowa wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym jest zgodna z projektem budowlanym, na podstawie którego została wybudowana, oraz jak później wykonane modernizacje wpływają na parametry istniejącej stacji bazowej. Zaznaczył, że jakkolwiek powołana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to projekt budowlany nadal zachowuje swoją wartość jako akt techniczny, nie prawny.

GINB zauważył, że organ rozpatrujący sprawę w trybie zwykłym uznał, iż zgromadzone akta sprawy dowodzą, że oddziaływanie kontrolowanej stacji bazowej nie przekracza dozwolonych wartości, a miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w osiach głównych wiązek promieniowania anten sektorowych zainstalowanych na przedmiotowej wieży antenowej, w - określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - odległości od środków elektrycznych anten. PINB w wydanej decyzji podkreślił ponadto, że fakt istnienia zabudowy w pobliżu wieży antenowej w odległościach mniejszych niż 150 m, 200 m, nie oznacza, że przedsięwzięcie może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ osie głównych wiązek promieniowania anten nie przebiegają w linii zabudowy, a ponad nią. Natomiast odnośnie do późniejszej instalacji na wieży dodatkowych 3 anten sektorowych, uznano

1. - na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., że roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę, ani - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. - zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ instalowane anteny miały wysokość mniejszą niż 3 m. Nie zmieniło się także przeznaczenie urządzenia (cały czas pełni tę samą funkcję), nie wzniesiono także nowego obiektu budowlanego, ponieważ wszystkie anteny, zainstalowano na istniejącej wieży stalowej - wobec tego uznano, że anteny zainstalowano legalnie, a cały obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych

GINB, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Tryb ten umożliwia kontrolę ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej i polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zabrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony.

Zaznaczył, że postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.

GINB skonkludował, że analizując decyzję PINB z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (znak: [...]) w aspekcie wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a., nie dopatrzył się, żeby decyzja ta była dotknięta którąś z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zaskarżyło decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciło naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z: 1) art 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, albowiem nie jest wymagane dla niej zatwierdzenie projektu budowlanego, a następnie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez wyjaśnienia tej kwestii, co nie pozwoli sądowi na odkodowanie stanowiska organu;

1. 2) art. 231 § 1 Kodeksu karnego poprzez działanie na szkodę Skarbu Państwa z uwagi na zwalnianie inwestorów z bardzo wysokiej opłaty legalizacyjnej oraz odstępowanie od wymierzenia kar za użytkowanie obiektu niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie;
2. 3) art 271 § 1 Kodeksu karnego poprzez poświadczenie nieprawdy w decyzji, iż rzekomo inwestor dokonał tylko montażu anten na obiekcie w sytuacji, w której wykonał inne prace w obiekcie budowlanym (budowli) oraz kontenerze technicznym. Ponadto brak opisu wykonanych robót budowlanych świadczy o tym, że organ nawet nie podjął próby opisu czynności, które doprowadziły do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych istniejącego obiektu;
3. 4) art. 6 ust. 1 załącznik 1 pkt 20 Konwencji z Aarhus w powiązaniu z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 7, 8, 9, 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady uczciwości procedowania przez organy administracji publicznej z uwagi na nieodniesienie się do podniesionego w odwołaniu zarzutu mającego ogromne znaczenie w sprawie, o czym organ doskonale wie, że w podobnych spraw prowadzonych również w trybie nieważności i to w sytuacji, w której EIRP anten wynosi 10539 W, brak stosownej dokumentacji w aktach sprawy nie pozwalał organowi na uznanie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była wymagana tym bardziej, że należało dokonać analizy 200 oraz 300 metrów;
4. 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w odniesieniu do art. 64 ust. 3 Konstytucji w powiązaniu z art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieustalenie zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem kumulacji pola elektromagnetycznego oraz zjawiska odbić, co nie pozwala na uznanie, że inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich;
5. 6) art. 3 pkt 6 P.b. poprzez przyjęcie, iż zwiększenie mocy istniejącego obiektu budowlanego nie stanowi jego rozbudowy;
6. 7) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7a w zw. z art. 33 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że nie mają one zastosowania z uwagi na to, iż samo pozwolenie na budowę oraz użytkowanie nie było wydane dla konkretnych parametrów technicznych anten i tym samym obie decyzje są nieistotne w sprawie;
7. 8) art. 7, 8, 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na: a) brak podania mocy EIRP anten objętych analizą, b) brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, c) niewskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy, d) brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem, czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi, e) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, f) brak podania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora, g) brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jej merytorycznego uzasadnienia, h) pominięcie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, o którym mowa powyżej, pomimo że konieczność jego stosowania potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny oraz przepis wskazany powyżej, i) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1854/16 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], jak i utrzymaną nią w mocy decyzję WINB z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (znak: [...]).

Sąd podzielił stanowisko, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku jej uchylenia przez sąd administracyjny, w każdym przypadku obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia odpowiedniego postępowania naprawczego, o którym mowa w przepisie art. 51 P.b. Stwierdził, że dopuszczalne jest umorzenie tak wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., ale tylko wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe, a to w szczególności oznacza, że inwestycja nie wymaga interwencji nadzoru budowlanego zmierzającej do doprowadzenia jej do stanu zgodności z prawem. Gdy zatem ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty budowlane nie wymagają doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem wydania takiego rozstrzygnięcia jest jednak dokonanie oceny, że inwestycja odpowiada wcześniejszemu projektowi i nie narusza przepisów prawa.

Sąd zauważył, że rozstrzygnięciem, które było przedmiotem oceny w postępowaniu "nieważnościowym", umorzono postępowanie wobec inwestycji wzniesionej wprawdzie początkowo w oparciu o projekt budowlany, ale następnie przebudowanej. Z akt sprawy wynika bowiem, że na wieży 3 anteny sektorowe zostały zainstalowane na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, natomiast dodatkowe 3 anteny sektorowe w ramach aluminiowych zainstalowano w datach późniejszych.

W ocenie Sądu takie okoliczności wskazują, że obiekt - wieża stalowa wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym - w dacie wydawania orzeczenia o umorzeniu postępowania nadzoru budowlanego, nie mógł zostać uznany za zgodny z projektem budowlanym, na podstawie którego został wybudowany, a który słusznie oceniono jako akt techniczny.

Jak wywiódł Sąd, kluczową kwestią dla oceny dopuszczalności umorzenia postępowania pod kątem wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest to czy instalowanie dodatkowych anten poza pierwotnym projektem stacji bazowej telefonii komórkowej wymagało pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, czy też nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Sąd nie podzielił stanowiska organów nadzoru budowlanego, że instalacja kolejnych (dodatkowych) 3 anten sektorowych, mogła zostać uznana - na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. - za roboty, które nie wymagały pozwolenia na budowę, ani

1. - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy P.b. - zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, skoro anteny miały wysokość mniejszą niż 3 m. W jego ocenie instalowanie anten na konstrukcjach wsporczych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (w wersji obowiązującej w dacie umarzania postępowania) ma miejsce wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeśli zamontowanie na wieży dodatkowych anten skutkowało zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie spełnia wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego.

Jak dalej wywiódł Sąd, przebudowa jest jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Wyłączenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musiałoby jednoznacznie wynikać z takiego przepisu. Przepis musiałby wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na wieży jako konstrukcji wsporczej dodatkowych anten. Tymczasem z przepisów P.b. wynika, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych.

Zdaniem Sądu organ, badając decyzję o umorzeniu postępowania pod kątem wad nieważnościowych w rozumieniu art. 156 8 1 pkt 2 K.p.a., nie dokonał wyczerpującej oceny tego, czy stan inwestycji na datę podjęcia kontrolowanego rozstrzygnięcia pozwalał na przyjęcie, że nie doszło do jego przebudowy w związku z zainstalowaniem dodatkowych anten w porównaniu z pierwotnym projektem budowlanym.

Sąd skonkludował, że w powyższym kontekście niezbędne jest zbadanie, czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tylko wówczas, gdy dodatkowe anteny nie skutkowały zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można było uznać, że przebudowa ta nie wymagała pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia i tym samym postępowania mogło być umorzone.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1854/16. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1. I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
2. 1) art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten reguluje jedynie kwestię instalowania na istniejącym obiekcie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych, podczas gdy z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. expressis verbis wynika, że zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę podlega instalowanie na istniejących obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych;
3. 2) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz bezpodstawne uznanie, że wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie - wieży telekomunikacyjnej
4. - urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 m, nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa wart. 29 ust. 2 pkt. 15 P.b.;
5. 3) art. 51 P.b. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skoro zrealizowane przez skarżącego roboty polegające na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie - wieży telekomunikacyjnej - urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 m wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to organ powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze, podczas gdy nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania naprawczego, bowiem ww. roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;
6. II) w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
7. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
8. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a.") i art. 51 P.b. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji GINB z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], jak również poprzedzającej ją decyzji WINB z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] znak: [...], podczas gdy zarówno decyzja GINB, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszały przepisów prawa materialnego i procesowego;
9. 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę oddalić, bowiem zarówno decyzja GINB z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], jak również decyzja WINB z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] znak: [...], nie naruszały przepisów prawa materialnego i procesowego;
10. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. i art. 51 P.b. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie uznały, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych nie narusza prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty, [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.;
2. 2) zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1) P.p.s.a.;
3. 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wywiodło, że zarzuty skargi kasacyjnej są oczywiście bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego. W realiach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, najpierw należało jednak odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania (oznaczonych jako II.1. i II.3.), w ramach których wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji pod względem zgodności z art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy dokonał on prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono w postępowaniu zakończonym decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana, jako P.b.). Pozwoli to bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie zakwestionował dopuszczalność zastosowania w sprawie tego przepisu, a także art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budowa, to w myśl art. 3 pkt 6 P.b. - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowę obiektu budowlanego. Wedle z kolei art. 3 pkt 7a przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

W kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09, z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3341/14, z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1424/15, z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1494/15, z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 848/16.

Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję.

Zgodnie z niezakwestionowanym przez wnoszącą skargę kasacyjną stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym wyroku, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której przewidziano zainstalowanie po jednej antenie nadawczej na każdym z trzech sektorów. Po wybudowaniu stacji na podstawie udzielonego pozwolenia, w latach 2012 i 2014 inwestor dokonał jej modernizacji i obecnie na przedmiotowej stancji bazowej zainstalowane są po dwie anteny na każdy sektor.

Maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową. Parametry użytkowe i techniczne takiego obiektu zależą m.in. od parametrów anten sektorowych wchodzących w jego skład. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie. Potwierdzają to chociażby przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), które od takich parametrów, jak równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla anten, czy usytuowanie anten (przekładające się na przebieg osi głównych wiązek promieniowania) uzależniają, czy instalacja, której anteny mają być częścią, jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia), bądź mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia).

O ile zatem zmiany w obiekcie budowlanym, będącym stacją bazową telefonii komórkowej, w zakresie anten (np. poprzez zamontowanie dodatkowych anten) powodują zmianę parametrów techniczno-użytkowych tego obiektu (np. powodując zwiększenie mocy promieniowanej izotropowo), to w świetle powołanego wyżej art. 3 pkt 7a P.b. stanowią one przebudowę. Są to więc roboty budowlane (art. 3 pkt 7 P.b.), na które inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.).

Z przywołanych wyżej względów nie można zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Wbrew twierdzeniu strony, Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że powołany przepis ma zastosowanie tylko w przypadku instalowania na istniejącym obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiotelekomunikacyjnych. Sąd stwierdził jednak zasadnie - zgodnie przedstawioną powyżej wykładnią art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., że zastosowanie ostatniego z wymienionych przepisów jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy umiejscowienie anten na obiekcie budowlanym nie stanowi jego rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy.

W konsekwencji chybione jest też stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. poprzez ich niezastosowanie. Co za tym idzie Sąd nie naruszył też art. 51 P.b. Doszedł bowiem do trafnego wniosku, że o ile późniejszy montaż dodatkowych trzech anten, nieobjętych pozwoleniem na budowę, na podstawie którego zrealizowano przedmiotową stację bazową, stanowił przebudowę obiektu budowlanego, to należało wydać decyzję na podstawie art. 51 P.b.

Z powyższych względów nie ma także podstaw do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 51 P.b., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. i art. 51 P.b. Sąd trafnie bowiem stwierdził, że dokonując oceny, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (znak: [...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, organy prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie ustaliły należycie, czy w związku z zainstalowaniem dodatkowych anten, nie doszło do przebudowy przedmiotowej stacji bazowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, należy zauważyć, że wskazany przepis ma charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać w razie nieuwzględniania skargi. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdziwszy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił obie te decyzje.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.