Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 marca 2018 r., II SA/Lu 1087/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił skargę H.W. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] Sp. z o.o. (inwestor) pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej na enumeratywnie wskazanych działkach ewidencyjnych w L.w rejonie ul. [...]. Kolejno wskazano, że odwołanie od decyzji złożyła H.W. – właścicielka objętych zamierzeniem inwestycyjnym działek nr ewid. [...] i [...], zarzucając, że organ I instancji brał pod uwagę tylko sugestie inwestora, pomijając składane przez nią dowody.
Dalej w wyroku II SA/Lu 1087/17 przywołano, że po rozpoznaniu odwołania powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyroku zrekapitulowano zasadnicze motywy decyzji organu odwoławczego, który wyjaśnił m. in., że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, właściwy organ jest związany przepisami ustawy Prawo budowlane. Wskazano dalej, że projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, dołączone zostały do niego, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290, uPb), oświadczenia autorów tego projektu o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, jak również zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, dołączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek, objętych przedmiotową inwestycją.
Wojewoda zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że Prezydent decyzją z [...] lutego 2017 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z działek nr [...] i nr [...] odwołującej się poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi na założenie i przeprowadzenie na nich sieci kanalizacji sanitarnej. Przy tym stwierdzono, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z tych działek określa dokumentacja wykonana przez uprawnionego geodetę. Powyższa decyzja daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla sprawy, zdaniem organu odwoławczego była pomyłka w nazwisku odwołującej się, w podanym przez inwestora oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro w korespondencji nazwisko strony było użyte prawidłowo.
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia alternatywnej trasy sieci, Wojewoda stwierdził, że kwestie te dotyczą odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem wspomnianej decyzji Prezydenta ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Podano wówczas, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147, Ugn) zostało poprzedzone przeprowadzeniem ze skarżącą rokowań mających na celu udostępnienie przez nią nieruchomości w sposób dobrowolny. Rokowania w sprawie zakończyły się niepowodzeniem, co spowodowało wystąpienie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W załączniku mapowym podano natomiast powierzchnie strefy ochronnej i strefy wykonywania koniecznych robót na działkach odwołującej się. Organ odwoławczy za bezpodstawny uznał także zarzut skierowania decyzji do osób nieżyjących.
Pomimo nieuregulowanego stanu prawnego działek nr ewid. [...] i [...]również w stosunku do nich wydane zostały decyzje Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r., o ograniczeniu sposobu korzystania z tych nieruchomości, przez udzielenie zezwolenia [...] Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze do WSA w Lublinie H.W. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji, w tym art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, brak wyjaśnienia jej podstawy prawnej i zawarcie lakonicznego uzasadnienia faktycznego, nie odnosząc się do wskazanych uchybień i nieprawidłowości w przebiegu planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej rozważano jedynie sugestie inwestora, pomijając, że sprawa wykonania dokumentacji była gotowa przed uzgodnieniami z właścicielami gruntów. Nie uwzględniono proponowanego, alternatywnego przebiegu linii kanalizacji, ani wniosku o dopuszczenie opinii technicznej, która określałaby, z jakich powodów linia kolektora nie może być posadowiona w odległości do 1,5 m od granicy przedmiotowych działek.
W ocenie skarżącej naruszono również art. 107 § 2 K.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji niezbędnych składników, w szczególności precyzyjnego określenia powierzchni inwestycji i jej usytuowania na działce. Nie podano powierzchni zajęcia gruntu, odwołując się w tym zakresie do załączników, których nie ma. Natomiast w samej decyzji jak i w załączniku, nie zamieszczono precyzyjnych oznaczeń odległości sieci oraz obszaru i odległości od granic działek. Skarżąca podniosła, że nie została ujęta w wykazie inwestora jako właścicielka działek oraz wskazała na uznanie za strony postępowania osób zmarłych.
Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że trafnie organ II instancji zwrócił uwagę, iż wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone decyzją Prezydenta Miasta [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przebieg przedmiotowej sieci kanalizacyjnej został ujęty i wykazany na załączniku graficznym.
Sąd pierwszej instancji eksponował, że organ wydający decyzję w trybie art. 124 ust. 1 Ugn jest związany decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też w niniejszym postępowaniu nie mógł dokonywać żadnych ustaleń co do prawidłowości przebiegu przedmiotowej linii kanalizacyjnej. Ograniczenie zaś sposobu korzystania z nieruchomośc skarżącej i jego zakres został ściśle określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] i nastąpiło to zgodnie z wnioskiem inwestora, który wskazał w nim potrzebny zakres ograniczenia korzystania z działek, niezbędny dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Zdaniem sądu a quo to zaś oznacza, że przebieg linii na nieruchomości skarżącej musi znajdować się w granicy obszaru przeznaczonego do objęcia ograniczonym sposobem wykorzystania, co też uwzględniono na mapie do celów projektowych, skarżąca zaś nigdy takiej zgodności nie podważała. Dodano przy tym, że decyzja wprowadzająca ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości skarżącej była poddana kontroli instancyjnej, ostatecznie WSA w Lublinie wyrokiem z 14 grudnia 2017 r. (II SA/Lu 558/17) skargę w tej sprawie H.W. oddalił.
Sąd pierwszej instancji uznał również, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymaganiami art. 34 ust. 3 uPb. Za niezasadny uznano zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji, wskazano ponadto, że przepisy uPb nie nakazują doręczać załącznika do pozwolenia na budowę w postaci projektu budowlanego. Za omyłkę pisarską uznano błędne podanie nazwiska skarżącej w piśmie inwestora. Co do zarzutu pominięcia spadkobierców po osobach zmarłych – stronach postępowania administracyjnego, w wyroku wskazano, że ustalanie tych następców nie należało do kompetencji organów, zawsze zaś będzie im służyła możliwość wznowienia postępowania.
W konkluzji wyroku II SA/Lu 1087/17 uznano skargę za nieuzasadnioną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H.W. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., Ppsa) zarzuca się zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:
- 1) art. 20 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2 i 4, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1, pkt 2 i ust. 4, pkt 2, art. 34 ust. 2 i ust. 3, pkt 1-2, 4 i 5 oraz art. 35 ust. 1 uPb – w wyniku czego WSA w Lublinie badał jedynie zgodność projektu budowlanego z treścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast nie weryfikował zgodności projektu budowlanego z przesłankami prawidłowości projektu wskazanymi w ww. przepisach.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 10 "ust. 1-3", art. 97 "& 1 pkt 4", art. 77 "& 1", art. 80 oraz art. 156 "& 1 pkt 4" ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.) – przez nieustalenie pełnej listy stron postępowania, zwłaszcza wobec braku postępowania spadkowego dot. właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu;
- 2) art. 28 ust. 2 uPb – poprzez nieuwzględnienie w obszarze oddziaływania obiektu właściciela działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], ark. 1 ("mienie gromadzkie"), obok której bezpośrednio ma przebiegać przedmiotowa inwestycja.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie.
Ponadto wnosi o:
- 1) rozpoznanie "niniejszej skargi" na rozprawie,
- 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że sąd pierwszej instancji pominął kwestie związane z badaniem zgodności z prawem procedury uzyskania opinii, uzgodnień i sprawdzeń wymaganych prawem budowlanym i przepisami szczególnymi. Należało zbadać dlaczego [...] w L. odstąpił od własnych wytycznych technicznych do projektowania m. in. sieci kanalizacyjnych, gdy idzie o ich zaprojektowanie wzdłuż skarp. Jednocześnie zauważono, że w niniejszym postępowaniu przepisy uPb nie przewidują odpowiednika art. 113 ust. 6 i 7 Ugn. Podnosi się, że jeśli stroną w niniejszym postępowaniu jest osoba o nieuregulowanym tytule prawnym do nieruchomości, wówczas postępowanie to dotknięte jest wadą nieważności. W celu ustalenia strony postępowania organ – zdaniem skarżącej – powinien zawiesić niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy spadkowej. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że działka nr [...] stanowiąca drogę lokalną, wzdłuż której biegnie linia kanalizacyjna, stanowi mienie gromadzkie, na dowód czego dołączono do skargi kasacyjnej decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2018 r., a brak w aktach sprawy, kto występuje w charakterze strony odnośnie do wymienionej działki.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania umożliwiając zajęcie stanowiska na piśmie.
Pismem procesowym z 29 kwietnia 2021 r. pełnomocnika uczestnika postępowania – [...] w L. Sp. z o.o. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 uPb, potraktowanego w skardze kasacyjnej błędnie jako przepis postępowania, skoro ujęto go w podstawach kasacyjnych wywodzonych w myśl art. 174 pkt 2 Ppsa. Tymczasem art. 28 ust. 2 uPb ma naturę materialnoprawną określając katalog stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Podnosząc zarzut jego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie wywodzi brak uwzględnienia w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji właściciela działki nr [...] – mienie gromadzkie, stanowiące drogę dojazdową. Rzecz w tym, że tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść skutku już tylko z tego względu, że skarżąca kasacyjnie ma własny interes prawny w sprawie wiążący się z tytułem prawnym do innych działek objętych zamiarem inwestycyjnym. Nie wykazuje ponadto, aby wnosząc skargę kasacyjną była uprawniona do reprezentowania w jakikolwiek sposób interesu prawnego odnośnie do mienia gromadzkiego.
Należy ponadto zauważyć, że uznanie działki nr [...] za mienie gromadzkie nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2018 r., zatem po dacie wydania nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i także zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów K.p.a. wskazanych w ppkt 2.1) skargi kasacyjnej. Wypadnie zauważyć, że artykuły K.p.a. nie dzielą się na ustępy, jakby to wynikało z użytego przez autora skargi kasacyjnej oznaczenia skrótowego, lecz na paragrafy. Z tego też względu użycie znaku graficznego "&" także uznać wypadnie jako oczywiście błędne, a podstawa kasacyjna w analizowanym zakresie sprowadza się w rzeczywistości do zarzutu naruszenia art. 10 § 1-3, art. 97 § 1 pkt 4, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.
Skarżąca podnosząc zarzuty naruszenia w/w przepisów K.p.a. eksponuje, że wobec śmierci S. R. i A. R. – właścicieli nieruchomości objętych zamiarem inwestycyjnym, brak ma być w aktach informacji o zachowaniu procedury ograniczania prawa własności w stosunku do osoby zmarłej. W konsekwencji sformułowano twierdzenie odnośnie dotknięcia postępowania wadą nieważności, odnosząc to do postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Taka argumentacja nie wskazuje na skuteczność uprzednio wskazanej podstawy kasacyjnej.
Jak to uprzednio w pkt A niniejszego uzasadnienia wskazano, H.W. nie legitymuje się żadnym uprawnieniem, aby reprezentować interesy następców prawnych wskazanych w motywach skargi kasacyjnej osób zmarłych, nie wskazuje, aby sama była takim następcą. Błędne jest ponadto użycie określenia odnośnie dotknięcia postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę wadą nieważności. K.p.a. ujęcie to odnosi wyłącznie do decyzji administracyjnej, nie zaś do postepowania administracyjnego. Chybione jest upatrywanie, że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. odnośnie "skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie". Decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do inwestora, zaś zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie H.W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Trafnie ponadto sąd pierwszej instancji naprowadzał, że ewentualni następcy S. R. i A.R. mają możliwość domagania się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
C. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów uPb wyłuszczonych w podstawie kasacyjnej ujętej w ppkt 1.1). Podnosząc ich naruszenie i sprowadzając je zarówno do błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej, wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, było uzasadnienie tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Ograniczono się w tym zakresie wyłącznie do stwierdzenia, iż sąd wojewódzki pominął kwestie związane z badaniem zgodności z prawem uzyskania opinii, uzgodnień i sprawdzeń wymaganych uPb i przepisami szczególnymi. Nie wskazano jednak, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przywoływanych w skardze kasacyjnej wskazywanych przepisów uPb, jaka miałaby być wykładnia prawidłowa, ani na czym konkretnie miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Nie wskazano, jakie to opinie zostały pominięte, ani czyich uzgodnień zabrakło, a co pominąć miał sąd wojewódzki, tym samym zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 uPb jest całkowicie nieuzasadniony.
WSA w Lublinie w zaskarżonym wyroku wyraźnie wskazał, że projekt budowlany został sporządzony przez projektanta i sprawdzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a uprawnienia tych osób potwierdzone w aktach sprawy. Zarzut naruszenia przeto art. 20 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2 i ust. 4 uPb ma przeto wyłącznie charakter werbalny.
Z przywołanego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy wynika ponadto, że inwestor złożył – przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb – oświadczenie o prawie do nieruchomości przewidzianych pod inwestycję, zarzut naruszenia cyt. przepisu sformułowany w skardze kasacyjnej jest gołosłowny.
W skardze kasacyjnej eksponowano brak zastosowania się przez inwestora do wytycznych do projektowania sieci kanalizacyjnych z 2008 r. Argumentację tę powiązano z "pracami nad projektem budowlanym". Rzecz w tym, że nie wyłuszczono który z przepisów uPb przywołanych w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa i w jaki sposób miałby sąd wojewódzki w tych okolicznościach naruszyć. W piśmie procesowym z 7 maja 2021 r. uczestnika postępowania – [...] w L. – naprowadza się, że w treści owych wytycznych projektowania wskazano na ich pomocniczy charakter, nadto uwypuklono iż dopuszczono w nich odstępstwo w przypadku okoliczności uniemożliwiających zaprojektowanie lub budowę urządzeń zgodnie z "zapisami wytycznych", po uprzednim uzgodnieniu z [...]. Inwestor wskazuje, że takie odstępstwo było uwarunkowane ukształtowaniem trasy sieci kanalizacyjnej, a potwierdzeniem tych okoliczności jest wynik postępowania związanego z ograniczeniem sposobu korzystania z części nieruchomości.
Uczestnik powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1809/18, którym oddalono skargę kasacyjną H.W., a w której rozpatrywano kwestię przebiegu sieci. W wyroku tym wskazano, że sposób zaprojektowania sieci kanalizacyjnej w linii prostej wymusiła potrzeba uzyskania spadku uwzględniającego siłę grawitacji, nadto istnienie skarp w bliskości rzeki Bystrzyca.
D. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.