Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Po 118/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb N., położonej przy ul. B. w P.. W dniu 10 czerwca 2016 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie P. [...] z dnia 8 czerwca 2016 r. zawierające wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie odwołującej doszło do naruszenia art. 45 k.p.a. polegającego na uznaniu za prawidłowe doręczenie decyzji z dnia [...].04.2016 r. P. [...], podczas gdy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki widnieje nieczytelny podpis jakiejś nieznanej osoby, przy czym z pewnością podpis ten nie został uczyniony przez [...] M. N., jedynej osoby uprawnionej do odbioru przesyłek w imieniu odwołującej się P..
Odwołująca wskazała, że w dniu 3.06.2016 r. jej pełnomocnik udał się do Urzędu Miasta [...] i sporządził fotokopię decyzji nr [...] z dnia [...].04.2016 r., zapoznając się tym samym z jej treścią. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...], z dnia [...].04.2016 r. adresowana do P. [...], zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru została doręczona w dniu 27.04.2016 r. (środa). Odwołanie zaś wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym skarżący zostali pouczeni w przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...].
Zatem ostateczny termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.2016 r. upłynął w dniu 11.05.2012 r. (środa). Odwołanie z 8.06.2016 r. od ww. decyzji zostało wniesione przez P. [...] [...] w dniu 8.06.2016 r. (środa), za pośrednictwem Poczty Polskiej. Oznacza to, iż przedmiotowe odwołanie wpłynęło po terminie przysługującym do jego wniesienia. Kolegium wskazało, że odwołanie P. [...] zawierało wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. SKO postanowieniem z dnia [...].12.2016 r. Nr [...] odmówiło P. [...], przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...].04.2016 r. W ocenie SKO skoro termin do wniesienia odwołania nie został przywrócony, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
W związku z powyższym, zgodnie z art. 134 K.p.a. Kolegium stwierdziło w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na postanowienie wywiodła P. [...] wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 45 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została odebrana przez upoważnionego pracownika P. [...], podczas gdy jedyną osobą upoważnioną do odbioru pism w imieniu w/w P. był i jest nadal tylko [...] M. N. - który nie odebrał przedmiotowej decyzji a więc należy uznać, że w/w P. nie doręczono prawidłowo w/w decyzji; naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca P. nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji; naruszenie art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., tj. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez niepodjęcie jakichkolwiek działań, które miałyby na celu sprawdzenie, czy doręczenie przesyłki nastąpiło skutecznie do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism w imieniu P. [...] oraz sprawdzenie wiarygodności okoliczności niedotrzymania terminu, na które powołała się wnioskująca o jego przywrócenie ww. p..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że jednym z warunków skutecznego skorzystania ze środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 223 tj. czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze.
Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie 14 - dniowego terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto w niniejszej sprawie bezsporne jest, że SKO postanowieniem z dnia [...].12.2016 r. Nr [...] odmówiło skarżącej, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2016 r.. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd wojewódzki zwrócił uwagę, na to, że organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej.
W sprawie niniejszej nie ulega kwestii, że decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona skarżącej. Sąd podkreślił, iż w aktach administracyjnych sprawy nie znajduje się jakikolwiek dokument, z którego wynikałoby upoważnienie dla konkretnej osoby do odbioru korespondencji w sprawie. Wobec powyższego wszystkie ustawowo określone wymagania wobec osoby, której przesyłkę można przekazać zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarżąca jako osoba poinformowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym i mogąca spodziewać się korespondencji od organu, powinna była, zachowując odpowiednią staranność, zadbać o swoje sprawy i jeżeli nie chciała, aby korespondencja skierowana do niej przekazywana była innym niż p. osobom, powinna była podjąć działania mające temu zapobiec (chociażby, poprzez złożenia takiego oświadczenia do akt administracyjnych bądź złożenie zastrzeżenia na poczcie).
Jeżeli skarżąca takich działań nie podjęła, to w rezultacie przesyłka skierowana do niej i odebrana przez dorosłego domownika, doręczona została poprawnie, nawet jeżeli nie została przekazana przez tą osobę p.. Sąd I instancji, uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Wydane przez organ odwoławczy zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. znajduje oparcie w powołanych w jego sentencji przepisach: art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna jest identycznej treści jak w sprawie o sygn. akt II OSK 2672/17 dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonym wyrokom (sygn. akt IVSA/Po 117/17 i IV SA/Po 118/17) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 45 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że decyzja Prezydenta Miasta [...] (nr sprawy: [...]) została odebrana przez upoważnionego pracownika P. [...], podczas gdy jedyną osobą upoważnioną do odbioru pism w imieniu w/w P. był i jest nadal tylko [...] M. N. - który nie odebrał przedmiotowej decyzji a więc należy uznać że w/w P. nie doręczono prawidłowo w/w decyzji;
2) naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą interpretację i zastosowanie w konsekwencji czego błędne przyjęto, że skarżąca p. nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonych wyroków. Wskazała, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism, przy czym uprawnienie to nie musi wynikać z szczególnego upoważnienia. W przedmiotowej sprawie skarżącej nie doręczono skutecznie decyzji, bowiem na potwierdzeniu odbioru widnieje nieczytelny podpis osoby o niezidentyfikowanej tożsamości. Nie sposób zatem przyjąć, że decyzja została odebrana przez upoważnioną do tego osobę. Organ rozpoznając przedmiotową sprawę powinien był w sposób wszechstronny oraz niepozostawiający żadnych wątpliwości przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia gdzie i komu dokonano doręczenia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nr [...] dniu [...].04.2016 r., a następnie ocenić, czy doręczenie to było skuteczne dla skarżącej.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do faktu, iż na potwierdzeniu odbioru decyzji widnieje nieczytelny podpis, co uniemożliwia ustalenie tożsamości osoby, która go złożyła. Ponadto podkreślenia wymaga, że organ I instancji nie podjął jakichkolwiek działań, by ustalić, kim była osoba, której podpis widnieje na potwierdzeniu odbioru, ani też nie wskazał, na jakiej podstawie została ona uznana przez doręczyciela za pracownika p., upoważnioną w rozumieniu k.p.a. do odbioru korespondencji w imieniu P.. Dla pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ administracji publicznej mógł i powinien przesłuchać w charakterze strony lub świadka [...] M. N. oraz pozostałych pracowników p. i wyznaczyć rozprawę, podczas której możliwe byłoby wyjaśnienie w/w kwestii i wszelkich innych wątpliwości.
Mimo powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie nie dostrzegł naruszenia przez organ prawa w tym zakresie, aprobując tym samym nieprawidłową wykładnię art. 45 k.p.a. zastosowaną przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż jak wynika ze strony internetowej P. [...] w p. oprócz [...] M. N., swoją posługę czyni również [...] Ł. P. oraz [...] R. S., a podpis na zwrotnym potwierdzeniu nie jest nieczytelny i z dużym prawdopodobieństwem lecz nie pewnością można stwierdzić, iż został uczyniony przez [...] R. S.. Z powyższym uzasadnieniem WSA w Poznaniu nie można się zgodzić z uwagi na fakt, że widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpis jest niewyraźny, wobec czego nie jest możliwym w sposób jednoznaczny i niepozostawiający wątpliwości ustalenie osoby, która korespondencję odebrała, co również wyklucza zweryfikowanie, przez kogo w rzeczywistości została odebrana przesyłka.
Wojewódzki sad Administracyjny w Poznaniu wysuwa jedynie przypuszczenie, że mógł być to jeden z pracowników p.. Zaznaczyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera wymogu, by podpis odbiorcy korespondencji był czytelny, jednakże w przedmiotowej sprawie nieczytelny podpis całkowicie uniemożliwia identyfikację faktycznego odbiorcy i ustalenie czy była to osoba uprawniona w rozumieniu art. 45 k.p.a. Co istotne, na potwierdzeniu odbioru nie ma również pieczęci skarżącej, która jest istotnym elementem potwierdzającym skuteczne doręczenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że podtrzymuje swoją argumentację zawartą w postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. W odpowiedzi również na skargę kasacyjną uczestnik postępowania U. [...] S.K. w P. wniósł także o jej oddalenie. Zdaniem spółki kasacja jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i winna zostać oddalona.
Wskazała, że w pełni podtrzymuje argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i w odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], w których podniesiono, że uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącej oraz że nie uprawdopodobniła ona braku swojej winy w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania - naruszenie art. 45 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że decyzja Prezydenta Miasta [...] (nr sprawy: [...]) została odebrana przez upoważnionego pracownika P. [...] oraz naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą interpretację i zastosowanie w konsekwencji czego błędne przyjęto, że skarżąca p. nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji. Zauważyć jednak należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy – stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie i zaakceptowany przez sąd I instancji jest nie kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. Kwestią sporną pozostaje tylko prawidłowość doręczenia decyzji i odmowa przywrócenia terminu do jej wniesienia (o czym w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 2672/17).
Bezsporne zatem pozostaje, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...], z dnia [...].04.2016 r. adresowana do P. [...], zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru została doręczona w dniu 27 kwietnia 2016 r. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zatem ostateczny termin do wniesienia odwołania od wymienionej wyżej decyzji upłynął w dniu 11 maja 2016 r. Odwołanie natomiast od decyzji zostało wniesione przez P. [...], zastępowaną przez adw. B. K. w dniu 8 czerwca 2016 r za pośrednictwem Poczty Polskiej. Oznacza to ewidentnie, iż przedmiotowe odwołanie wpłynęło po terminie przysługującym do jego wniesienia co jest nie kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie. Odwołanie P. [...] zawierało wprawdzie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].12.2016 r. znak: [...] odmówiło P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...].04.2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 117/17 oddalił skargę P. [...] na to postanowienie.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2017 r. w sprawie II OSK 2672/17 oddalił skargę kasacyjną P. od tego wyroku. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Warunkiem bowiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. Skoro w przedmiotowej sprawie termin do wniesienia odwołania nie został przywrócony, to jak słusznie wskazał Sąd I instancji wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia było czynnością prawidłową.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.