Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 268/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. i P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – samowolnie zrealizowanej zabudowy na garażu budynku mieszkalnego (tzw. ogrodu zimowego), o wymiarach ok. 3,60 x 8,60 m na działce przy ul. [...] w S., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. P., zaskarżając go w całości.
Sądowi pierwszej instancji zarzucono, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- - art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2018 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie zasadności wszczęcia postępowania i podjęcia działań w nim przewidzianych w sytuacji, gdy zgłoszenie przewidziane przepisami prawa zostało dokonane przed pracami zmierzającymi do wykonania aktualnej konstrukcji,
- - art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2018 r. poprzez jego niezastosowanie i wyeliminowanie z podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pomimo że podstawy wszczęcia postępowania legalizacyjnego będą znane organowi administracyjnemu dopiero po zakończeniu innego postępowania administracyjnego, a dotyczącego legalności budowy garażu,
- II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
- - naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie jego treści i nierozważenie zasadności zawieszenia postępowania do czasu zakończenia innego postępowania administracyjnego, dotyczącego garażu, na którym posadowiona jest przedmiotowa konstrukcja,
- - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy jest niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących w zakresie terminu dokonania zgłoszenia i początku prac służących wykonaniu ogrodu zimowego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie członków rodziny i innych sąsiadów skarżących na okoliczność wyjaśnienia terminu inicjatywy wykonania ogrodu zimowego i przyczyn dużych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi etapami tych prac.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że poważne zastrzeżenia budzi bezkrytyczne zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jako oranżerii. W sprawie przedmiotowa konstrukcja opierała się o wymienioną podłogę i drewnianą pergolę, nadal jedna ze "ścian" przedmiotu skargi skonstruowana jest z tzw. pergoli, ażurowej, lekkiej konstrukcji drewnianej. Zdaniem skarżących kasacyjnie, umknęło uwadze organu, a w konsekwencji także uwadze Sądu pierwszej instancji, że pozostałe ściany (wejście, czy też drzwi przesuwne) są zdejmowane, stanowią ruchomą, nie stałą konstrukcję. Funkcjonalność zatem przedmiotowej konstrukcji stoi w sprzeczności z jej przeznaczeniem wynikającym z doświadczenia życiowego i definicji oranżerii ze słownika języka polskiego.
W piśmie z [...] sierpnia 2021 r., skarżąca kasacyjnie przedstawiła uzupełnienie skargi kasacyjnej.
W piśmie z [...] listopada 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. "poprzez pominięcie jego treści i nierozważenie zasadności zawieszenia postępowania". Sąd może zawiesić postepowanie z urzędu z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postepowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niniejsze postępowanie co do zabudowy tarasu na garażu budynku mieszkalnego, którą organ jak i inwestor nazywa oranżerią czy ogrodem zimowym jest samodzielnym, odrębnym postępowaniem. Postępowanie wobec garażu jest niezależne chociażby już z tego względu, że oba te obiekty powstały w zupełnie innym czasie, dość odległym od siebie. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne.
Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.
Nietrafne są także zarzuty naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a." bowiem orany nadzoru budowlanego należycie ustaliły stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji.
Przypomnieć krótko należy, że na skutek interwencji sąsiadów, [...] lipca 2018 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na działce przy ul. [...]. Podczas niej ustalono, że na dachu istniejącego garażu wykonano otwartą drewnianą zabudowę o wymiarach 3,58 x 8,48m, h = 2,70-2,45 m, składającą się z belek w kształcie ram przymocowanych do budynku mieszkalnego i posadzki tarasu, dachu garażu. Przy drewnianej barierce tarasu, w linii ściany zachodniej garażu, umocowano ścianki dekoracyjno- osłonowe wykonane z elementów drewnianych. Powierzchnia tarasu była wyłożona deskami tarasowymi. Po tej kontroli - [...] września 2018 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynęło zgłoszenie S. i P. P. zamiaru wykonania "ogrodu zimowego", przydomowego o wymiarach 8,40 x 3,60 m, konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym przykrytym płytami poliwęglowymi, wypełnienie ścian z elementów szklanych. Bezsporne jest, że w dacie powstania tego obiektu wymagał on dokonania zgłoszenia i że organ nie wniósł do wyżej wymienionego zgłoszenia sprzeciwu.
[...] listopada 2018 r. organ nadzoru budowlanego ponownie przeprowadził kontrolę zabudowy tarasu na garażu budynku mieszkalnego. Tym razem ustalono, że w odniesieniu do poprzedniej kontroli, zostały wykonane roboty polegające na: ułożeniu płyt komorowych z poliwęglanu, jako pokrycie dachu na drewnianych krokwiach opartych na wcześniej wykonanej konstrukcji drewnianej na tarasie, zamontowaniu rynny wykonanego dachu (wzdłuż ściany północnej). Zamontowano przesuwne elementy ścianek zamykających przestrzeń zadaszonego tarasu od strony wschodniej i zachodniej (elementy z płyt komorowych z poliwęglanu, zamknięte w ramach z profili aluminiowych) oraz zamontowano oświetlenie. Protokoły kontroli wraz z liczną dokumentacją fotograficzną obrazującą wykonane prace i ich etapy znajdują się w aktach administracyjnych. Mają rację organy orzekające i sąd wojewódzki, że wniesione zgłoszenie było nieskuteczne, gdyż dokonano go po rozpoczęciu robót budowlanych, a skoro tak to zabudowa tarasu powstała w warunkach samowoli budowlanej.
W tych okolicznościach prawidłowo wszczęto postępowanie na podstawie art. 49 b ust. 1 prawa budowlanego. Jeszcze raz należy podkreślić, że [...] lipca 2028 r., czyli przed dokonanym zgłoszeniem na tarasie istniała już cała solidna konstrukcja nośna, jak słupy i belki przymocowane do budynku mieszkalnego, które w późniejszym okresie zostały uzupełnione o zadaszenie i ściany przesuwne tak aby powstał zgłoszony ogród zimowy.
W sprawie skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że powstały obiekt narusza przepisy warunków technicznych, które szczegółowo zostały opisane w decyzjach organów obu instancji jak i uzasadnieniu wyroku sądu i instancji. Właśnie naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czyni niemożliwym legalizację powstałej zabudowy na podstawie art. 49 b ust. 2 prawa budowlanego. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.