Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2682/19

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 225/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2019 r. Nr WOA.7721.326.2018.AK, w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., dalej: "PINB", pismem z dnia 24 lutego 2017 r., znak: PINB.5131.2.2017, zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie prawidłowości podłączenia i zamontowania pieca grzewczego do przewodu kominowego w lokalu mieszkalnym nr [...], użytkowanego przez A. M. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym w K., nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, PINB w G. wydał 1 października 2018 r. decyzję nr PINB-5131.02.2017 nakazującą w terminie do 31 października 2018 r. A. M., właścicielowi lokalu mieszkalnego w K. [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na działce nr ewid. gruntu [...], wykonanie robót budowlanych, celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości tj.

1. 1. przełączenie pieca na paliwo stałe, usytuowanego w piwnicy A. M. z przewodu kominowego, oznaczonego jako C06 do przewodu kominowego, oznaczonego jako WL7;
2. 2. wykorzystanie przewodu kominowego C06 do celów wentylacji piwnicy A. M. oraz 3. wykorzystanie przewodu kominowego WL6 do celów wentylacji piwnicy M. i B. G. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, dalej: "WWINB", decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. nr WOA.7721.326.2018.AK działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. K. oraz odwołania A. M. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł o wykonaniu obowiązku w terminie do dnia 28 lutego 2019 r., a w pozostałym zakresie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

WWINB zwrócił uwagę, że organ nałożył obowiązek na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Pr. budowlanego na właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] umiejscowionego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w K. [...], do którego należy piwnica, w której jest umiejscowiony piec do centralnego ogrzewania, tj. A. M..

Podkreślił, iż jakkolwiek obowiązki w trybie art. 66 Pr. budowlanego powinny być nakładane na właściciela obiektu, w omawianej sprawie na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", to za słuszne uznano nałożenie ich na A. M.. Wymieniony jest bowiem właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w K. [...], do którego przynależy piwnica, w której umieszczony został przedmiotowy piec do c.o. Ma on także dostęp do obu przewodów C06 i WL7, bowiem są one w jednym kominie. Nadto, to właśnie piec służący do ogrzewania mieszkania nr [...] został nieprawidłowo podłączony.

WWINB podkreślił, że Prawo budowlane nie daje podstaw do badania, kto, w jakim zakresie przyczynił się do złego stanu technicznego obiektu.

W ocenie organu, nie bez znaczenia pozostaje kwestia związana z bezpieczeństwem użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w zakresie właściwego podłączenia pieca c.o., szczególnie w okresie grzewczym. Przy czym wskazania również wymaga, że obowiązki wskazane w decyzji organu I instancji zostały oparte na opinii kominiarskiej nr 76/2018 z dnia 10 września 2018 r. Wynika z nich, że istnieje techniczna możliwość podłączenia pieca pana M. z przewodu CO6 do przewodu WL7.

WWINB wskazał, że sporny komin zawiera następujące oznaczenia przewodów: WL6, WL7, CO7, CO6. Przy czym WL6 to wentylacja piwnicy pana M., WL7 to wentylacja piwnicy pana G., CO7 to podłączenie pieca pana G., a CO6 to podłączenie pieca pana M. Jest to jednak stan istniejący, który nie zgadza się ze stanem projektowanym: WL6 pierwotnie podłączenie pieca kaflowego w pokoju państwa K., WL7 pierwotnie podłączenie pieca kaflowego w pokoju pana M., CO7 pierwotne podłączenie pieca kaflowego w pokoju państwa G. oraz CO6 pierwotne podłączenie pieca kaflowego w pokoju państwa K. Zatem porównanie stanu istniejącego ze stanem w czasie, gdy użytkowane były piece kaflowe należało stwierdzić, że podłączenie pieców c.o. do przewodów przynależnych do poszczególnych lokali i wykorzystanie obecnie nie wykorzystywanych przewodów przez państwa K. i J. wykorzystać jako konieczna wentylację piwnic, w których znajdują się piece c.o., jest bardziej zasadne i bezpieczne.

WWINB wskazał, że właściwe podłączenia do kominów mają zapobiec w przyszłości używaniu tego samego przewodu kominowego przez wiele osób.

Organ wywiódł, że przewody kominowe i wentylacyjne należą do części wspólnych całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Nie są własnością żadnego z właścicieli lokali w nim się znajdujących. Stąd zarzut, iż bezprawnie został pozbawiony swojej własności jest bezzasadny. Zmiany w podłączeniach mają bowiem na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym. Ponadto mieszkanie pana K. ma podłączenia w innym kominie.

W skardze do WSA J. K. zaskarżył decyzję WWINB i wniósł o częściowe jej uchylenie i przywrócenie mu prawa do użytkowania przewodu dymnego przynależnego do jego mieszkania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Podał, że doszło do naruszenia prawa do korzystania z zajmowanego przez niego przewodu kominowego CO6, który bezpodstawnie został przypisany panu M., który winien użytkować przypisany jemu przewód dymny i wentylacyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w postępowaniu administracyjnym.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd przytaczając treść art. 61 i 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 2 zostały spełnione w chwili wydania decyzji z dnia 1 października 2018 r. przez organ I instancji i stan ten nie ustał do momentu wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko organów obu instancji okazało się zasadne i zasługiwało na aprobatę, w przeciwieństwie do stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze.

Dokonując wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że w razie spełnienia co najmniej jednej z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1, a więc także w pkt 2, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, na organie administracji publicznej, którym w I i II instancji jest odpowiednio powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego.) oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego), wobec organu aktualizuje się obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z jednoczesnym określeniem terminu wykonania tego obowiązku, o czym przesądza kategoryczne sformułowanie zastosowane przez ustawodawcę, tj. "nakazuje". W takim przypadku, nieodzowne okazuje się wszczęcie przez organ postępowania z urzędu.

Sąd podkreślił, że decyzja jest ukierunkowana na usunięcie stwierdzonych w toku postępowania administracyjnego nieprawidłowości w obiekcie budowlanym i nie może wykraczać poza ten zakres. Do uznania organu pozostawione jest jedynie rozstrzygnięcie w zakresie technologii i sposobu wykonania orzeczonych nakazów.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji zgodnie i kategorycznie stwierdziły, w oparciu o zebrany w toku czynności kontrolnych materiał dowodowy, iż zaszła niezgodność podłączeń kominowych i wentylacyjnych opisanych w protokole kominiarskim ze stanem faktycznym. Wykazana rozbieżność polegała na nieprawidłowym oznaczeniu podłączeń i przynależności przewodów kominowych do lokali mieszkalnych. Kwestia nieprawidłowości owych podłączeń nie była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego przez skarżącego i nie stanowiła istoty wywiedzionej przez niego skargi.

Tym samym, jakkolwiek na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, brak było uzasadnionych podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzje te odpowiadały prawu i zasługiwały na utrzymanie w obrocie prawnym, zaś skarżący nie wskazał w skardze, jakich konkretnie uchybień w stosowaniu przepisów postępowania lub prawa materialnego miałby się dopuścić organ II instancji przy rozpatrywaniu jego odwołania.

W ocenie Sądu, należy przyznań rację organom obu instancji, iż użytkowanie nieprawidłowo podłączonego pieca w piwnicy A. M. do przewodu kominowego mogło realnie zagrażać życiu lub zdrowiu mieszkańców przedmiotowego budynku, a także bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W takiej sytuacji, aktualizuje się przesłanka określona w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że nie poczynił przedmiotem swojego zainteresowania tej okoliczności, że przy podłączaniu przedmiotowego pieca A. M. kierował się wytycznymi mistrza kominiarskiego T. C., albowiem ten aspekt sprawy nie został podniesiony przez skarżącego w skardze, a nadto okazał się nieistotny dla końcowego rozstrzygnięcia Sądu. Wynika to z tego, że z punktu widzenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma znaczenia, dlaczego doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, ponieważ zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2018 r., II SA/Łd 582/18).

W konsekwencji, uprawnione jest zapatrywanie, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1-4 Prawa budowlanego ma charakter doraźny, jej treść jest uzależniona od zaistnienia określonej w tym przepisie przesłanki i zapada niezależnie od przyczyn, dla których stwierdzone nieprawidłowości wystąpiły. Tego rodzaju decyzja jest niezależna również od tego, jakie osoby ponoszą odpowiedzialność za stwierdzone nieprawidłowości.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji naruszono jego prawo do korzystania z zajmowanego przez niego do tej pory przewodu kominowego, mającym stanowić jego własność. Podkreślił, że kominy, a więc również przewody kominowe i wentylacyjne znajdujące się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, jak w niniejszej sprawie, stanowią jego części wspólne i żaden z właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych nie posiada indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego.

Jednocześnie, sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2019 r., II SA/Lu 776/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1403/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2005 r., VII SA/Wa 752/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2009 r., II SA/Wr 8/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 151/11).

Zatem, nieuprawnione jest stanowisko skarżącego, iż jest właścicielem określonego przewodu kominowego jako właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego i organ, wydając zaskarżoną decyzję, "odebrał" mu jego własność. Pojmowanie przez skarżącego charakteru jego uprawnienia do korzystania z określonego przewodu kominowego jest błędne. W każdym razie nie przysługuje mu do niego tytuł własności, gdyż ten element budynku stanowi część wspólną i jako taki nie może ze swej istoty stanowić przedmiotu odrębnej własności, jak wywodzi skarżący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

1. I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organy nadzoru obu instancji naruszyły wskazane przepisy będące źródłem norm dopełnienia, albowiem:
2. a. orzekały na podstawie uznanej za dowód wiarygodny opinii kominiarskiej z dnia 10 września 2018 r. 76/2018, sporządzonej przez mistrza kominiarskiego T. C., podczas gdy:
3. i. ma z niej wynikać, że 18 przewodów kominowych jest wolnych, mimo że nie oznaczono na wykonanym na jej odwrocie szkicu wszystkich przewodów wentylacyjnych wykorzystywanych przez M. i B. G., a także Cz. i Z. J.;

ii. w poprzednich opiniach z dnia 22 sierpnia 2017 r. oraz 22 listopada 2017 r. wskazywano, że wolnych przewodów kominowych jest odpowiednio 22 i 24, zaś decyzje organów obu instancji nie podają, z czego wynikały dokładnie tego rodzaju rozbieżności;

iii. omawiany dokument nie określa jednoznacznie, czy i jaki dostęp do przewodów dymowych mają poszczególne lokale, a w szczególności czy dostęp do tego rodzaju przewodów jest dla każdego lokalu równy;

1. b. nie rozważyły w żadnym stopniu tego, czy nie istnieje możliwość usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w taki sposób, aby lokal mieszkalny stanowiący przedmiot współwłasności kasatora, miał w dalszym ciągu możliwość korzystania z przewodu dymowego C06, a co w przypadku wykonania decyzji organu nadzoru budowlanego i instancji nie będzie możliwe w świetle przepisów i norm budowlanych;
2. c. stwierdziły, że z archiwalnych szkiców wynika to, jaki był pierwotny sposób użytkowania poszczególnych przewodów kominowych o oznaczeniach WL6, WL7, C07 i C06, podczas gdy wcale tak nie jest;
3. d. orzekały na podstawie uznanej za dowód wiarygodny opinii kominiarskiej z dnia 10 września 2018 r. 76/2018, sporządzonej przez mistrza kominiarskiego T. C., podczas gdy:
4. i. dokument tego rodzaju stanowił dowód w postaci opinii biegłego w myśl art. 84 K.p.a.;

ii. biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.;

iii. pierwsza decyzja kasatoryjna Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2017 r., znak WOA.7721.161.2017.AK, eliminująca z obrotu prawnego pierwszą decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak PINB-5131.2.2017, została wydana z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w opinii kominiarskiej (protokole) z dnia 22 sierpnia 2017 r.;

iv. skoro mistrz kominiarski T. C. - jako autor zakwestionowanych przez organ II instancji dowodów stanowiących w rozumieniu art. 84 K.p.a. opinie biegłego – brał udział w postępowaniu, to nie powinny być dopuszczone jako dowody wiarygodne z uwagi na art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. kolejne opinie i dokumenty sporządzane przez tą samą osobę;

1. e. odstąpiły od zweryfikowania, czy dla robót budowlanych polegających na montażu nowego pieca (instalacji grzewczo-cieplnej) w piwnicy w lutym/marcu 2015 r. A. M. uzyskał pozwolenie na budowę w myśl ówczesnej treści art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 27 prawa budowlanego.
2. II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w świetle art. 14 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organy nadzoru obu instancji naruszyły wskazane przepisy będące źródłem norm dopełnienia, albowiem akta administracyjne na podstawie których orzekano lub które przedłożono sądowi administracyjnemu w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a są niekompletne, gdyż:

1. a. nie w nich opinii z dnia 20 lutego 2015 r. nr 11/2015, na którą powołują się organy obu instancji i WSA w Poznaniu;
2. b. nie ma w aktach wszystkich dokumentów, które nadesłała Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" przy piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r.;
3. III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. albo art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i 5 kodeksu, wobec treści art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej: "Prawo budowlane" lub "p.b.") poprzez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organy nadzoru obu instancji naruszyły wskazane przepisy będące źródłem norm dopełnienia, albowiem:

1. a. decyzja organu I instancji nakazuje A. M. wykorzystanie przewodu wentylacyjnego WL6 do celów wentylacji piwnicy M. i B. G., podczas gdy tego rodzaju obowiązek winien być skierowany także do M. i B. G., a nie wyłącznie do A. M., a co czyni decyzję organu I instancji z dnia 1 października 2018 r. w zakresie punktu 3 niewykonalną;
2. b. decyzja organu I instancji jest niewykonalna i nieczytelna, gdyż winna zawierać załącznik w postaci kompletnej inwentaryzacji - szkicu prezentującego wszystkie przewody kominowe (dymowe i wentylacyjne), aby nie było wątpliwości co do tego, jakie dokładnie czynności i w odniesieniu do których przewodów kominowych mają być wykonane;
3. IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec treści art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 albo art. 49 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organy nadzoru obu instancji naruszyły wskazane przepisy będące źródłem norm dopełnienia, albowiem:

1. a. dopiero ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zniosła obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę w przypadku montażu instalacji cieplnych, zmieniając treść art. 29 ust. 1 pkt 27 prawa budowlanego do brzmienia, jaki przepis ten ma obecnie;
2. b. jeżeli montaż i podłączenia przedmiotowego pieca centralnego ogrzewania dokonany przez A. M. na przełomie lutego/marca 2015 r. nastąpił bez uzyskania wymaganego na tamtą chwilę pozwolenia na budowę, to nieuzasadnione było prowadzenie postępowania w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego i wydanie jakichkolwiek nakazów mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości;
3. c. organ I instancji winien - w świetle okoliczności opisanych powyżej - przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego albo art. 49 ust. 1 w zw. z art. 48 Prawa budowalnego i w tymże trybie usunąć ewentualne nieprawidłowości;
4. V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organy nadzoru obu instancji naruszyły wskazane przepisy będące źródłem norm dopełnienia, albowiem:

1. a. zobowiązując A. M. do przełączenia pieca na paliwo stałe usytuowanego w piwnicy A. M. z przewodu dymowego C06 do przewodu wentylacyjnego WL7 pominęły treść § 145 oraz § 146 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., dalej: "rozporządzenie z 2002 r.") w świetle § 3 pkt 18, 20 i 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836, ze zm., dalej: "rozporządzenie z 1999 r.");
2. b. nakładając obowiązek wykorzystania przewodu dymowego C06 do celów wentylacji piwnicy zajmowanej przez A. M. - a zatem zmieniając jego przeznaczenie z przewodu dymowego na przewód (kanał) wentylacyjny - pominęły treść § 147 i § 153 rozporządzenia z 2002 r. w świetle § 3 pkt 18, 20 i 22 rozporządzenia z 1999 r.; a zatem pominęły, że nie istnieje możliwość swobodnej i niepoprzedzonej co najmniej jakimikolwiek analizami, zmiany sposobu użytkowania przewodu dymowego na przewód wentylacyjny i odwrotnie, gdyż w odniesieniu do każdego z typów wskazanych przewodów przepisy obu rozporządzeń przewidują oddzielne wymagania techniczne i warunki użytkowania;

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organów obu instancji albo na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu; o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z dnia 17 września 2019 r. wnoszący kasację złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Starostwa Powiatowego w G. z dnia 4 września 2019 r., na okoliczność tego, że dla robót budowlanych polegających na montażu nowego pieca (instalacji grzewczo-cieplnej) w piwnicy w budynku zlokalizowanym w miejscowości K. 4, na działce nr [...], obręb K., zrealizowanych w lutym/marcu 2015 r., ich wykonawca A. M. nie uzyskał pozwolenia na budowę w myśl ówczesnej treści art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego, ani nie zgłosił zamiaru robót w formie zgłoszenia. Wnieśli o uwzględnienie dowodu jako uzupełnienie dla zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w punkcie lit. e oraz punkcie V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. pełnomocnik wnoszącego kasację oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 19 maja 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy nie ustaliły, czy dla robót budowlanych polegających na montażu nowego pieca instalacji grzewczo-cieplnej w piwnicy w lutym/marcu 2015 r. inwestor uzyskał pozwolenie na budowę.

Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Organy ustaliły, że sporne roboty budowlane zostały wykonane na przełomie lutego i marca 2015 r. Ustalenie to zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji.

Zamontowanie pieca na paliwo stałe wraz z bojlerem do podgrzania cieplej wody użytkowej, służącego do ogrzewania zajmowanego przez inwestora lokalu mieszkalnego, w miejsce dotychczasowego, innego sposobu ogrzewania mieszkania, co zasady stanowiło, w dacie montażu, przebudowę urządzenia budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2596/15). Tego rodzaju roboty budowlane, w świetle ówczesnego brzmienia art. 28 ust. 1 i przepisów art. 29 Prawa budowlanego, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Zagadnienie to może mieć przesądzające znaczenie dla losów postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis ten nawiązuje zatem do użytkowania obiektu budowlanego. Ma na celu doprowadzenie do użytkowania obiektu w sposób, który nie będzie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.

Podobne stanowisko zostało w orzecznictwie i piśmiennictwie wyrażone na tle art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazano, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 znajduje zastosowanie do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego (patrz: Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 5 do art. 66; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08).

Jeśli zaś obiekt budowlany jest użytkowany w sposób określony w hipotezach art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale nadto roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności należy uruchomić tryb usunięcia skutków naruszeń prawa związanych z samowolnym wykonaniem. Tylko w tym trybie bowiem jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu w pełni zgodnego z prawem, a więc w zakresie niewłaściwego sposobu użytkowania, jak i usunięcia naruszeń prawa związanych z wykonaniem obiektu budowlanego (urządzenia budowlanego). W przypadku wykonania przebudowy urządzeń grzewczych budynku mieszkalnego, jest to tryb naprawczy określony w art. 50-51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2596/15; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08).

Jak już wyżej zasygnalizowano, brak ustaleń w tym zakresie, uwzględniając fakt, że teza podniesiona w analizowanym zarzucie nie jest gołosłowna – wnoszący kasację przedłożył stosowną informację Starostwa Powiatowego – mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na znaczenie wskazanej okoliczności dla dalszego postępowania, konieczne jest przeprowadzenie procedury nadzorczej od początku.

Skoro wybór odpowiedniego trybu postępowania jest uzależniony od rezultatów postępowania wyjaśniającego, które dopiero będzie przeprowadzone, przedwczesne jest wypowiadanie się co do zarzutów związanych ze stosowaniem prawa.

Możliwe i konieczne jest jednak zwrócenie uwagi na zagadnienie wykładni prawa – rozumienia treści art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie kwestionując wyrażonych w orzecznictwie, a przedstawionych w powołanych przez Sąd pierwszej instancji wyrokach sądów administracyjnych, poglądów, co do charakteru przepisów art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zauważyć trzeba, że wykładnia tych norm powinna być dokonywana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności sprawy, a także specyficznych warunków funkcjonowania konkretnych obiektów budowlanych i związanych z nimi urządzeń.

W przypadku usuwania, w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem urządzeń i instalacji grzewczych oraz przewodów kominowych służących do odprowadzania spalin i do wentylacji, w budynku mieszkaniowym wielorodzinnym, nie można rozpatrywać bezpieczeństwa użytkowania tych urządzeń tylko w odniesieniu do jednego lokalu mieszkalnego. Nałożenie określonych obowiązków mających doprowadzić do użytkowania urządzeń jednego lokalu w sposób niezagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, nie może oderwane od warunków bezpieczeństwa w tym zakresie, w odniesieniu do pozostałych lokali w tym budynku. Obowiązkiem organu jest precyzyjne wykazanie, że nałożone na właściciela jednego lokalu obowiązki nie powodują uszczerbku w tym zakresie w odniesieniu do właścicieli pozostałych lokali.

Nie można skupiać się przede wszystkim na kwestiach własnościowych przewodów kominowych. Konieczne jest precyzyjne wykazanie zachowania bezpieczeństwa użytkowania przewodów, a co za tym idzie bezpieczeństwa użytkowania lokali mieszkalnych, objętych wspólnym systemem kominowym, przy zapewnieniu poszczególnym lokalom stosownego do wielkości mieszkania i ilości pomieszczeń dostępu do odprowadzania spalin i do wentylacji.

Niezależnie od konieczności zbadania legalności wykonania pieca grzewczego centralnego ogrzewania przez A. M., zachodzi zatem również potrzeba i konieczność precyzyjnych ustaleń co do skutków ewentualnego nakazu w zakresie bezpieczeństwa użytkowania pozostałych lokali mieszkalnych.

Ponadto, w sprawach bezpieczeństwa użytkowania przewodów dymowych wymagane jest jasne stanowisko organów co do konieczności zamontowania wkładu kominowego. Organ pierwszej instancji wskazał, że konieczność ta może nastąpić w przypadku ewentualnego przenikania dymu przez ścianki komina, dodając, że powinno to wynikać ze stosownego protokołu kominiarskiego. O ile do wykonania pieca doszło w sposób legalny, a więc dalsze postępowanie prowadzone będzie w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, kwestia zamontowania wkładu kominowego powinna być rozstrzygnięta w ramach obowiązków określonych w ewentualnej decyzji organu nadzoru budowlanego załatwiającej sprawę co do istoty, a nie przenoszona na przyszłość. Spełnianie wymogów określonych w przepisach § 144 i nast. oraz w przepisach § 266 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powinno być zbadane w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jest oczywiste, że zgodność z przepisami przeciwpożarowymi jest również warunkiem oceny o zgodności z prawem w ramach postępowania naprawczego.

Zajmowanie stanowiska co do pozostałych zarzutów jest przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Koszty postępowania sądowego zasadzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.