Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2686/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 59/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K., M. D., T. D. i J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia części budynku i wykonania doraźnych zabezpieczeń w celu usunięcia zagrożenia ludzi i mienia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 68 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 108 K.p.a. nakazał M. D., J. D., T. D., A. J., J. K., M. P., P. W. – współwłaścicielom budynku położonego na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] we W. (dz. nr [...], [...], obręb S.) - opróżnienie w terminie 5 dni od dnia doręczenia omawianej decyzji - północno-zachodniej części ww. budynku (w obrębie uszkodzonego stropu nad parterem), do czasu usunięcia zagrożenia jakie stanowi uszkodzony drewniany strop nad parterem oraz nieszczelne pokrycie dachowe oraz zarządził:

1. – umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania ww. części budynku,
2. – wykonanie, doraźnych zabezpieczeń, w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia – poprzez prawidłowe podparcie uszkodzonego, drewnianego stropu za pomocą drewnianych belek (o odpowiednim przekroju) umieszczonych w poziomie pod stropem, prostopadle do kierunku ułożenia belek stropowych, w miejscach oparcia stropu na ścianach nośnych oraz w połowie jego rozpiętości i ich podstemplowanie pod skrajnymi belkami stropowymi i pod co drugą belką stropową (wykonane przed usunięciem istniejącego, prowizorycznego, miejscowego stemplowania), usunięcia ze stropu nadmiernego obciążenia w postaci elementów drewnianych i gruzu, zabezpieczenia więźby dachowej oraz drewnianych stropów przed wpływami atmosferycznymi – w terminie 5 dni od dnia doręczenia omawianej decyzji zobowiązanym.

Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności z wyjaśnieniem, że do wykonania orzeczonych obowiązków należy przystąpić niezwłocznie po doręczeniu decyzji.

Ponadto organ zamieścił w osnowie decyzji pouczenie, że nakazane czynności związane z usunięciem zagrożenia oraz wykonaniem doraźnych zabezpieczeń obiektu budowlanego należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane, przynależnej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający bezpieczeństwo prowadzenia robót, a także osób trzecich, a o wykonaniu obowiązku należy powiadomić powiatowy organ nadzoru budowlanego załączając oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu obowiązku zgodnie z warunkami niniejszej decyzji i zasadami wiedzy technicznej.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono m.in., że w związku ze skierowaniem do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pisma informującego o złym stanie technicznym nieruchomości budynkowej położonej przy ul. W. i J. W. [...] we W., pracownicy Inspektoratu w dniu [...] października 2017 r. przeprowadzili czynności kontrolne na terenie wskazanej powyżej nieruchomości (działka numer [...], [...], obręb S.), podczas których ustalili, że na nieruchomości istnieje budynek mieszkalny, użytkowany, dwukondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym. Budynek wykonany w technologii tradycyjnej, murowanej z dachem dwuspadowym. Od strony zachodniej istnieje murowana dobudówka z dachem jednospadowym, gdzie istnieje jedno z wejść do budynku. Na elewacjach widoczne znaczne ubytki i odparzenia tynków odsłaniające warstwę tworzącą - cegłę. Istnieją ubytki cegieł, wypłukania spoin między nimi. Budynek od strony zachodniej posiada częściowo wykonaną izolację termiczną ścian zewnętrznych.

Widoczne zarysowania ścian zewnętrznych. Poszycie dachu stanowi papa ułożona na deskowaniu. Posiada ona ubytki, znaczne zużycie techniczne głównie na zachodniej części połaci dachu. Brak orynnowania i rur spustowych. Widoczne są również odsłonięte elementy konstrukcyjne - nadproża, ukazujące skorodowane częściowo belki stalowe. Drewniana więźba dachowa posiada ślady po zaciekach, korozji biologicznej, wzmocnienia, uzupełnienia, a także odkształcenia, ubytki/braki elementów, ugięcia elementów, ubytki na przekroju elementów. Istnieją nieszczelności w miejscach osadzeń krokwi po stronie zachodniej budynku. Stwierdzono, że brak jest fragmentu stropu nad drugą kondygnacją w północno-zachodnim narożniku budynku – elementy stropu znajdują się na stropie niższej kondygnacji. Strop w tym miejscu jest znacznie ugięty (pomieszczenie pokoju – użytkowane), prowizorycznie, miejscowo podparty stemplami.

Stwarza on zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Stolarka okienna i drzwiowa częściowo znacznie zużyta technicznie, część otworów zakryta płytami OSB. Wyczuwalne są ugięcia stropów w budynku. W lokalu mieszkalnym zlokalizowanym na parterze w północno-zachodnim narożniku budynku widoczne jest zagrzybienie na ścianach i sufitach.

Przebieg czynności kontrolnych utrwalono protokolarnie, a ponadto sporządzono w ich toku dokumentację fotograficzną.

Organ wskazał następnie, że wobec dokonanych ustaleń wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zagrożenia wynikającego z nieodpowiedniego stanu technicznego budynku położonego na terenie nieruchomości przy ul. W. i J. W. [...] we W., kierując jednocześnie w dniu [...] października 2017 r. stosowne zawiadomienie do stron postępowania.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść art. 68 ustawy Prawo budowlane, podkreślając że z jego analizy wynika, iż istotną okolicznością jest stwierdzenie, czy w przedmiotowym budynku zachodzi prawdopodobieństwo (możliwość) zawalenia się obiektu lub jego części przy bezspornie ustalonej wadzie stanu technicznego obiektu.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i przy uwzględnieniu czynności kontrolnych, organ wskazał, że istnieje stwierdzona możliwość zawalenia się fragmentu stropu nad parterem (pierwszą kondygnacją) zlokalizowanego w północno-zachodniej części przedmiotowego budynku, z uwagi na jego uszkodzenie, znaczne ugięcie, możliwość oddziaływania czynników atmosferycznych (nieszczelności w poszyciu dachowym). Obecnie strop jest prowizorycznie, miejscowo podparty, jednak w ocenie organu nie jest ono wystarczające i w pełni nie zabezpiecza przed zawaleniem się przedmiotowej części stropu.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, wskazują także podmioty, do których winny być adresowane decyzje wydane na ich podstawie. Zgodnie z art. 61 ustawy obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu, a w wypadku współwłasności, na wszystkich współwłaścicielach. Wobec takiej treści przepisu zasadne stało się nałożenie obowiązku określonego w sentencji decyzji na wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, których ustalono na podstawie wypisu z księgi wieczystej nr [...].

Dodatkowo organ wskazał, że bardzo zły stan techniczny fragmentu stropu nad parterem (pierwsza kondygnacja) zlokalizowanego w północno-zachodniej części przedmiotowego budynku stwarza realne zagrożenie jego zawaleniem, co uniemożliwia bezpieczne użytkowanie pomieszczenia zlokalizowanego bezpośrednio pod nim, w związku z czym odstąpiono od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. (zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym), co udokumentowano stosowną adnotacją urzędową w aktach sprawy, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 K.p.a.

Powyższa decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez M. D., J. K. i J. D., którzy do odwołania załączyli kopię postanowienia Sądu Powiatowego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 1969 r. o ustaleniu sposobu użytkowania działki siedliskowej.

Wskazali, że na mocy tego postanowienia, ich lokale stanowią odrębne nieruchomości stanowiące własność w częściach ułamkowych. W wyniku zmian własnościowych całą zachodnią część lokali na parterze zajął A. J., jeden pokój na górze zajmuje P. W.. Właścicielem lokalu położonego w północno-zachodniej części budynku jest A. J.. Część wschodnia budynku należy do M. D., J. D., T. D., J. K. i M. P.. Odwołujący się stwierdzili, że decyzja PINB dla miasta W. nie może nakazywać współwłaścicielom wejścia na nieruchomość lokalową, która stanowi własność A. J., gdyż jest on właścicielem wszystkich lokali w zachodniej części budynku. Aktualnie nieruchomość lokalową A. J. zajmuje E. K., która nie jest jej właścicielem, w związku z czym nie ma obowiązku udostępnienia lokalu pozostałym współwłaścicielom.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 68 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania prowadzonego w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., a następnie wyjaśnił, że zgodnie z powoływanym przez organ pierwszej instancji przepisem art. 68 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wykonać wymienione w tym przepisie czynności.

Podstawą zastosowania tego przepisu jest ustalenie przez organ takiego stanu budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem i jednocześnie jest w złym stanie technicznym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o przeprowadzone czynności kontrolne PINB dla miasta W. stwierdził możliwość zawalenia się fragmentu stropu nad parterem (pierwszą kondygnacją) zlokalizowanego w północno-zachodniej części budynku, z uwagi na jego uszkodzenie, znaczne ugięcie, możliwość oddziaływania czynników atmosferycznych. W ocenie organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające, zostało przeprowadzone prawidłowo, a wyciągnięte z niego wnioski, w postaci zastosowania art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, są zasadne. W momencie kiedy budynek jest w złym stanie technicznym i istnieje realna bezpośrednia groźba jego zawalenia się, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować przesłanki zawarte w wyżej wymienionym przepisie.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali "ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową." Wspólnota ta jest jednostką organizacyjną, która powstaje ex lege z chwilą wyodrębnienia w danej nieruchomości lokalu, którego właścicielem jest inna osoba niż właściciel nieruchomości. Wspólnota nie podlega też likwidacji, gdyż istnieje tak długo, jak długo występuje stan, od którego ustawa uzależnia powstanie tego podmiotu. Funkcjonowanie nieruchomości wymaga współdziałania właścicieli w zakresie zarządu, tj. podejmowania czynności faktycznych i prawnych koniecznych dla utrzymania nieruchomości. Współdziałanie w zarządzie nieruchomością wspólną jest obowiązkiem każdego członka wspólnoty, ale i jego prawem (art. 27 ustawy).

Odwołujący się tj. M. D., J. K. i J. D., jak i pozostali współwłaściciele omawianej nieruchomości, są zobowiązani zgodnie z przepisami art. 12 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 omawianej ustawy do ponoszenia wydatków i ciężarów związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Uszkodzony, drewniany strop nad parterem stanowi zagrożenie bezpieczeństwa osób przebywających w nieruchomości, jak i mienia, i niewątpliwie należy do części wspólnej wszystkich jej współwłaścicieli. W związku z tym pozostali współwłaściciele omawianej nieruchomości budynkowej mają obowiązek wykonać nakazane przez PINB dla miasta W. czynności.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. D., J. K., J. D. i T. D. podnosząc zarzut naruszenia:

1. 1. art. 68 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, wyrażające się w:
2. a. ograniczeniu się przez organ w stosowaniu tegoż przepisu i przy formułowaniu treści nakazów w zasadzie do przytoczenia jego zapisów, i zaniechanie określenia w zaskarżonej decyzji w sposób realnie możliwy do wykonania, sposobu wykonania tego obowiązku przez właściwie umocowane do tego osoby, co doprowadziło do orzeczenia nakazu obarczonego wadą kwalifikowaną niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. oraz wydanego z naruszeniem prawa własności innej osoby, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a.;
3. b. narzuceniu skarżącym zbyt krótkiego terminu na zrealizowanie nałożonych obowiązków, podczas gdy termin do usunięcia stwierdzonych uchybień, o którym mowa w przepisie, powinien być ustalony przez organ w sposób racjonalny, poprzedzony oceną zarówno zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształtu okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac oraz uzyskaniem wymaganych zezwoleń i uzgodnień;
4. 2. art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wadliwym przyjęciem zaistnienia podstaw do nałożenia na skarżących obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji i w konsekwencji narusza słuszny interes skarżących, a nadto w sposób oczywisty doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych wyżej.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w skardze, zbieżna z zamieszczoną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w tej sprawie.

Skarżący akcentowali w niej szczególnie kwestię istniejącego od wielu lat podziału do korzystania, przestrzeganego przez wszystkich współwłaścicieli i niemożność wykonania nakazanych czynności wynikającą z braku tytułu prawnego do przedmiotowej części budynku oraz własne starania o utrzymanie w należytym stanie technicznym należącej do nich wschodniej części tego budynku.

Do skargi dołączono kopię postanowienia Sądu Powiatowego we Wrocławiu – Wydział III Nieprocesowy z dnia 30 czerwca 1969 r. (sygn. akt III Ns 1196/68), opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji sporządzoną w tej sprawie oraz pełnomocnictwo udzielone J. K. przez T. D..

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Uznając zawarte w niej zarzuty za bezzasadne. Organ podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i odwołał się do treści uzasadnienia decyzji zaskarżonej.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 59/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nakazu opróżnienia części budynku i wykonania doraźnych zabezpieczeń w celu usunięcia zagrożenia ludzi i mienia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materialnoprawną podstawę orzeczeń organów właściwych instancyjnie stanowił przepis art. 68 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany m.in. nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Przesłanką wydania nakazu opróżnienia budynku jest więc stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawaleniem tego budynku. Przepis ten należy rozpatrywać w kontekście art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, który zobowiązuje organy administracji do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości między innymi w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku.

Znajdujący się aktach sprawy protokół czynności kontrolnej zawierający szczegółowy opis stanu kontrolowanego budynku oraz dokumentacja fotograficzna stanowiły w ocenie Sądu prawidłową podstawę do dokonania ustaleń przyjętych przy orzekaniu przez organy nadzoru budowlanego, w tym stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia zawaleniem w obrębie północno-zachodniej części budynku. Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji nie była sporna.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie, w tym ze względu na fakt, że nieruchomość, której dotyczyły czynności postępowania jest przedmiotem współwłasności Sąd wyjaśnił, że art. 68 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje adresata nałożonych nakazów, lecz jest on konkretyzacją przepisów art. 61 ustawy, który stanowi, że obowiązki związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego spoczywają na jego właścicielu (odpowiednio: na współwłaścicielach). W sytuacji, gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność w częściach ułamkowych, to nakazy i zarządzenia sformułowane w decyzji, wydanej na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane, powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli. Nie ma przy tym znaczenia, jaki jest faktyczny podział budynku do użytkowania (quo ad usum), a także czy wykonanie obowiązków leży w interesie innych współwłaścicieli i czy jest zgodne z ich wolą.

Organ nadzoru budowlanego rozstrzyga o obowiązku opróżnienia lub wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania oraz zarządza umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia z określeniem technicznie uzasadnionych terminów ich wykonania (art. 68 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane). Istotne przy tym jest, że organy administracji publicznej w swoich działaniach podporządkowane są zasadzie praworządności, sformułowanej w art. 6 K.p.a. i gwarantowanej konstytucyjnie poprzez art. 7 Konstytucji RP. Zasada ta m.in. wymaga stosowania się do dyspozycji ustawodawcy bez możliwości modyfikowania w praktyce orzeczniczej jednoznacznej treści przepisu prawa, czy też dokonywania niezgodnej z nią interpretacji.

W niniejszej sprawie krąg współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości został ustalony prawidłowo i zdaniem Sądu – uwzględniając art. 61 ustawy Prawo budowlane, niezależnie od tego, jaką część budynku każdy z nich zajmuje, adresatami zaskarżonej decyzji powinni być wszyscy współwłaściciele.

Sąd podniósł, że organy nadzoru budowlanego stosując przepisy zawarte w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, w tym przepisy art. 61 i 68 tej regulacji, nie rozstrzygają o sposobach finansowania nakazanych i zarządzonych czynności, a ewentualne sprawy dotyczące rozliczenia kosztów poniesionych w związku z wykonaniem orzeczonych w tym trybie obowiązków i czynności mogą być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym. Na potwierdzenie tego przywołano stosowne orzecznictwo.

Sąd podzielił ocenę przyjętą przez organy nadzoru budowlanego i uznał, że zastosowany nakaz jest zgodny z dyspozycją art. 68 ustawy Prawo budowlane i adekwatny do skali stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów K.p.a. Sąd wskazał, że prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 68 ustawy Prawo budowlane organ orzekający podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). W tym celu w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dokonał prawidłowej jego oceny.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wnieśli M. D., J. K., J. D. i T. D. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 61, art. 66 i art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.2016.290) poprzez jego niewłaściwie zastosowanie przez nietrafne przyjęcie, że adresatem nakazów opróżnienia lokalu i wykonania określonych robót w konkretnym lokalu oraz wyodrębnionej tylko dla jednego współwłaściciela części budynku mieszkalnego mogą zostać tylko wszyscy współwłaściciele nieruchomości gruntowej, a nie wspólnota mieszkaniowa lub zarządca będący właścicielem lokalu;
2. 2. art. 151 P.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2017 r. w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi;
3. 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zaskarżona decyzja, w której nastąpiło nałożenie obowiązków określonych przepisami prawa materialnego, skierowana została do osoby M. P., która utraciła statut strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja ta dotknięta była wadą nieważności i uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem złożonej skargi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, nieprawidłowe zastosowanie art. 61, art. 66 i art. 68 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tych przepisów skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem tego przepisu przez Sąd I instancji jako wzorca kontroli zgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. W rezultacie WSA we Wrocławiu uznał, że skarżona decyzja była zgodna z prawem, bowiem nakazywała wszystkim współwłaścicielom budynku opróżnienie lokalu stanowiącego własność A. J. i wykonania w nim zabezpieczających prac budowlanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanej decyzji stwierdził, że w budynku mieszkalnym z mocy prawa powstaje wspólnota mieszkaniowa, jednak nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w północno zachodniej części budynku, użytkowanej samodzielnie przez A. J., został skierowany nie do Wspólnoty, lecz do wszystkich współwłaścicieli, którzy wcześniej podzielili między siebie nieruchomość do wyłącznego użytkowania, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 1969 r. sygn. akt III Ns 1136/68.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że według wyroku NSA z dnia 7 września 2016 r. w sprawie sygn. II OSK 2970/14 – adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa, a ewentualny udział poszczególnych członków wspólnoty w postępowaniu jest uzależniony od wykazania przez nich, że prowadzone postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego." To stanowisko potwierdza również wcześniejszy wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 906/10, który stwierdził, że "Jeżeli w budynku mieszkalnym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, nakaz wykonania określonych robót budowlanych w celu usunięcia nieprawidłowości technicznych części wspólnych budynku organ nadzoru budowlanego wydaje w odniesieniu do wspólnoty mieszkaniowej, a nie w odniesieniu do innego podmiotu, np. wykonawcy robót budowlanych czy też któregokolwiek z właścicieli lokalu mieszkalnego", oraz wyrok WSA Warszawa z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1996/09, który stwierdził, że "Obowiązki wynikające z art. 61 i 66 Prawa budowlanego związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa są nałożone właśnie na ten podmiot."

Przedstawione stanowisko potwierdza również wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 233/08 stwierdzając, że "Obowiązki wynikające z art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, winny być nałożone właśnie na ten podmiot."

A. J. z wyłączeniem innych osób włada całą zachodnią częścią budynku mieszkalnego, na obu kondygnacjach, a w jego północno zachodniej części budynku znajduje się lokal, bez podłączenia bieżącej wody, bezumownie zajmowany przez E. K., którą A. J., jako właściciel, chce eksmitować, prowadząc z nią proces przed sądem cywilnym.

Stosownie do art. 61 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, co oznacza, że na właścicielu budynku lub zarządcy ciąży ten obowiązek. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA Rzeszów z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 433/11 "O tym, czy dana osoba (fizyczna lub prawna) jest zarządcą obiektu budowlanego decyduje zakres wykonywanych obowiązków". W tym znaczeniu, o którym mówi cytowany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie, A. J. jest zarządcą obiektu budowlanego objętego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W..

W wyroku WSA Szczecin z dnia 27 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 412/09 stwierdzono, że "Prawo dopuszcza sytuację, w której obowiązek wynikający z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ciążył będzie na jednym lub tylko niektórych spośród współwłaścicieli budynku, co jednocześnie skutkuje możnością wydania decyzji nakazującej dostosowanie obiektu do wymogów ustawy i jej aktów wykonawczych tylko względem tych osób."

Z powyższych względów WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo przyjął, że organ administracji właściwie zastosował w decyzji przepisy art. 61, art. 66 oraz art. 68 Prawa budowlanego kierując nakaz do wszystkich współwłaścicieli budynku, chociaż w ustalonym stanie faktycznym, decyzję nakazującą usunięcie nieprawidłowości i opróżnienia lokalu stanowiącego własność A. J. powinien skierować do wspólnoty mieszkaniowej lub do A. J., który zarządza całą zachodnią częścią budynku i jako właściciel ma obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie.

Ze względu na powyższe zarzut nieprawidłowego zastosowania przez WSA art. 61, art. 66 i art. 68 Prawa budowlanego, zdaniem skarżących kasacyjnie, jest w pełni uzasadniony.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji naruszył z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez to, że nie dostrzegł, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.". Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem (VII SA/Wa 2526/16 - wyrok WSA Warszawa z dnia 4 października 2017 r.) "Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako nałożenie na dany podmiot obowiązków w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tej właśnie osoby".

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nakazano M. P. wykonanie obowiązków i opróżnienia lokalu, tak jak innym osobom wymienionym w decyzji, w tym również skarżącym, przypisując jej uprawnienie współwłaściciela nieruchomości, chociaż ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego wypisu z księgi wieczystej nr [...], datowanego na 23 sierpnia 2017 r. wynikało, że M. P. nie jest tam wymieniona, jako współwłaściciel nieruchomości. Jak z tego wynika, organ administracji prowadził postępowanie i wydał decyzję administracyjną kierując ją do osoby nie będącej stroną, co winno skutkować uznaniem takiej decyzji za nieważną. W takiej sytuacji ma miejsce niewątpliwie nieważność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem WSA we Wrocławiu prawidłowo ocenił, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., zamiast oddalić skargę, wydałby wyrok uchylający decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W..

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje niewłaściwym zastosowaniem art. 151 P.p.s.a. WSA we Wrocławiu powinien w niniejszej sprawie uznać, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym decyzję tę uchylić. Tymczasem WSA we Wrocławiu błędnie przyjął jednak, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i w konsekwencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. D., J. K., J. D. i T. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 61, art. 66 i art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem skarżących kasacyjnie adresatem zaskarżonej decyzji powinna być wspólnota mieszkaniowa lub zarządca będący właścicielem lokalu.

Po pierwsze, stwierdzić należy, że w budynku przy ul. W. [...] we W. nie ma Wspólnoty Mieszkaniowej. Aby powstała wspólnota mieszkaniowa w budynku muszą w nim znajdować lokale stanowiące odrębną własność. Dopiero wówczas zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Tymczasem w ww. budynku nie zostały wyodrębnione lokale, które stanowiłyby odrębny przedmiot własności. Nastąpiło jedynie ustalenie sposobu użytkowania działki siedliskowej oraz znajdującego się na nim budynku na mocy postanowienia Sądu Powiatowego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 1969 r., sygn. akt III Ns 1196/68. Sam budynek oraz działka, na której się on znajduje nadal pozostaje przedmiotem współwłasności.

Tym samym obowiązki związane z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym spoczywają na wszystkich współwłaścicielach. Tzw. podział do użytkowania może być podstawą do wzajemnych rozliczeń kosztów związanych z utrzymaniem budynku między współwłaścicielami. Do zarządu nieruchomością położoną przy ul. W. [...] we W. mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego nie zaś przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Tym niemniej nie podważa to prawidłowości wyrażonego przez organ odwoławczy stanowiska.

Po drugie, w budynku przy ul. W. [...] we W. współwłaściciele nieruchomości nie ustanowili zarządcy jak również zarządca taki nie został ustanowiony przez sąd na podstawie art. 203 K.c. Zarząd nieruchomością wspólną, to zarząd całą nieruchomością. To, że dokonany został podział w celu użytkowania i poszczególni współwłaściciele użytkują określone części budynku nie oznacza, jak to sugerują skarżący kasacyjnie, że współwłaściciela ci są zarządcami tychże części budynku.

Odnośnie do poglądów wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, na które powołali się skarżący kasacyjnie stwierdzić należy, że nie dają one podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r. w sprawie sygn. II OSK 2970/14 oraz z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 906/10 oparte jest na wcześniejszym ustaleniu, że w budynku funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa. Tymczasem w budynku należącym do skarżących kasacyjnie, jak to zostało już wcześniej wskazane, wspólnoty mieszkaniowej nie ma.

Pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1996/09 oraz pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 233/08 również oparty jest na założeniu, że w budynku funkcjonowała wspólnota mieszkaniowa. W budynku należącym do skarżących kasacyjnie, jak to zostało już wcześniej wskazane, wspólnota mieszkaniowa nie funkcjonuje.

W wyroku z dnia 8 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 433/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że "O tym więc, czy dana osoba (fizyczna lub prawna) jest zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu wskazanych ostatnio przepisów, decyduje zakres wykonywanych obowiązków." Tym samym Sąd rozważał kwestię, zarządcy obiektu budowlanego nie zaś części obiektu.

W wyroku z dnia 27 stycznia 2019 r., sygn.. akt II SA/Sz 412/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że obowiązek wynikający z art. 61 Prawa budowlanego ciążył będzie na jednym lub tylko niektórych spośród współwłaścicieli budynku, co jednocześnie skutkuje możnością wydania decyzji nakazującej dostosowanie obiektu do wymogów ustawy i jej aktów wykonawczych tylko względem tych osób. W uzasadnieniu tego wyroku nie wskazano argumentów na poparcie tego poglądu jednakże nawet jeśli pogląd ten przyjąć do wiadomości, to Sąd wskazał jedynie na możliwość nałożenia obowiązku tylko na jednego ze współwłaścicieli nie zaś na konieczność nałożenia obowiązku tylko na jednego ze współwłaścicieli.

Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, to jest wydruku z Księgi Wieczystej Nr [...] wynika, że M. P. figuruje jako współwłaścicielka nieruchomości, a jej udział wynosi 3/12. Także w rejestrze gruntów M. P. figuruje jako współwłaścicielka nieruchomości z udziałem 3/12. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.