Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 330/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2011r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...].03.2011r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...].01.2011r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o nakazie dokonania rozbiórki lub przebudowy ogrodzenia i umorzył postępowanie organu I instancji.
W sprawie tej, na skutek interwencji T. P. i M. R. organ I instancji przeprowadził w dniu [...].06.2009r. oględziny prowadzonej przez M. C. budowy ogrodzenia działki ewid. [...] od strony należącej do Gminy Samborzec drogi, usytuowanej na działce nr [...] (obecnie nr [...]). W rezultacie tych oględzin ustalono, że przedmiotowa inwestycja powstaje na podstawie i zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...].03.2008r. o zamiarze jego budowy, przyjętym bez uwag przez Starostę Sandomierskiego, oraz w oparciu o uzgodnienia z zarządcą ww. drogi – Wójtem Gminy Samborzec oraz z zarządcą drogi krajowej – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach, dokonane w zakresie przebiegu ww. ogrodzenia.
Pismem z dnia [...].12.2010r. T. P., P. P. oraz M. R. wystąpili do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, domagając się wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu nakazanie zmiany usytuowania przedmiotowego ogrodzenia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ogrodzenie to jest budowane przy samym pasie drogi, co wyklucza swobodny przejazd samochodów, maszyn rolniczych itp. Pismo to zostało przekazane postanowieniem organu II instancji z dnia [...].12.2010r. do rozpatrzenia według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu.
Organ I instancji, odmawiając wydania decyzji o nakazie dokonania rozbiórki lub przebudowy ogrodzenia, powołał się na ustalenia dokonane w trakcie oględzin, z których wynika, że przedmiotowa inwestycja jest prowadzona legalnie – zgodnie z warunkami uprzednio dokonanego przez inwestora zgłoszenia, złożonego w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 - j. t.). W podstawie prawnej powołano art. 104 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
Odwołania od ww. decyzji wnieśli T. P., P.P. i M. R..
Organ odwoławczy, uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zakwestionowaną decyzję i orzekając o umorzeniu postępowania organu I instancji, uzasadnił to wszczęciem przedmiotowego postępowania na wniosek osób niebędących stronami w sprawie. Zdaniem organu II instancji "trudno (...) wykazać w przedmiotowej sprawie interes prawny właścicieli posesji nr [...] i posesji nr [...] zlokalizowanych w miejscowości Z. przy drodze dojazdowej na działce o nr ewid. gruntu [...] oraz innych użytkowników tej drogi, w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia (...), co najwyżej interes faktyczny". Wskazano przy tym, że T. P., P. P. i Marian R. nie posiadają prawa własności działki nr [...] (droga), ani działki nr [...] w Z., będąc jedynie użytkownikami przedmiotowej drogi dojazdowej do ich posesji.
Ponadto działka nr [...], stanowiąca współwłasność M. R., oraz działki nr [...] i nr [...], stanowiąca współwłasność zainteresowanego P. P., nie graniczą z działką nr ewid. [...], będącą własnością M. C. – inwestora przedmiotowego ogrodzenia. Tym samym wymienione osoby nie mogą być uznane za strony postępowania w sprawie spornego ogrodzenia. Dodatkowo organ podniósł, że działka nr ewid. [...] znajduje się we władaniu Gminy Samborzec i użytkowana jest jako droga, jednak nie posiada statusu drogi publicznej. Ponadto ogrodzenie działki M.C. nie jest obiektem budowlanym, ale urządzeniem towarzyszącym związanym z obiektem budowlanym, jako że na nieruchomości tej istnieje budynek. Z tego też względu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 43 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) określający odległości obiektów budowlanych przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni.
To samo dotyczy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 43, poz. 430 ze zm.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli T. P., P. P. i M. R.:
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę T. P.o i P. P. – z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż działka na który zlokalizowana jest droga (działka nr [...] – uprzednio nr [...]) pozostaje we władaniu Gminy Samborzec. Droga ta nie posiada statusu drogi publicznej. Nie jest także sporne, iż działka nr [...] stanowiąca współwłasność M. R. oraz działki nr[...] i [...] stanowiące współwłasność Pawła P. - nie graniczą z działką nr [...], będącą własnością inwestora przedmiotowego ogrodzenia.
W świetle powyższych okoliczności rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy właściciel (władający) nieruchomością zlokalizowaną w obrębie drogi wewnętrznej, a w związku z tym użytkownik takiej drogi, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w szeroko pojętej sprawie budowy ogrodzenia, realizowanej na nieruchomościach wzdłuż tej drogi.
Z akt sprawy niniejszej wynika, iż działka nr [...], na który zlokalizowana jest droga znajduje się we władaniu Gminy Samborzec (por. wypis z R.estru gruntów (K-I-41) z dnia 28.03.2011r). Droga ta nie jest zaliczona do drogi publicznej, tak więc jej zarządzanie w rozumieniu w/w przepisu należy do tego podmiotu publicznoprawnego.
Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych - drogą jest budowla wraz z drogowymi Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie może budzić wątpliwości, iż drogi wewnętrzne należące do jednostek samorządu terytorialnego - z uwagi na ich przeznaczenie - nie są budowane i utrzymywane w interesie zarządcy terenu, a więc podmiotu publicznoprawnego, ale przede wszystkim w interesie mieszkańców gminy - właścicieli (władających) nieruchomości zlokalizowanych w obrębie takich dróg. Dostępność takich dróg wewnętrznych dla tej kategorii ich użytkowników daje podstawę do przyjęcia stanowiska, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. wywiedziony z uprawnienia do korzystania z drogi wewnętrznej, w obrębie który zlokalizowana jest jego nieruchomość (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym).
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, skarżący M. R. posiada w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz.1071 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz.115 ze zm.) i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20.06.1997r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r.Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż interes prawny w sprawach budowlanych skarżący może opierać na definicji drogi, czy przepisów odnoszących się do prawa o ruchu drogowym;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art.145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargi i przyjęcie, że skarżący będący wnioskodawcą postępowania administracyjnego, legitymuje się interesem prawnym, podczas gdy nie posiada on indywidualnego, konkretnego i bezpośredniego interesu mając jedynie interes faktyczny. Brak było również podstaw do wszczęcia postępowania przez organ z urzędu.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy właściciel (władający) nieruchomością zlokalizowaną w obrębie drogi wewnętrznej, a w związku z tym użytkownik takiej drogi, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w szeroko pojętej sprawie budowy ogrodzenia, realizowanej na nieruchomościach wzdłuż tej drogi.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na gruncie niniejszej sprawy skarżący posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie budowy ogrodzenia.
Poza sporem jest, że skarżący nie jest właścicielem drogi przy której inwestor realizuje ogrodzenie, ani też działki sąsiedniej. Nie ulega również wątpliwości, że inwestor nie wykracza realizując ogrodzenie poza obszar nieruchomości który jest właścicielem.
Przymiotu strony nie sposób przy tym wywodzić z własności nieruchomości, skoro należąca do skarżącego nieruchomość położona jest w pewnej odległości od nieruchomości inwestora a poza sporem jest, że inwestycja ta nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego.
Podzielić w tym zakresie należy stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że skarżący jako osoba, która jest jedynie użytkownikiem drogi, która wnioskowała jedynie w interesie publicznym o skontrolowanie ww. budowy, domagając się dokonania rozbiórki lub przebudowy ogrodzenia z uwagi na zawężenie jej zdaniem pasa drogi, nie ma indywidualnego, osobistego i bezpośredniego interesu prawnego w sprawie. Skarżący posiada co najwyżej interes faktyczny.
Nieuprawnionym byłoby wywodzić posiadanie interesu prawnego z przepisów ustawy o drogach publicznych, albowiem wówczas krąg uczestników postępowania byłby nieograniczony, gdyż obejmowałby wszystkie osoby, które drogą tą uczęszczają, a co najważniejsze droga przy który posadowione jest sporne ogrodzenie nie ma waloru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.
Argumenty podnoszone w niniejszej sprawie przez skarżącego wskazują na cywilnoprawny charakter jego roszczeń. Zarzuty wskazujące, że przedmiotowe ogrodzenie wprowadza utrudnienia w ruchu na drodze z który korzysta skarżący wskazują jednoznacznie, że spór ten winien być dochodzony na drodze postępowania cywilnego, gdyż kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje tego rodzaju spraw.
Tym samym skoro skarżący nie posiadali interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy ogrodzenia, prawidłowo organ administracji publicznej II instancji uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, a skarga zarzucająca błędną wykładnię przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że skarżący nie posiadał interesu prawnego do występowania w sprawie, nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i oddalił skargę.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.