Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 793/16) oddalił skargę K. H. i B. H. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. (Nr [...]) wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 tys. zł z tytułu rozbudowy i nadbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. we W. (dz. nr [...],[...], obręb R.). Inwestorami tej budowy byli C. W. i Z. W., którzy wskazanym wyżej postanowieniem wezwani zostali do uiszczenia ustalonej opłaty w terminie 7 dni.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB podał, że w wyniku wniosku współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości – K. i B. H., przeprowadził w dniu 3 grudnia 2007 r. oględziny budynku na przy ul. S. we W. Jest to budynek dwurodzinny, wolnostojący parterowy z poddaszem użytkowym, o mansardowym układzie zadaszenia, z pokryciem z dachówki. Część parterowa budynku jest w konstrukcji murowej, stropy są drewniane. Odległości tego budynku od granic działki są tożsame z odległościami wskazanymi na mapie zasadniczej. W poziomie poddasza obiektu, od strony nieruchomości przy ulicy S. we W., znajduje się taras. Wysokość pomieszczeń mieszkalnych poddasza (trzech pokoi, kuchni i łazienki) wynosi ok. 2,20 m. W zadaszeniu wykonano okna połaciowe. Teren posesji jest zagospodarowany, budynek wyposażono w wewnętrzne instalacje. Od strony zachodniej dobudowano ganek (strefę wejścia). W części południowo-zachodniej istnieje drewniany budynek gospodarczy, w którym przechowywane są narzędzia ogrodnicze.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że w latach 1975-1978 C. W. wraz ze zmarłym już mężem J. W., rozbudowali przedmiotowy budynek mieszkalny od strony wschodniej i południowej oraz wybudowali drewniany budynek gospodarczy w narożu działki od strony ulicy S. W latach 1999-2008 Z. W. wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie części obiektu, natomiast w 2004 roku C. W. rozbudowała budynek mieszkalny od strony ulicy S. o ganek (strefę wejścia). Roboty te wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku zaś z wykonaniem poszczególnych robót budowlanych pod rządami dwóch ustaw - Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 roku oraz z dnia 7 lipca 1994 roku, a także wykonaniem ich przez różnych inwestorów, PINB pismem z dnia 15 września 2008 r. uściślił przedmiot postępowania wskazując, że jest nim wykonanie robót budowlanych związanych z rozbudową wolnostojącego budynku mieszkalnego od strony wschodniej i południowej przy ulicy S. we W. Postanowił równocześnie wszcząć odrębne postępowania administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego rozbudowanego od strony zachodniej o ganek (strefę wejścia) przy ulicy S. we W., a nadto w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego przy ulicy S. we W. oraz w sprawie budowy drewnianego budynku gospodarczego na terenie posesji przy ulicy S. we W. usytuowanego w południowo-zachodnim narożu działki, o czym powiadomił strony pismami z dnia 15 września 2008 r.
W dalszej części uzasadnienia PINB szczegółowo przedstawił przebieg postępowania. Podał m.in., że w oparciu o wydaną w sprawie decyzję nr [...] Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., a także wskazania zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2011 roku (sygn. akt II SA/Wr 106/11) właściwą procedurą legalizacyjną w przedmiotowej sprawie jest procedura uregulowana w art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, bowiem rozbudowa budynku przy ulicy S. we W. prowadzona była również po 1995 roku (dobudowa ganku).
Nadto stwierdził, iż budynek przy ulicy S. we W. został również nadbudowany, bowiem z pisemnych wyjaśnień stron wynika, że na rozbudowanej części od strony posesji przy ulicy S. we W. wykonano w 1978 roku "drewniany pokój letni", który następnie został przebudowany i wyremontowany w 2004 r. przez Z. W. W konsekwencji organ I instancji określił przedmiot prowadzonego postępowania jako roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego przy ulicy S. we W. W tych okolicznościach postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową przedmiotowego budynku oraz nałożył na właścicieli nieruchomości - C. W. i Z. W. obowiązek przedstawienia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności rozbudowy i nadbudowy budynku z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, a także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 14 stycznia 2014 r. organ nadzoru budowlanego powziął informację o ostateczności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., którą ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej przy ulicy S. we W., a polegającej na: rozbudowie istniejącego budynku mieszalnego jednorodzinnego, częściowej nadbudowie istniejącego budynku (zmiana geometrii dachu na fragmencie budynku), budowie zadaszonego tarasu nad częścią dobudowaną.
W dniu 21 marca 2014 r. wpłynęły do organu nadzoru budowlanego 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzone dla przedmiotowej inwestycji, który był uzupełniany w dniu 17 lipca 2014 roku, 20 lipca 2015 roku, 28 października 2015 roku i 7 grudnia 2015 r. Ponadto dnia 19 stycznia 2016 r. C. W. i Z. W. przedłożyli zaświadczenie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku stwierdzające, iż przedstawiony projekt budowlany sporządzony przez G. P. jest zgodny z decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 roku o warunkach zabudowy. W przedstawionym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 tys. zł.
Na opisane postanowienie zażalenie wnieśli K. H. i B. H. Zarzucili naruszenie art. 48 ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. (Nr [...]) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości fakt naruszenia prawa materialnego w sposób uzasadniający zastosowanie wobec inwestora procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48 ust. 2 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inwestorzy pomimo wezwania ich przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie przedstawili stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Oznacza to, że roboty zrealizowali samowolnie.
Ponadto niewątpliwe jest również, że roboty miały miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. - z uwagi na fakt, iż samowola budowlana rozpoczęła się co prawda pod rządami ustawy uprzedniej (Prawo budowlane z 24 października 1974r.), jednakże kontynuowana była po 1 stycznia 1995 r. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że określony art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także gdy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Jeżeli zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego - zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - winien postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych.
Postanowienie to wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót. W orzeczeniu tym organ administracji zobowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie stosownych dokumentów. Niespełnienie przedstawionych obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Przedłożenie zaś wymaganych dokumentów jest traktowany jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Jeżeli budowa została zakończona inwestor składa tylko wniosek o zatwierdzenie projektu, co umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art.
49. Organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, obowiązany jest przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Szczegółowe zasady naliczania opłaty określa art. 59 f ustawy. Nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej nakazuje wydać nakaz rozbiórki.
Wyjaśnił organ odwoławczy, że postanowieniem z dnia [...] marca 2012r., Nr [...], organ pierwszej instancji zobowiązał inwestorów do przedłożenia koniecznych dla legalizacji samowoli budowlanej dokumentów, z czego inwestorzy się wywiązali. Przedłożyli bowiem dokumentację projektową, która uzyskała zaświadczenie o zgodności z decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z uwagi zatem na fakt, iż inwestorzy przedłożyli do organu pierwszej instancji komplet dokumentów wymaganych celem legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, organ I instancji zobligowany był do naliczenia opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji podał, że ustalenie wysokości opłaty nie budzi wątpliwości. Kwota 50 tys. zł została obliczona poprawnie, na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, przy przyjętym współczynniku kategorii obiektu: 2,0 (budynki mieszkalne jednorodzinne) oraz współczynniku wielkości obiektu 1,0.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane wyżej postanowienie wnieśli K. i B. H. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania. Podali m.in., że organ odwoławczy praktycznie nie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu z dnia 3 marca 2016 r. Ograniczył się do streszczenia wydarzeń, które miały miejsce w przeszłości i postawienia fałszywej tezy, że w myśl prawa materialnego jest wszystko w porządku. Jednak nie zwrócił uwagi, że w takich przypadkach szczegółowe przepisy wręcz zabraniają wdrażanie procedury legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie skarżących w sprawie naruszone zostały następujące przepisy:
- - art. 48 ust.
- 2. pkt 1 i 2, art.
- 48. ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,
- - § 12 ust. 3, pkt la, § 29, § 73, § 57, § 271. ust. 2 - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
- - art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9.02.2017 r. oddalił opisaną wyżej skargę. Podał, że w sprawie bezsporny jest fakt, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. we W. były realizowane bez uzyskania pozwolenia na budowę. Uwzględniając stwierdzone w sprawie okoliczności, zasadnie też organ pierwszej instancji rozpoczął procedurę, zmierzającą do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 ust. 3 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.
Sąd I instancji przedstawił uregulowania prawne odnoszące się do tej procedury. Podkreślił, że w jego ocenie, wbrew zarzutom skarżących – spełnione zostały przez samowolnych inwestorów warunki określone w przepisie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Organowi nadzoru budowlanego przedłożona została bowiem ostateczna decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. S. we W., a polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, częściowej nadbudowie istniejącego budynku (zmiana geometrii dachu na fragmencie budynku), budowie zadaszonego tarasu nad częścią dobudowaną oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji przez uprawnioną osobę.
Nadto, przedłożone zostało zaświadczenie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2015 r. (Nr [...]) stwierdzające zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd I instancji podkreślił, że dla spełnienia warunku zgodności samowolnie zrealizowanej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest konieczne – jak sugerują skarżący – aby na terenie objętym samowolnymi działaniami inwestorskimi obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że brak planu nie wyłącza możliwości legalizacji. W sytuacji bowiem, gdy dla terenu, na którym zrealizowano roboty budowlane w warunkach samowoli - brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazanie zgodności tych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji ustalającej warunki rozbudowy dla inwestycji, stanowiącej samowolę budowlaną.
Istotne też jest, że zobowiązując samowolnych inwestorów do przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany i sprawdzającej go jej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, że projekt budowlany powinien zostać sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i przedstawiać również rozwiązania, które doprowadzą przedmiotową samowolę budowlaną (rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego) do stanu zgodności z prawem. Spełnienie tego warunku właściwy organ nadzoru budowlanego bada przed wydaniem decyzji w trybie art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, regulującego kolejny etap procedury legalizacyjnej, czyli decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.
Zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu, że każda z tych decyzji wydawana jest po uiszczeniu w terminie opłaty legalizacyjnej i w każdej w nich organ orzekający nakłada na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która to decyzja, po uzyskaniu waloru ostateczności, kończy procedurę legalizacyjną i uprawnia do uznania, że zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej inwestycja spełnia wymóg zgodności z prawem. Spełnienie tego warunku, w tym wykonanie robót, czy też wprowadzenie rozwiązań technicznych wskazanych w zatwierdzonym wcześniej w trybie art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane projekcie budowlanym jako niezbędne dla doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodności z prawem, sprawdza organ nadzoru budowlanego właściwy w sprawie. Zaakcentował sąd I instancji, że z materiału sprawy wynika, iż w toku postępowania przedstawiona została "Opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej" sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, do treści której zastosował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w podejmowanych w sprawie czynnościach procesowych.
W zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych podjęcie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej było zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i zamiaru inwestora doprowadzenia jej do stanu zgodności z prawem (legalizacji) po spełnieniu określonych prawem warunków.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9.02.2017 r. wnieśli K. H. oraz B. H. Zarzucili naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj.:
- a) art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. na skutek uznania, że w sprawie może być wszczęta procedura legalizacyjna, gdy nie jest to możliwe, bowiem budynek na działce przy ul. S. narusza przepisy techniczno-budowlane, tj.:
- - par. 12 ust. 3 pkt 1a, par. 29, par. 57, par. 73 ust. 1, par. 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- - art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych;
- b) art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. na skutek uznania, iż w sprawie procedura legalizacyjna może być kontynuowana w sytuacji, gdy organy nadzoru powinny wydać nakaz rozbiórki, skoro inwestorzy nie przedłożyli dokumentów wymaganych do legalizacji w wyznaczonym przez organ terminie;
- 2. przepisów postępowania tj. at. 134 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. w wyniku pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zwrotu kosztów postępowania wg przedłożonego spisu kosztów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano m.in., że w sprawie brak jest podstaw do legalizacji samowoli (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), gdyż:
- 1. budynek stoi na terenie dla którego nie opracowano planu miejscowego;
- 2. samowolna rozbudowa starego domu narusza przepisy techniczno-budowlane.
W ocenie skarżących kasacyjnie, sporny budynek pod dokonanej rozbudowie nie spełnia wymaganych warunków techniczno-budowlanych. Wskazała skarga kasacyjna, że inwestorzy nie dostarczyli niezbędnych do legalizacji dokumentów. Uchybili terminowi wyznaczonemu przez PINB w postanowieniu z dnia [...].01.2014 r., który to termin określony został na dzień [...].02.2017 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
W zakresie zarzutu błędnego zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skarga kasacyjna wskazywała, iż procedura legalizacyjna budynku przy ul. S. we W. nie mogła zostać w niniejszej sprawie zainicjowana z uwagi na fakt, że zrealizowana rozbudowa i nadbudowa tego budynku narusza szereg przepisów techniczno-budowlanych. Zarzut ten, na gruncie ocenianej sprawy, nie jest jednak trafny. Należy zauważyć, że wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, przewidywał (wg brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej), że jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku planu – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Ustęp 3 tego przepisu określał dokumenty koniczne w procedurze legalizacyjnej, które winien przedłożyć inwestor. Ocena zatem samowolnej inwestycji dokonana przez organ nadzoru budowlanego przez pryzmat cytowanego wyżej przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przesądza wyłączenie o samym jedynie wszczęciu procedury legalizacyjnej, w miejsce wydania nakazu rozbiórki. Ocena ta bazuje na analizie dokumentów przedłożonych przez inwestora i ustaleniach poczynionych w postępowaniu. Nie przesądza jednakże o finalnym powodzeniu (zakończeniu) tej procedury, którą kończy dopiero decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego). To w ramach ostatniego etapu legalizacji samowoli budowlanej (zatwierdzania projektu budowlanego) powtórnym ustaleniom i ocenom podlega między innymi prawidłowość wykonania samego projektu budowlanego i rozwiązań w nim przyjętych. Wydanie decyzji w oparciu o wskazany wyżej art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, może nastąpić jedynie po dokonaniu sprawdzeń, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i po spełnieniu wymogów w tym przepisie określonych.
Mając zaś na uwadze treść art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, iż obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie dokonanie oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego m.in. z przepisami techniczno-budowlanymi (rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 422/16).
Na gruncie tej sprawy, organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dokonał sprawdzenia przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych. W tym zakresie odnotować trzeba, iż PINB postanowieniem z dnia [...].05.2014 r. (k. 109 akt administracyjnych) nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, m.in. w zakresie w jakim projekt ten naruszał par. 12 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), tj. odnośnie zachowania koniecznych odległości przedmiotowego budynku od działki sąsiedniej.
Nadto, w niniejszej sprawie bezsporne było to, iż inwestorzy nie uzyskali zgody właściwego organu administracji publicznej na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (k. 113, k. 118, k. 119 akt administracyjnych). Efektem powyższego była konieczność opracowania i przedłożenia projektu budowlanego zawierającego rozwiązania projektowe umożliwiające doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. Wskazać więc trzeba, iż przedłożony projekt budowlany przewiduje m.in. konieczność likwidacji części spornego budynku (por. k. 114 i wcześniejsze, gdzie czerwonym kolorem zaznaczono elementy budynku podlegające wyburzeniu) celem dostosowania inwestycji do wymogów prawa. Mając więc powyższe na uwadze zaakcentować należy, iż dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia uprawniały do przyjęcia, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego uprawniające do wdrożenia postępowania legalizacyjnego i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.
Jak zaś wyżej wskazano, na dalszym etapie tej procedury (zatwierdzania projektu budowlanego) rozstrzygane mogą być zarzuty odnośnie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Tak więc analizowany zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za nieadekwatny do stanu sprawy.
Jako nietrafny ocenić zaś należało zarzut naruszenia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W tym zakresie skarga kasacyjna podawała, że inwestorzy nie przedłożyli w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego dokumentów wymaganych do legalizacji budynku. Należy jednak zauważyć, że akta administracyjne wskazują, iż inwestorzy kilkakrotnie zwracali się do prowadzącego postępowanie organu administracji o przesunięcie terminu na dostarczenie koniecznych dokumentów. Opóźnienie wynikało z przyczyn od inwestorów niezależnych, a leżących po stronie organu administracji wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Każdorazowo przy tym, PINB pozytywnie ustosunkowywał się do prośby o przedłużenie terminu. Powyższy stan czyni oceniany zarzuty niezasadnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarty został dodatkowo zarzut, iż legalizacja spornego budynku nie jest możliwa także z uwagi na to, że budynek ten położony jest na terenie na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Zarzut ten jest oczywiście nietrafny, z uwagi na fakt, że w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestia oceny legalizacji samowolnej budowy odnoszona winna być do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla tej inwestycji. Wynika to wprost z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 184 p.p.s.a. wg którego, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.