Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie przez Z. P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2015 roku, sygn. akt IV SA/Gl 804/14, którym oddalono jego skargę na decyzję [...]. Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. na decyzję z dnia [...]. lipca 2014 roku nr [...].w przedmiocie choroby zawodowej.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Z. P. w latach 1986-2012 będąc zatrudniony w [...]. S.A. - [...]. "[...]." w M. na stanowiskach: młodszego górnika pod ziemią oraz górnika pod ziemią, pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej, co znalazło potwierdzenie w sporządzonej karcie oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej. W dokumencie tym jako czynnik narażenia podano występujący na stanowisku pracy hałas. Okres zatrudnienia strony w [...]. S.A. [...]. M. – W. jako górnik został potwierdzony również w złożonym przez stronę do akt sprawy świadectwie pracy.
W wydanym w dniu 28 stycznia 2014 roku orzeczeniu lekarskim nr [...].przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej tj. obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz.U z 2013r., poz. 1367 – dalej jako rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię progową tonalną, audiometrię nadprogową typu SISI i audiometrię impedancyjną wykazała u strony obustronny niedosłuch odbiorczy. Przesunięcie progu słuchu określone jako średnią arytmetyczną dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz wynosi UP -37, UL – 35 dB.
Tym samym nie zostało spełnione kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym co nie uzasadnia przyjęcia zawodowej etiologii niedosłuchu w myśl wyżej powołanych przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
W orzeczeniu lekarskim nr [...].wydanym przez jednostkę orzeczniczą II stopnia Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. potwierdzono stanowisko jednostki orzeczniczej I stopnia. W uzasadnieniu wskazano, że w oparciu przeprowadzone badania lekarskie, analizę dokumentacji medycznej oraz diagnostykę audiologiczną ustalono u strony przebieg krzywych progowych typowych dla niedosłuchu odbiorczego obustronnie. Podwyższenie progu słuchu wyrażone jako średnie arytmetyczne dla częstotliwości audiometrycznych 1000, 2000, 3000 Hz wynosiło w kolejnych badaniach: UP-44dB, UL- 36 dB, UP – 43 dB, UL – 36 dB. Przedstawiono również wyniki badań audiometrii impedancyjnej i próby lokalizacyjnej.
Tym samym zdaniem jednostki orzeczniczej II stopnia brak było podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej, gdyż stwierdzony badaniami niedosłuch nie spełnia określonego w wykazie chorób zawodowych kryterium wielkości ubytku słuchu wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym.
W oparciu o powyższy materiał dowodowy decyzją z dnia 6 maja 2014 r., nr NS/HP/AS/4432-26/2014, wydaną na podstawie art 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.) i art. 2351 oraz art. 237 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. nie stwierdził u Z. P. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że podstawą takiego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, iż dwie orzekające w sprawie specjalistyczne jednostki medyczne, to jest Poradnia Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - w orzeczeniu z dnia 28 stycznia 2014r. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nr [...].– w orzeczeniu z dnia 21 marca 2014 r. zgodnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u wyżej wymienionej choroby narządu słuchu o charakterze zawodowym z uwagi na to, że przeprowadzona diagnostyka audiologiczna wykazała u niego niedosłuch określony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2,3 kHz, wynoszący 37 dB - w uchu prawym i 35 dB - w uchu lewym, który nie spełnia wskazanego w wykazie chorób zawodowych kryterium wielkości ubytku słuchu wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym.
W odwołaniu do [...]. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Z. P. oświadczył, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Przeprowadzone u niego badania słuchu "nie są jednoznaczne", gdyż w każdym z nich uzyskano odmienne wyniki w zakresie istniejącego ubytku słuchu. Taka rozbieżność świadczy, że " opinia lekarzy nie jest jednomyślna. Lekarze orzecznicy, skoro stwierdzili u niego niedosłuch, a jest bezspornym, że pracował w warunkach narażenia na czynnik szkodliwy powinni stwierdzić u niego chorobę zawodową, albowiem zostały spełnione przesłanki z art. 2351 Kodeksu pracy". Podniósł także zarzut, iż w żadnym z wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich nie ustalono procentowego uszczerbku na zdrowiu, zgodnie z wymogiem wynikającym z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stałym lub długotrwałym uszczerbku na zdrowiu, trybu postępowania przy ustalaniu tego uszczerbku oraz postępowania o wypłatę jednorazowego odszkodowania (Dz. U. Nr 234, poz. 1974).
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]. lipca 2014 r., nr [...]., Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powołał się na definicję choroby zawodowej sformułowaną w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, co do zatrudnienia Z. P. w narażeniu zawodowym na czynnik szkodliwy w postaci hałasu.
Przywołał także twierdzenia podniesione w orzeczeniach lekarskich wydanych w sprawie przez Poradnię Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w których placówki te nie rozpoznały u odwołującego się choroby wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Organ sanitarny przyznał, iż w treści tych orzeczeń wynika, że zdiagnozowano u strony obustronny niedosłuch odbiorczy. Podkreślił jednak, iż w pierwszym z nich Poradnia Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. powołała się na wyniki przeprowadzonych badań, a w szczególności audiometrii progowej tonalnej, oraz impedancyjnej, które wykazały, że istniejący u skarżącego niedosłuch wynosi 35 dB dla ucha lewego i 37 dB dla ucha prawego, co w rezultacie nie spełnia określonego w wykazie chorób zawodowych kryterium wielkości ubytku słuchu wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym.
Konkluzja taka została potwierdzona wynikami badań przeprowadzonych w drugiej z wymienionych placówek medycznych, gdzie przeprowadzona diagnostyka audiologiczna także wykazała niedosłuch nie przekraczający wspomnianego wyżej kryterium, a w rezultacie brak jest podstaw do rozpoznania choroby wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. W dalszej części uzasadnienia zaznaczono, że organ sanitarny orzekający w przedmiocie choroby zawodowej jest związany wnioskami płynącymi z orzeczeń lekarskich wydanych przez kompetentne placówki diagnostyczne i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Z. P. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez działanie w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli oraz nie zebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że nie zostało udowodnione istnienie choroby zawodowej w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wystarczający. Zarzucił także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedopełnienie wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie wskazał na rozbieżności pomiędzy wynikami badań wykonanymi u niego w obu placówkach diagnostycznych. Zaznaczył przy tym, że orzekające w sprawie organy nie odniosły się do tych różnic. Nadto skarżący powołał się na późniejsze badania, które wykonano 22 lipca 2014 r., w wyniku których ustalono, iż rzeczywisty ubytek słuchu jest większy niż określony w powyższych orzeczeniach.
W odpowiedzi na skargę [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy podkreślił, że lekarze orzecznicy kompetentnych placówek służby zdrowia nie uznali rozpoznanego u strony skarżącej schorzenia za chorobę zawodową wymienioną pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 roku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania podniesiono, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 kodeksu pracy, zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje więc łączne wystąpienie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy.
W rozpoznawanej sprawie przesłanki wynikające z cytowanego wyżej art. 2351 Kodeksu pracy nie wystąpiły łącznie. Jakkolwiek bowiem Z. P. domagał się stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu, to jednak nie została ona u niego zdiagnozowana przez kompetentne placówki służby zdrowia (I i II stopnia). Bezspornym było, że skarżący w okresie aktywności zawodowej pracował w narażeniu na hałas. Poza sporem jest więc okoliczność świadczenia przez niego pracy w warunkach szkodliwych, stwarzających potencjalne ryzyko powstania schorzenia określonego w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Jednak nie została ona u niego zdiagnozowana przez kompetentne placówki służby zdrowia (I i II stopnia).
Skarżący był badany w dwóch jednostkach medycznych, to jest w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Z uwagi na charakter schorzenia, lekarze obu tych placówek wykluczyli istnienie u strony choroby słuchu o charakterze zawodowym podnosząc, że podwyższenie progu słuchu wyrażone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz wynosi u wyżej wymienionego 35 dB w uchu lewym i 37 dB w uchu prawym (orzeczenie placówki diagnostycznej I szczebla) oraz odpowiednio - stwierdzone w toku dwóch przeprowadzonych badań - 36 dB i 36 dB w uchu lewym oraz 44 dB i 43 dB w uchu prawym (orzeczenie placówki II stopnia), a tym samym nie spełnia kryterium ustalonego w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. na poziomie 45 dB w uchu lepiej słyszącym.
Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, organy obydwu instancji przyjęły, że okoliczności sprawy nie uzasadniały wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej narządu słuchu. Brak było bowiem podstaw do rozstrzygania wbrew wnioskom płynącym z orzeczeń lekarskich, które w sposób jednoznaczny zaprzeczyły istnieniu choroby wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Stosownie bowiem do treści § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest gromadzony materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 ww. rozporządzenia. W rezultacie, tylko rozpoznanie choroby zawodowej przez lekarza specjalistę zatrudnionego w placówce służby zdrowia przewidzianej w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych stanowi miarodajną podstawę upoważniającą organy sanitarne do stwierdzenia choroby zawodowej.
Wskazanymi placówkami orzeczniczymi są zarówno Poradnia Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., czyli podmioty, których orzeczenia poprzedziły rozstrzygnięcia zapadłe w obydwu instancjach. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie bez którego organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, ponieważ jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie oznacza to jednak możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono istotnych wątpliwości w świetle pozostałych dowodów.
Zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), nie zaś w zakresie dotyczącym ich merytorycznej treści, chyba że między tymi orzeczeniami będą występowały istotne rozbieżności. Organy administracji nie dysponując przeciwdowodami mogącymi wspomniane orzeczenia podważyć, nie mają w tym zakresie przesłanek do formułowania wniosków innych niż te, które ustalono w toku badań stanowiących ich podstawę.
W tym kontekście zdaniem Sądu I instancji skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż Z. P. nie przedstawił takiego przeciwdowodu, który pozwalałby na zakwestionowanie stanowiska wyrażonego w orzeczeniach placówek medycznych obu szczebli.
Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, który dotyczył rozbieżności pomiędzy wielkościami niedosłuchu stwierdzonymi w wyniku badań przeprowadzonych w obu jednostkach orzeczniczych, Sąd na wstępie przyznał, że rozbieżność taka rzeczywiście ma miejsce, zaś orzekające w sprawie organy faktycznie nie skomentowały jej w żaden sposób. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie uzasadnia jednak formułowania zarzutów o braku dostatecznie wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Należy bowiem zauważyć, iż owa rozbieżność dotyczy zasadniczo wyłącznie ucha prawego (gorzej słyszącego), w którym najpierw stwierdzono ubytek słuchu wynoszący 37 dB (orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia 28 stycznia 2014 r.), a następnie, znacznie wyższy, to jest 44 dB i 43 dB (orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 21 marca 2014 r.).
Natomiast wyniki dotyczące ucha lewego (lepiej słyszącego) rozbieżności takich nie wykazują, gdyż wynosiły odpowiednio 35 dB oraz 36 dB i 36 dB, a zatem istniejąca między nimi różnica jest minimalna i mieści się wręcz w marginesie błędu. Pomiary te są więc zasadniczo zgodne i wskazują jednoznacznie, że niedosłuch w tym uchu jest znacznie mniejszy niż minimalne kryterium 45 dB wynikające z rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Skoro zatem - jak wskazano powyżej - dla stwierdzenia spornej choroby zawodowej decydujące znaczenie ma ubytek istniejący w uchu lepiej słyszącym, to organy obydwu instancji miały w tej sytuacji podstawę do rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia tej choroby.
Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, iż opisane wyżej rozbieżności świadczą o szybkiej progresji istniejącej u niego choroby, na co ma wskazywać dołączony do skargi wynik badań audiometrycznych wykonanych w dniu 22 lipca 2014 r. gdzie stwierdzono znacznie większy ubytek słuchu niż w orzeczeniach placówek medycznych obu szczebli, Sąd stwierdził, że po pierwsze, dowody, które - jak ma to miejsce w przypadku rzeczonego wyniku badania z dnia 22 lipca 2014 r. - powstały po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogą rzutować na ocenę legalności tego aktu.
Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że akcentowane przez skarżącego różnice pomiędzy wszystkimi wspomnianymi wynikami badań świadczą o stałym i szybkim pogłębianiu się niedosłuchu, to konkluzja taka nie wskazywałby na zawodowy charakter występującej u niego choroby. Postęp tego schorzenia miałby bowiem miejsce pomiędzy styczniem 2014 r. (badanie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K.), a lipcem tegoż roku (badanie, którego wynik dołączono do skargi), a zatem w okresie po ponad roku od zakończenia aktywności zawodowej, która nastąpiła w grudniu 2012 r. Jakkolwiek z przepisów rozporządzenia wynika, że pierwsze udokumentowane objawy choroby, o której mowa w poz. 21 wykazu chorób zawodowych mogą powstać w okresie 2 lat od ustania narażenia zawodowego, to jednak tak szybki i znaczny progres tego schorzenia po ponad roku od zakończenia pracy w narażeniu nie stanowi przesłanki uprawdopodobnienia jej zawodowego charakteru. Może to wskazywać na coś przeciwnego, a mianowicie na brak związku z tym narażeniem.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy sanitarne obydwu instancji nie miały podstaw do kwestionowania orzeczeń wydanych w sprawie przez placówki medyczne i prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy podejmując prawidłowe rozstrzygnięcie i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył Z. P.. Zaskarżając go w całości wnosił o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:
- - a) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie to jest art. 2351 Kodeksu pracy poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I Instancji za Śląskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w K., nieistnienia u skarżącego choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, pomimo braku podstaw pozwalających stwierdzić bezspornie lub przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że ubytek słuchu u skarżącego nie wyraża się wartością, co najmniej 45 dB;
- - b) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji [...]. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]. lipca 2014r., pomimo że porównując wyniki badań wykonane przez skarżącego "samodzielnie" oraz orzeczenia placówek medycznych szczebla I i szczebla II, nie można ustalić bezspornie lub przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem, czy ubytek słuchu u skarżącego nie wyraża się wartością, co najmniej 45 dB oraz przez pominięcie, że [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w zaskarżonej decyzji z dnia [...]. lipca 2014r. naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i uznanie, że nie zostało udowodnione wystąpienie u skarżącego choroby zawodowej w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący,
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2351 Kodeksu pracy poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że organ ten bezzasadnie nie uznał istnienia u skarżącego choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, nie mając podstaw pozwalających stwierdzić bezspornie lub przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że ubytek słuchu u skarżącego nie wyraża się wartością, co najmniej 45 dB,
- - naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przedstawieniu stanowiska Sądu I instancji podniesiono, że do uznania rozpoznanego schorzenia za chorobę zawodową istotne jest każdorazowe dokładne zbadanie warunków, w jakich pracownik lub były pracownik wykonywał pracę i ustalenie występowania na jego stanowisku pracy narażenia na określone czynniki szkodliwe dla zdrowia. Jeżeli bowiem określony czynnik może być odpowiedzialny za powstanie określonej jednostki chorobowej, to występowanie tego narażenia zawodowego na stanowisku pracy daje podstawę, by domniemywać, że doprowadził on do powstania choroby zawodowej, Pomimo bowiem tego, że w warunkach narażenia zawodowego nie u każdego choroba zawodowa musi wystąpić, to przyjąć należy, iż o jej powstaniu w konkretnym przypadku decydować może osobnicza wrażliwość na działanie tego narażenia. Występowanie warunków szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, które powodują określone schorzenie, stwarza domniemanie istnienia związku między warunkami pracy, a chorobą zawodową.
Skarżący w dniu 22 lipca 2014r. wykonał badania, które wskazują, że rzeczywiste pogorszenie słuchu jest większe niż określone w orzeczeniach lekarskich w oparciu, o które organy oraz Sąd wydały w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Badania przeprowadzone przez skarżącego, w związku z którymi skarżący złożył wniosek o stwierdzenie choroby zawodowej, wykazywały ubytek słuchu na poziomie, jaki wskazany został w badaniach z dnia 22 lipca 2014r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny tymczasem nie odniósł w ogóle do badań z dnia 22 lipca2014r. i do badań będących podstawą złożenia wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej. Uznał jedynie, że różnice pomiędzy wynikami badań wykonanych "samodzielnie" przez skarżącego, a wskazanych w orzeczeniach placówek medycznych obu szczebli pozwalają na przyjęcie, że różnice te nie wskazują na zawodowy charakter występującej u skarżącego choroby.
Nadto Sąd I instancji nie zauważył, że pogłębianie się niedosłuchu u skarżącego wynika jedynie z wyników badań przeprowadzonych w placówkach medycznych wykonujących badania słuchu skarżącego w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o stwierdzenie choroby zawodowej. Natomiast badania wykonane przez skarżącego "samodzielnie" takiej progresji nie wykazują. W ocenie skarżącego świadczyć to może o niedokładnym wykonaniu przez placówki medyczne badań słuchu skarżącego.
Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Z akt sprawy wynika, że organy sanitarne nie przeprowadziły postępowania zgodnie z powyższymi uregulowaniami, a Wojewódzki Sąd Administracyjny to nieprawidłowe postępowanie zaaprobował. Pomimo bowiem, że organ I instancji dysponował wynikiem badania skarżącego będącego podstawą do wystąpienia przez niego z wnioskiem o stwierdzenie choroby zawodowej i wynikami badań z Poradni Chorób Zawodowych w S. nie wystąpił do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Przez Instytut Medycy Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., orzeczenie zostało wydane jedynie w wyniku złożenia przez skarżącego odwołania.
Zestawiając przedstawione powyżej orzeczenia placówki szczebla I i szczebla II oraz wyniki badań wykonane przez skarżącego "samodzielnie", nie można uznać, by istotna dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia, jaką wartość w dB ma ubytek słuchu u skarżącego, była należycie wyjaśniona.
Podzielając pogląd Sądu I instancji, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości, zdaniem skarżącego kasacyjnie wydane w sprawie orzeczenia takie wątpliwości budzą, gdyż przedstawione powyżej kwestie świadczą o niewyjaśnieniu głównego zagadnienia niniejszej sprawy, czyli wielkości ubytku słuchu u skarżącego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1994 roku w sprawie sygn. akt SA/Wr 147/94 oraz z dnia 30 czerwca 1981 roku w sprawie II SA 33/81 strona podniosła, że inspektora sanitarnego, prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia szczególnie w sprawach spornych i wątpliwych, musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Zatem nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie ani pierwsze, ani drugie orzeczenie wydane przez placówki medyczne nie zawiera takiego uzasadnienia, które stanowiłoby o przekonywującym wyjaśnieniu sprawy wielkości ubytku słuchu u skarżącego.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie skonfrontował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyników "samodzielnie" przeprowadzonych przez skarżącego badań z orzeczeniami jednostek medycznych i nie ustosunkował się do tych wyników, a tym samym bezpodstawnie ocenił orzeczenia tych jednostek jako wszechstronnie i wystarczająco uzasadnione. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Oznacza to konieczność wzięcia pod uwagę przy orzekaniu w sprawach chorób zawodowych nie tylko badań przeprowadzonych przez jednostki medyczne orzekające w sprawie chorób zawodowych, ale całokształtu dokumentacji lekarskiej przedstawionej przez stronę, czego w sprawie niniejszej w pełnym zakresie zabrakło.
Dlatego też należy stwierdzić, iż organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, którego to naruszenia nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naruszył tym samym przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zobowiązujący sąd do uchylenia w takiej sytuacji zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, strona podsumowując skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z(7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 2351 Kodeksu pracy, jak również narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 2351 Kodeksu pracy, które to przesłanki stanowią postawy kasacyjne przewidziane w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i uzasadniają jej uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 2351 k.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z przytoczonego przepisu wynika, co zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie figurowało w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz aby istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy powstaniem choroby, a warunkami, w jakich badany świadczył pracę (czynnikami tzw. "narażenia zawodowego") ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem (wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt. II OSK 3373/14, Lex 2169159).
Sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie ich rozpoznawania określa rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (§ 1 ust. 1 pkt 3 i 4). Zgodnie z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie choroby zawodowej właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.
Postępowanie przed medycznymi jednostkami orzeczniczymi jest dwuinstancyjne (§ 7 ust. 1-2). Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.
Zauważyć również należy, że w świetle przepisów k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania - w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) - co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie też do art. 107 § 3 k.p.a., podjęta przez te organy decyzja kończąca sprawę powinna zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne).
W warunkach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku skarżącego, dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności działalności organów Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., a następnie [...]. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w zakresie poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania jest prawidłowa. Organom tym nie można zarzucić bowiem naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stwierdzić należy, że z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika, że skarżący kwestionuje prawidłowość ustalenia przez organy faktycznego stopnia upośledzenia słuchu. Zarzuty podniesione w tym zakresie nie są zasadne. Jest to o tyle istotne ustalenie, albowiem zgodnie z wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych za chorobę zawodowa uznaje się obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo- nerwowego spowodowanym hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna kHz. Jak już w niniejszym uzasadnieniu podnoszono orzeczenia lekarskie w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są co do zasady wiążące dla organów państwowej inspekcji sanitarnej. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie przez jednostki orzecznicze zarówno I jak i II stopnia są zgodne co do braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej.
Oba organy w wyniku przeprowadzonych badań oraz po analizie dokumentacji medycznej jednoznacznie stwierdziły, iż podwyższenie progu słuchu wyrażone jako średnia arytmetyczna wynosi u skarżącego dla ucha lewego (lepiej słyszącego) 36 dB (organ orzeczniczy I instancji 37 dB). Powyższe ustalenie mając na uwadze przedstawione wyżej uwarunkowania choroby zawodowej określonej pod pozycją 21 wykazu przesądza o zasadności rozstrzygnięcia organów państwowej inspekcji sanitarnej. W tym zakresie orzeczenia lekarskie są zgodne. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącego, nie można przyjąć że podjęte przez jednostki orzeczenia lekarskie nie są wystarczająco uzasadnione. O wartości merytorycznej orzeczenia lekarskiego nie decyduje bowiem tylko obszerność wywodów uzasadnienia, lecz jego zawartość merytoryczna odnosząca się do istoty sprawy. W uzasadnieniu orzeczeń lekarskich wskazano w oparciu o jakie badania, jakie uzyskano wyniki podniesionego progu słuchu u strony.
Nie może stanowić podstawy do podważenia oceny orzeczeń lekarskich fakt, iż jednostki orzecznicze I i II stopnia ustaliły poziom podwyższonego progu słuchu u strony skarżącej dla ucha prawego na różnym poziomie, albowiem po pierwsze podwyższony próg słuchu ustalony dla ucha lewego wyłączał możliwość ustalenia wystąpienia u strony choroby zawodowej, a po drugie również próg ten dla ucha prawego nie wynosił co najmniej 45dB, przy założeniu, że dla ucha lewego wynosiłby co najmniej 45 dB lub więcej. Nie mogą podważać niniejszych ustaleń i oceny zgromadzonego przez organu inspekcji sanitarnej materiału dowodowego przedłożone przez stronę skarżącą wyniki badań poziomu słuchu wykonane w dniu 22 lipca 2014 roku. Wyniki te odnoszą się do okresu mającego miejsce już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. W treści przedłożonych wydruków zawierających wyniki badań, ani też w skardze czy też w skardze kasacyjnej nie podano, kto te badania wykonał, czy była to osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe (brak podpisu takiej osoby pod wynikami), nie opisano (nie zinterpretowano) wyników. Nadto co podniósł Sąd I instancji świadczą one tylko o postępie choroby u strony, a okres w jakim to nastąpiło może świadczyć o braku związku schorzenia z warunkami wykonywanej pracy.
Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania strono nie wskazała również jakich ewentualnie organy nie przeprowadziły dowodów, które mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń prowadzących do stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej. Podniesione zarzuty sprowadzają się jedynie do polemiki z ustaleniami poczynionymi przez organy, w szczególności w oparciu o orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych i dokumentację medyczną strony, a potwierdzonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Konsekwencją przyjęcia, iż ustalenia w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u strony wystąpienia choroby ubytku słuchu opisanej pod pozycją 21 wykazu chorób zawodowych przesądza o uznaniu za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. art. 2351 Kodeksu pracy. Jak wyżej już wskazano dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby stwierdzone schorzenie figurowało w wykazie chorób zawodowych oraz aby istniał związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy powstałym schorzeniem, a warunkami w jakich badany świadczył prace. Ponieważ stwierdzone u strony schorzenie nie jest chorobą zawodową wymienioną w wykazie chorób zawodowych z uwagi na nie stwierdzenie wymaganego podwyższonego progu słuchu, brak jest podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Nie zmienia tego ustalenia okoliczność, iż jako górnik świadczył pracę w warunkach stwarzających ryzyko powstania uszkodzenia słuchu.
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał na przepis art. 151 p.p.s.a. stanowiący procesową podstawę oddalenia skargi.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w ramach podstaw, na których oparta została skarga kasacyjna, nie okazały się usprawiedliwione.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.