Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2699/15

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...].Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Sz 65/15, którym oddalono skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...]. listopada 2014 roku, nr [...]. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany użytkowania obiektu.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją noszącą datę 30 lipca 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych dotyczących przebudowy pomieszczeń magazynowych w budynku położonym w K. przy ulicy [...]. bez zezwolenia właściwego organu, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako ustawa Prawo budowlane) odmówił nałożenia na [...].Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych dotyczących przebudowy pomieszczeń magazynowych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Po wydaniu powyższej decyzji [...]., Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w K, będąc inwestorem, w dniu 19 sierpnia 2014 r. zgłosiła do Starosty K, zamiar zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych na pokoje pobytowe w obiekcie przy ul. [...]. w K., na działce nr [...]., obręb 4.

Inwestor do wniosku dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej wraz z dokumentami zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego.

W w/w oświadczeniu inwestor powołał się na umowę dzierżawy z dnia 16 lipca 2010r. zawartą z [...]. im. [...].w K. jako zarządcą trwałym przedmiotowego obiektu. Zgodnie z § 4 pkt 1 umowy dzierżawy dzierżawca – Spółka zobowiązał się do dostosowania we własnym zakresie i na własny koszt wydzierżawionego obiektu do wymogów dotyczących obiektów, w którym są świadczone usługi hotelarskie, a wydzierżawiający w § 4 pkt 8 umowy udzielił dzierżawcy zgody na dysponowanie obiektem do celów budowlanych z tym związanych.

Postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. Starosta K. nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia braków wniosku w terminie 7 dni, poprzez:

1/ oznaczenie we wniosku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części odpowiednich załączników zawartych w opracowaniu;

2/ prawidłowo sporządzonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. wpisania odpowiedniego dokumentu (zgody) stwierdzającego możliwość złożenia takiego oświadczenia. Jednocześnie organ poinformował inwestora, że z posiadanych dotychczas przez organ informacji (właścicielem działki jest Powiat K.) wynika, iż umowa dzierżawy z dnia 16 lipca 2010 r, na którą powołuje się wnioskodawca została wypowiedziana przez Powiat K. - [...].im. [...].w K.;

3/ załączenie zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 71 ust. 2, pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

W wykonaniu postanowienia w dniu 11 września 2014r. inwestor złożył uzupełnioną dokumentację, w tym zaświadczenie wystawione przez Starostę K. noszące datę 10 września 2014 roku o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń magazynowych usytuowanych w budynku przy ulicy [...]. w K. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie obowiązku nałożonego w pkt 2 w/w postanowienia, Spółka w piśmie z dnia 11 września 2014 roku stwierdziła, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z umowy dzierżawy noszącej datę 16 lipca 2010 roku, która nadal wiąże strony. Umowa ta nie została skutecznie rozwiązana przez wydzierżawiającego. Strony umowy pozostają w sporze sądowym co do skuteczności rozwiązania tej umowy w sprawie cywilnej toczącej się przed Sądem Rejonowym w K. z powództwa Powiatu K. reprezentowanego przez [...].-[...]. im. [...].w K. o wydanie przedmiotu dzierżawy.

Decyzją z dnia 18 września 2014 r. Starosta K. działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych na pokoje pobytowe w obiekcie przy ul. [...].w K., na działce nr [...]., obręb 4. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na moment jej wydawania umowa dzierżawy z dnia 16 lipca 2010 roku, z której to umowy strona wywodzi swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została rozwiązana bez okresu wypowiedzenia przez wydzierżawiającego – Powiat K. reprezentowany przez [...].-[...]. im. [...]. w K., o czym świadczy proces toczący się przed Sądem Rejonowym w K. o wydanie nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej umowy. Spółka nie przedłożyła innego dokumentu świadczącego o możliwości złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cel budowlane - zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka zarzucając:

1. - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji nie jest uprawniony do złożenia oświadczenia w trybie art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane,
2. - naruszenie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż inwestor nie uzupełnił brakujących dokumentów wniosku o zmianę sposobu użytkowania, a w konsekwencji w sprawie ziściły się przesłanki do wniesienia sprzeciwu,
3. - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania, a w konsekwencji dowolne rozstrzygnięcie sporu o charakterze cywilistycznym.

W oparciu o zgłoszone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając odwołanie strona wskazała, że wydzierżawiający nie wypowiedział umowy dzierżawy, lecz złożył oświadczenie o rozwiązaniu umowy bez zachowania wypowiedzenia. Oświadczenie to pozbawione jest podstaw faktycznych i prawnych, o czym inwestor poinformował wydzierżawiającego pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. Zdaniem inwestora umowa dzierżawy nadal obowiązuje i w konsekwencji Spółka uprawniona jest do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W zakresie skuteczności oświadczenia toczy się spór sądowy, który zawisł przed Sądem Rejonowym w K. pod sygn. akt I C 1530/14. Wobec powstałego sporu, w ocenie inwestora zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność istnienia zagadnienia prejudycjalnego wskazana została w piśmie inwestora z dnia 11 września 2014 r., jednak nie została uwzględniona przez organ.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]. listopada 2014 roku, nr [...]. Wojewoda Zachodniopomorski powołując się na art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji uznał, że umowa dzierżawy z dnia 16 lipca 2010 r. zawarta pomiędzy Powiatem K. - [...].-[...]. im. [...]. a [...].Spółka z o.o., Sp. komandytowa została rozwiązana w dniu 16 lipca 2014 r., a następnie został wniesiony do Sądu Rejonowego pozew o opróżnienie i wydanie w stanie wolnym od osób i rzeczy nieruchomości. Zatem w dacie złożenia wniosku toczył się spór sądowy przed sądem powszechnym w zakresie skuteczności złożonego oświadczenia o rozwiązaniu umowy.

Organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, które inwestor jest obowiązany złożyć wraz z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta K. dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego stwierdzając, iż w niniejszej sprawie trwa okres bezumowny, odnośnie użytkowania obiektu budowlanego posadowionego na nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...]..

Strona nie dysponuje dokumentem świadczącym o możliwości złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane innym niż umowa dzierżawy z dnia 16 lipca 2010 roku, a która to umowa została rozwiązana przed dniem złożenia wniosku.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Zachodniopomorski poparł stanowisko organu I instancji, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania, na co wskazywało [...].Spółka z o.o., Sp. komandytowa w piśmie z dnia 11 września 2014 roku, gdyż postępowanie w sprawie zgłoszenia jest postępowaniem uproszczonym.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że inwestor (skarżąca) nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji nie jest uprawniony do złożenia oświadczenia w trybie art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane
2. - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wniosek złożony przez inwestora w dniu 19 sierpnia 2014 roku nie czyni zadość wymaganiom prawa,
3. - naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania, co doprowadziło do dowolnego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny sporu o charakterze cywilistycznym.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Sąd I instancji przytoczył przepis art. 71 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy Prawo budowlane określającego m.in. jakie warunki winien spełniać wniosek inwestora zmierzający do skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, obowiązku nałożenia przez właściwy organ na inwestora uzupełnienia wniosku gdy ten nie odpowiada przesłankom określonym przez ustawodawcę, termin złożenia takiego wniosku oraz termin w jakim organ może zgłosić sprzeciw do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zgodnie z art. 74 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analizując zgłoszenie dokonane przez Spółkę w dniu 18 sierpnia 2014 roku, zdaniem Sądu organ I instancji dysponował informacją o wypowiedzeniu Spółce przez Powiat K. umowy dzierżawy, na którą strona powołała się w zgłoszeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i o toczącym się sporze przed sądem powszechnym o wydanie przedmiotu dzierżawy z powództwa Powiatu K. jako właściciela nieruchomości. Z uwagi na fakt powzięcia informacji przez organ I instancji o zaistniałym sporze cywilnoprawnym między stronami umowy, w ocenie Sądu organ I instancji zasadnie wydał postanowienie z dnia 3 września 2014 r. wzywające do uzupełnienia braków m.in. o prawidłowo sporządzone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wskazanie odpowiedniego dokumentu (zgody) stwierdzającej możliwość złożenia takiego oświadczenia.

Sąd zgodził się z organem, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, iż termin o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ może wnieść sprzeciw w drodze decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Termin ten jako termin prawa materialnego nie może być przedłużany ani skracany, nie może też mieć miejsca zawieszenie postępowania, które przerwałoby bieg tego terminu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05). Termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, określa czas organowi architektoniczno- budowlanemu do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję ust. 4 art. 71 ustawy Prawo budowlane. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci kompetencje do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu.

Termin ten jest zarówno terminem dla "organu", jak i terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia. W przepisie tym wprowadzono konstrukcję tzw. milczącego załatwienia sprawy, które polega na wywołaniu skutku materialnoprawnego z mocy prawa w sytuacji upływu ustawowego terminu przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka korzystając ze swojego prawa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji spowodowała, że sprawa administracyjna stała się przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) obliguje organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie wyłącza jednak konieczności uwzględnienia unormowań szczególnych. Skoro krótki termin 30-dniowy jest terminem do skorzystania z kompetencji administracyjnej, a jednocześnie nie ma podstaw, aby w tego rodzaju sprawach wyłączać zasadę dwuinstancyjności postępowania, to należy przyjąć, że powyższy termin jest terminem do skorzystania z kompetencji do wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji i jednocześnie jego wprowadzenie przez ustawodawcę modyfikuje katalog kompetencji organu odwoławczego określonych w art. 138 k.p.a. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie.

W konsekwencji organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r. sygn. II OSK 307/08; wyrok NSA z 21 maja 2009 r. sygn. II OSK 724/08; wyrok NSA z 26 października 2009 r. sygn. II OSK 1674/08, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 1048/10, LEX nr 1083500).

W konsekwencji nie ma podstaw do podejmowania przez organ odwoławczy: 1) rozstrzygnięć, które obligowałyby do działania organ I instancji, gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu, 2) rozstrzygnięć merytorycznych innych niż decyzja o sprzeciwie wydana w tej samej sprawie, która była przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem bądź utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, bądź wydać decyzję procesową o uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie, bądź wreszcie wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

Powyższe rozważania zdaniem Sądu I instancji przemawiają również za tym, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie mógł zawiesić postępowania do czasu zakończenia sprawy I C 1530/14 przed Sądem Rejonowym w K., bowiem utraciłby prawo do skorzystania z 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyło [...].Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, objawiającą się uznaniem, że złożone przez skarżącą oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało prawidłowo sporządzone, co skutkowało uznaniem, że organ administracji zasadnie wydał postanowienie z dnia 3 września 2014 r. wzywające stronę do uzupełnienia braków wniosku, a w konsekwencji, że wniosek złożony przez skarżącą nie czyni zadość wymaganiom prawa,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj:
3. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organ administracyjny prawidłowo ustalił, że skarżąca nie dysponuje nieruchomością na cele budowlanego, a w konsekwencji, że organ administracji zasadnie wydał postanowienie z dnia 3 września 2014 r. wzywające skarżącą do uzupełnienia braków wniosku, a tym samym słusznie uznał, że wniosek złożony przez skarżącą nie czyni zadość wymaganiom prawa,
4. - art. 125 § 1 p.p.s.a., poprzez niezawieszenie postępowania, w sytuacji gdy jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku toczącego się postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w K., I Wydział Cywilny w sprawie o opróżnienie i wydanie nieruchomości (sygn. akt IC 1530/14).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania skarżąca Spółka podniosła, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd w sposób całkowicie błędny uznał, że złożone przez skarżącą Spółkę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało prawidłowo sporządzone. Strona swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi bowiem z umowy dzierżawy z dnia 16 lipca 2010 r., która w jej ocenie w okresie składania wniosku, a z całą pewnością w okresie wykonywania prac budowlanych w 2012 r. obowiązywała i nadal obowiązuje, z uwagi na bezskuteczność złożonego przez wydzierżawiającego oświadczenia o rozwiązaniu umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia. Prowadzi to do uznania, że skarżąca w sposób uzasadniony wywodziła swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z umowy dzierżawy.

Natomiast naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przejawia się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organ administracyjny prawidłowo ustalił, że skarżąca nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji organ administracji zasadnie wydał postanowienie z dnia 3 września 2014 r. wzywające skarżącą do uzupełnienia braków wniosku i tym samym słusznie uznał, że wniosek złożony przez skarżącą Spółkę nie czynił zadość wymaganiom prawa.

Sąd I instancji w sposób całkowicie nieuzasadniony zaaprobował ustalenia i rozstrzygnięcie organów administracyjnych, że w chwili wydawania decyzji trwał okres bezumownego korzystania, co miało rzekomo wynikać z tego, że skarżąca nie przedstawiła "żadnego innego dokumentu świadczącego o możliwości złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Skarżąca podkreśliła, że takiego dokumentu nie mogła przedstawić, gdyż go po prostu nie było. Skarżąca swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodziła z umowy dzierżawy z dnia 16 lipca 2010 r., która w jej ocenie w okresie składania wniosku, a z całą pewnością w okresie wykonywania prac budowlanych w 2012 r. obowiązywała i nadal obowiązuje, z uwagi na bezskuteczność złożonego przez wydzierżawiającego oświadczenia o rozwiązaniu umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia. To umowa dzierżawy była tym "dokumentem", który stanowił potwierdzenie posiadanego prawa przez skarżącą, a żaden inny dokument, po prostu nie istniał.

W zakresie skuteczności złożonego przez wydzierżawiającego oświadczenia o rozwiązaniu umowy w trybie natychmiastowym, toczy się spór sądowy, który zawisł przed Sądem Rejonowym w K., I Wydział Cywilny pod sygn. akt [...]..

Oczywiste jest również zdaniem strony skarżącej, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, że sąd administracyjny rozpatrujący sprawę, której wynik uzależniony jest od rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego, winien sprawę tę zawiesić do czasu rozstrzygnięcia tegoż sporu, mającego kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak w takich okolicznościach zawieszenia postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji stanowi naruszenie art. 125 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie sporu cywilnoprawnego dotyczącego nakazania Spółce wydania nieruchomości stanowiącej przedmiot umowy dzierżawy stanowi bowiem kluczowe znaczenie do ustalenia czy strona skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomości na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, iż zarzut ten w sposób przedstawiony przez stronę kasacyjną sprowadza się do dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracyjnej publicznej poprzez uznanie, iż organy prawidłowo ustaliły, że skarżący nie dysponuje nieruchomością położoną w K. przy ulicy [...]. na cele budowlane, a w konsekwencji organy zasadnie wydały postanowienie wzywające skarżącego do uzupełnienia braków wniosku. Prawo takie wynika zdaniem skarżącego z umowy dzierżawy zawartej w dniu 16 lipca 2010 roku, na którą strona wskazała w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organy administracyjne nie posiadają kompetencji do oceny zasadności rozwiązania powyższej umowy bez wypowiedzenia przez wydzierżawiającego, zwłaszcza gdy spór w tym przedmiocie toczy się przed sądem powszechnym.

Tym samym organ bezzasadnie nałożył postanowieniem wydanym w oparciu o art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane na stronę obowiązek wskazania dokumentu, z którego wynika jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonując oceny tak postawionego zarzutu kasacyjnego należy wskazać, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, inwestor do wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obowiązany jest dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy tj. oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością (obiektem budowlanym) na cele budowlane. Istota oświadczenia tego jest taka sama jak oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. i polega na możliwości przyjęcia przez organ twierdzenia strony co do faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza jednak obowiązku poprzestania przez organ na tym oświadczeniu.

Z art. 75 § 1 k.p.a. nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przypisać pierwszeństwo w ustalaniu istnienia danego faktu lub stosunku prawnego. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu. Oświadczenia te są zatem środkami dowodowymi, które podlegają ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i trybie wskazanym w k.p.a. Z powyższego wynika, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością (obiektem budowlanym) na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w sprawie czy to o pozwolenie na budowę czy też o zmianę sposobu użytkowania. Skoro oświadczenie to jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości (obiektu budowlanego) na cele budowlane, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości do ustalenia czy i jeżeli tak to w jakim zakresie inwestor może dysponować daną nieruchomością – obiektem budowlanym.

Ciężar dowodu spoczywa na inwestorze, który winien przedstawić nie budzące wątpliwości organu dokumenty potwierdzające jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściciel nieruchomości nie ma obowiązku udowadniać, że jego własność nie jest obciążona prawami osób trzecich. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Starosta K. będący organem właściwym w sprawie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do wskazanego w oświadczeniu przez inwestora prawa do dysponowania obiektem na cele budowlane był nie tylko uprawniony, ale także obowiązany (art. 7 k.p.a.) do podjęcia czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu prawnego. Wątpliwości organu znalazły potwierdzenie w złożonym do akt sprawy pozwie o wydanie obiektu budowlanego położonego w K. przy ulicy [...]. złożonego do Sądu Rejonowego w K. przez Powiat K. przeciwko stronie niniejszego postępowania.

Pozew ten został złożony do sądu powszechnego przed złożeniem wniosku o zmianę sposobu użytkowania wieczystego i z jego treści jednoznacznie wynikało, że umowa dzierżawy z dnia 16 lipca 2010 roku, na którą wskazuje strona została rozwiązana bez wypowiedzenia przez właściciela (Powiat K.) pismem z dnia 16 czerwca 2014 roku. Natomiast strona skarżąca, mimo wezwania ze strony organu, nie wykazała swojego prawa do spornego obiektu budowlanego w zakresie dysponowania nim na cele budowlane na dzień złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania części obiektu, tj. pomieszczeń magazynowych na pokoje pobytowe (wniosek złożono 19 sierpnia 2014 roku). Tym samym powyższy zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Brak jest również podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 125 § 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania sądowego w sytuacji, gdy przed Sądem Rejonowym w K. toczy się sprawa o wydanie i opróżnienie przez stronę właścicielowi obiektu budowlanego. Na wstępie podnieść należy, że powyższy zarzut kasacyjny nie został zredagowany w sposób właściwy. Przepis art. 125 § 1 p.p.s.a. zawiera bowiem cztery punkty i obowiązkiem strony było wskazać konkretnie, którego punktu zarzut ten dotyczy. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie wynika, iż zarzut ten dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalności zakłada istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt I FSK 230/05 opubli. Legalis, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego wydawnictwo Duże Komentarze Becka str. 487- 488). Przepis ten podaje fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania sądowego, co przesądza użyty w tym przepisie zwrot "może". Związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. musi być bezpośredni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednocześnie, że nie jest uzasadnione zawieszenie postępowania w oparciu o wyżej cytowany przepis, jeżeli sąd jest w stanie samodzielnie dokonać ustaleń faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie w chwili wydawania decyzji o sprzeciwie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego toczyła się sprawa przed sądem powszechnym o wydanie tegoż obiektu właścicielowi wobec uprzedniego rozwiązania umowy o jego dzierżawę przez właściciela, a nie sprawa z powództwa inwestora – dzierżawcy o ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. istnienia stosunku prawnego lub prawa o określonej treści. W toku postępowania przed sądem powszechnym w sprawie o wydanie rzeczy przedmiotem badania jest okoliczność czy strona zobowiązana do jej wydania posiada skuteczny wobec właściciela tytuł prawny do władania sporną rzeczą (art. 222 § 1 k.c.), a nie prawo do jej dysponowania na cele budowlane. Powyższa ostatnia okoliczność nie będzie w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia sądu powszechnego.

Tym samym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie między postępowaniem sądowoadministracyjnym, a postępowaniem sądowym toczącym się przed sądem powszechnym nie zachodzi bezpośredni związek, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a co najwyżej pośredni, który nie może stanowić uzasadnienia do zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak wyżej już wskazano organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w części wyjaśniającej prawo strony do dysponowania obiektem budowlanym dla celów budowlanych zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Skoro strona skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania obiektem budowlanym na cele budowlane (złożone w tym przedmiocie oświadczenie zostało skutecznie zakwestionowane), tym samym organ, wobec nie spełnienia przesłanki określonej w art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnie w drodze decyzji wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez nią zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych na pokoje pobytowe.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w ramach podstaw, na których oparta została skarga kasacyjna, nie okazały się usprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.