Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2190/15 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: GINB) z [...] 2015r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] 2015r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że postanowieniem z [...] 2013r., Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu wniosku A. K-P. i T.K, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] 2013r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w tym instalacji wewnętrznej wod-kan. i elektrycznej na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. Ch. w Krakowie. GINB, po rozpatrzeniu zażalenia A.K., postanowieniem z [...] 2014r. utrzymał w mocy ww. postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2014 r., VII SA/Wa 801/14, po rozpoznaniu skargi A. K-P. i T.K, uchylił ww. postanowienia, wskazując, że organ I instancji winien wszcząć postępowanie i dokonać oceny interesu prawnego, umożliwiając zapoznanie się z aktami i wykazanie okoliczności ważnych dla ochrony ich interesu prawnego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Małopolski, decyzją z [...] 2015r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] 2013r. Nr [...].
Po rozpoznaniu odwołania A. K-P. i T.K zapadła powołana na wstępie decyzja GINB z [...]2015r., znak: [...].
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 28 kpa i 28 ust. 2 Prawa budowlanego i podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. przepis szczególny względem art. 28 kpa, ograniczający pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2013r. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że są oni współwłaścicielami działek nr ew. [...] i [...]. Działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Na działce nr ew. [...], w granicy znajduje się parterowy budynek, przylegający ścianą do budynku inwestora, który posiada niezależną konstrukcję nośną fundamentów, ścian, stropów i dachu.
Z projektu budowlanego wynika, że dotyczy przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, polegającej na zmianie układu ścian działowych, wewnętrznych; montażu ażurowych paneli - żaluzji drewnianych do czoła balkonów; zastąpieniu drzwi w elewacji frontowej i tylnej - oknami oraz przebudowie instalacji wewnętrznych wod.- kan. i elektrycznej. GINB stwierdził, że z materiału dowodowego nie wynika, aby budynek wnioskodawców posiadał wspólne z budynkiem inwestycyjnym fundamenty, aby inwestycja obejmowała budowę nowych fundamentów, nowych ścian zewnętrznych, czy kominów. Analiza nie wykazała również, by kwestionowanym rozstrzygnięciem udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. Zakres prac nie obejmuje zmian w ścianie budynku przylegającego do ściany budynku skarżących.
W ocenie GINB odwołujący się nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ich żądania oraz w jaki sposób inwestycja narusza ich indywidualny, konkretny interes prawny. Zdaniem organu odwoławczego za posiadaniem interesu prawnego nie przemawiają podawane okoliczności, tj. hałas i wibracje wynikające z realizacji spornej inwestycji. Ewentualne uciążliwości związane z użytkowaniem obiektu, nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania. Stanowić mogą jedynie o interesie faktycznym. Sam fakt emisji hałasu, zapachu itp. przez osoby korzystające z obiektu lub prowadzące prace budowlane, nie powoduje ograniczenia sąsiadujących nieruchomości w zakresie możliwości ich zagospodarowania. To zaś jest niezbędnym warunkiem uznania, iż określona nieruchomość jest w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do treści § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) GINB wskazał, że z akt sprawy nie wynika by inwestycja została zaprojektowana w taki sposób, że poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w jej sąsiedztwie będzie stanowił zagrożenie dla ich zdrowia, a także będzie uniemożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach.
W konkluzji GINB potwierdził stanowisko Wojewody Małopolskiego, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, należało zatem umorzyć postępowanie jak bezprzedmiotowe. Organ podniósł także, że o ich interesie prawnym nie może świadczyć uczestnictwo w charakterze strony w postępowaniu dot. nieruchomości przy ul. Ch. oraz w sprawie B. D. w przedmiocie warunków zabudowy dla tej nieruchomości, tj. decyzji uchylonej przez SKO. Organ wskazał, że w każdym postępowaniu organy są zobowiązane na nowo ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony, co następuje w oparciu o różne przepisy prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K-P. i T.K podnieśli, że decyzja rażąco narusza przepisy prawa. Wskazali bowiem, że ze stanu faktycznego i projektu wynika, że budynek zmienił funkcję na hotel, co wymagało decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący wskazali, że zmniejszyła się wartość ich działki i zwiększyły zagrożenia z powodu hotelu. Skarżący powtórzyli, że byli stronami w postępowaniu B. D. w sprawie warunków zabudowy budynku sąsiada.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
W wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2190/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zauważył, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Nadto, dostrzec trzeba, iż za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należy przyjąć przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego, wskazując na treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i pojęcie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 28 ust. 2 tej ustawy.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji przytoczył poglądy prezentowane w aktualnym orzecznictwie oraz poglądach doktryny, w odniesieniu do wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu. Wskazał, że należy każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego. Tym samym ustalenie obszaru oddziaływania obiektu powinno zawsze następować w szerszym kontekście tj. w kontekście wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu.
Sąd zauważył, że fakt, iż projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądzać będzie o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich.
Sąd uznał za co najmniej przedwczesne stanowisko organów obu instancji, albowiem przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji należało przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale również zbadać, czy inwestycja nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie odrębnych przepisów. W szczególności zaś, czy nie utrudniła dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości.
Sąd Wojewódzki zauważył, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] 2013r. obejmuje wprawdzie wyłącznie roboty budowlane polegające na przebudowie, niemniej dotyczy wykonania w budynku o charakterze jednorodzinnym: na pierwszym piętrze trzech pomieszczeń lokalowych i kuchni, przy czym dla każdego z tych pomieszczeń (w tym kuchni) przewidziano łazienkę, wyposażoną w kabinę prysznicową, umywalkę i wc. Podobnie na II piętrze zaplanowano cztery lokale z łazienkami. Roboty budowlane objęte ww. projektem budowlanym wskazywałyby zatem, że zmianie ulegnie charakter budynku dotychczas jednorodzinny, a w konsekwencji sposób jego użytkowania, co może mieć wpływ na obszar oddziaływania inwestycji.
Podsumowując, Sąd Wojewódzki podkreślił, że w razie wątpliwości w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, albowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (vide wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, CBOSA).
GINB wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2190/15 do Naczelnego Sądu Administracyjnego, opierając podstawy kasacyjne zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutach naruszenia przepisów postępowania.
W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. GINB zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 i 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.) polegającą na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu może wyznaczać zakres robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem budowlanym wskazujących na możliwość w przyszłości innego niż wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę sposobu użytkowania budynku podczas, gdy obszar oddziaływania obiektu należy oceniać uwzględniając funkcje budynku wskazane w projekcie budowlanym objętym decyzją o pozwoleniu na budowę.
Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. GINB zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 80 oraz 7, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm., dalej k.p.a.) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w wyniku błędnego uznania, że stanowisko organów odmawiające wnioskodawcom przymiotu strony było co najmniej przedwczesne, gdyż organy nie zbadały, czy inwestycja objęta decyzją, której stwierdzenia nieważności domagają się A. K-P. i T.K, na podstawie odrębnych przepisów nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości w sytuacji, gdy organy dokonały na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji objętej kontrolowaną decyzją i skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak wskazania przepisów prawa materialnego nieuwzględnionych przez organ przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę, z których może wynikać przymiot strony wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu, uzasadniającego stwierdzenie, że stanowisko organów odmawiające skarżącym przymiotu strony było przedwczesne, co w konsekwencji prowadzić mogło do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W oparciu o powyższe podstawy GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a. o oddalenie skargi A. K-P. i T.K, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stosownie zaś do art. 176 § 2 p.p.s.a. GINB oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GINB rozwinął argumentację na poparcie ww. zarzutów wskazując, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania spornej inwestycji organy nie ograniczyły się wyłącznie do analizy inwestycji pod względem techniczno- budowlanym, ale również zbadały, czy nie wprowadziła ona na podstawie odrębnych przepisów ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. W ocenie GINB w ramach inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie następuje zmiana funkcji obiektu objętego tym pozwoleniem. Ponadto skarżący także nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby ich interes prawny w tym postępowaniu.
Dodatkowo GINB stwierdził, że Sąd nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, albowiem nie wskazał, których przepisów prawa materialnego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej, organy w swoich rozważaniach nie uwzględniły, wydając zaskarżone decyzje. Uchybienie to może mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji prowadzić może do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K-P. i T.K nie zawarli sformułowanych wprost wniosków procesowych, prosząc jedynie o niezasądzanie od nich kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma procesowego ponowili argumenty świadczące w ich ocenie o posiadaniu interesu prawnego. W szczególności zwrócili uwagę na brak przerwy dylatacyjnej między pomiędzy budynkami zlokalizowanymi na działkach przy ul. Ch. [...] i [...] w K. oraz faktyczną zmianę funkcji sąsiedniego budynku z mieszkaniowej jednorodzinnej na funkcję hotelowo-pensjonatową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz zarzuty przedstawione przez GINB w skardze kasacyjnej jednoznacznie świadczą o tym, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy A. K-P. i T.K dysponują interesem prawnym do skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] 2013r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w tym instalacji wewnętrznej wod-kan. i elektrycznej na działce nr ew. [...], obr. [...]przy ul. C. w K..
Na wstępie należy wskazać, że według art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stroną postępowania w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie z kolei do art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z definicji tej wynika, że chodzi tu o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu wynikające z tych odrębnych przepisów, do których należą przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa cywilnego w zakresie ochrony własności.
Przyjmuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok II OSK 1559/15 i powołane tam orzecznictwo). Przejawami takiego oddziaływania powodującego ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego.
Można również dodać, że zgodność planowanej inwestycji z wszelkimi wymaganiami techniczno - budowlanymi nie wyklucza stwierdzenia, że inwestycja powoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. Zgodność inwestycji z prawem (wymaganiami techniczno - budowlanymi) i brak oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią powodującego ograniczenie możliwości zagospodarowania tej działki to dwie odrębne i niezależne kategorie prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz to, czy interes taki podmiotowi przysługuje (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 511/14). Zaznaczenia wymaga, że prawidłowe określenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi się opierać na pewnej potencjalności, w związku z czym stroną postępowania będą nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów odrębnych.
W konsekwencji właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jeżeli bowiem jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, będącej w użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r. II OSK 2603/14).
W niniejszej sprawie A. K-P. i T.K są współwłaścicielami działek nr ew. [...]i [...], a działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Na ww. działce nr ew. [...], w granicy znajduje się parterowy budynek, przylegający ścianą do budynku inwestora. Wprawdzie z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że oba budynki, tj. należący do wnioskodawców oraz inwestora posiadają niezależną konstrukcję nośną fundamentów, ścian, stropów i dachu, jednakże zaznaczyć należy, że organy prowadzące postępowanie w żaden sposób nie odniosły się do argumentów A. K-P. i T.K o braku przerwy dylatacyjnej między fundamentami obu budynków.
Co więcej wnioskodawcy wskazywali w toku całego postępowania administracyjnego na okoliczności faktyczne świadczące o pracach związanych z sadowieniem fundamentów w sposób, który w istocie mógł spowodować ich przyleganie, częściowe nakładanie i – tym samym – wzajemne oddziaływanie. W tym zakresie nie przeprowadzono również żadnych oględzin, a jedynie oparto się na treści projektu budowlanego inwestora. Wobec powyższego, mając na uwadze, że budynek należący do wnioskodawców przylega do ściany budynku objętego spornym pozwoleniem na budowę, nie można założyć, że są oni pozbawieni przymiotu strony. Wręcz przeciwnie, co do zasady będą oni legitymowani do czynnego udziału w postępowaniu inwestycyjnym i możliwości dokonania oceny, czy zaproponowane przez inwestora rozwiązania projektowe nie wpłyną na ich sytuację prawną.
W ocenie skarżącego kasacyjnie o braku legitymacji procesowej A. K-P. i T.K, pomimo bliskości usytuowania obiektu objętego pozwoleniem na roboty budowlane, świadczy rodzaj tych robót wynikający z zakresu i charakteru inwestycji. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że dotyczy przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, polegającej na zmianie układu ścian działowych, wewnętrznych; montażu ażurowych paneli - żaluzji drewnianych do czoła balkonów; zastąpieniu drzwi w elewacji frontowej i tylnej - oknami oraz przebudowie instalacji wewnętrznych wod.- kan. i elektrycznej.
Odnosząc się do tej argumentacji, prezentowanej konsekwentnie przez skarżącego kasacyjnie, jak i Wojewodę Małopolskiego, należy zwrócić uwagę na całokształt sprawy i jej szczególne okoliczności. Przede wszystkim, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, z dokumentacji projektowej wynika, że roboty budowlane obejmują wykonanie na pierwszym piętrze trzech pomieszczeń lokalowych i kuchni, przy czym dla każdego z tych pomieszczeń (w tym kuchni) przewidziano łazienkę, wyposażoną w kabinę prysznicową, umywalkę i wc. Również na II piętrze zaplanowano cztery lokale z łazienkami. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że jakkolwiek w projekcie zawarto informację, że budynek jednorodzinny nie zmieni swojego charakteru, to jednak nie można wykluczyć, że w istocie rodzaj inwestycji prowadzi do zmiany funkcji obiektu budowlanego.
W konsekwencji może to spowodować zmianę użytkowania obiektu i jego oddziaływania na otoczenie. Na prawdopodobieństwo tego rodzaju zmiany wskazał chociażby Dyrektor Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. do Przewodniczącego Rady Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów. W piśmie tym wskazano, że sporna przebudowa, będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, prowadzi do powstania obiektu, który posiadać będzie wszelkie cechy budynku usługowego –hostelu, w którym można jednoznacznie wyodrębnić poszczególne pokoje z łazienkami np. pod wynajem. Zwrócono uwagę, że w niniejszym przypadku powstanie 7 pokoi z łazienkami, co prowadzi do generowania dodatkowego ruchu samochodowego przy jednoczesnym braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych.
Jednocześnie nie jest pewne, czy wprowadzenie tego typu zabudowy byłoby możliwe w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Cytując Kodeks Etyki Zawodowej Architektów, zwrócono w ww. piśmie uwagę, że brak jednoznacznych przepisów Prawa budowlanego, które uniemożliwiałyby udzielenie w tego typu przypadku pozwolenia na budowę, nie może stanowić zasłony dla działań niszczących ład przestrzenny i trwałego naruszania układu urbanistycznego.
W kontekście projektowanych robót budowlanych oraz ww. pisma, należy zwrócić uwagę, że na terenie inwestycji nie obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca m. in. na wykonaniu innych (niż budowa obiektu) robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagałaby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega również wątpliwości, że stronami takiego postępowania byliby A. K-P. i T.K (którzy byli stronami wcześniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy budynku położonego na sąsiedniej działce). Wprawdzie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stanowią odrębne postępowania, w których odmiennie ustala się interes prawny, to jednak w szczególnym przypadku, takim jak niniejsza sprawa, gdy zmiana układu przestrzennego i funkcjonalnego budynku dokonywana jest bez uzyskania warunków zabudowy, a jednocześnie może prowadzić w ostatecznym rezultacie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (chociażby w zakresie liczby miejsc postojowych), to pozbawienie wnioskodawców udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wiązałoby się z ryzykiem obejścia obowiązujących przepisów prawa.
Podsumowując należy podkreślić, że w sytuacji bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji właściciele przylegającego budynku powinni być co do zasady stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei ustalenie braku legitymacji procesowej w oparciu o charakterystykę planowanej inwestycji wymaga wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a nie wyłącznie dokumentacji projektowej, tak jak miało to miejsce w niniejszym przypadku.
Z powyższych względów nie mogły zostać uznane za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 i 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. albowiem należy podzielić stanowisko Sądu I instancji o nieprzeprowadzeniu właściwego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do całokształtu sprawy i wszystkich jej okoliczności i ograniczeniu się przez organ wyłącznie do dokumentacji projektowej.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w sposób wyczerpujący na przyczyny, z powodu których uznał za wadliwe uchylone decyzje administracyjne i wskazał, które konkretne okoliczności faktyczne powinny być wzięte pod uwagę w ocenie interesu prawnego A. K-P. i T.K, a które zostały w sposób niewłaściwy pominięte.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Prowadząc postępowanie merytoryczne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] 2013r. Nr [...], w której A. K-P. i T.K powinni mieć zagwarantowany udział w charakterze strony, Wojewoda Małopolski zobowiązany będzie m. in. do ustalenia jaki charakter ma projektowana przebudowa, czy nie zmienia ona charakteru obiektu, a jeżeli tak to czy taka przebudowa i ewentualna zmiana sposobu użytkowania oraz zagospodarowania terenu jest zgodna z miejscowym ładem przestrzennym. W zależności od powyższych ustaleń oraz oceny ewentualnego wystąpienia innych przesłanek do stwierdzenia nieważności określonych w katalogu z art. 156 § 1 k.p.a. organ wyda odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie.