Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2704/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1042/18, oddalił skargę D. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2018 r., nr 216/18, w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie, Delegatura Urzędu Celno-Skarbowego w [...] pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) o samowolnym postawieniu kontenera metalowego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., w którym mogą być urządzane nielegalne gry na automatach niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 165 ze zm.).

W dniu 31 sierpnia 2017 r. inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne, podczas których ustalono, że na ww. posesji (poza ogrodzeniem) został postawiony bez pozwolenia na budowę kontener z automatami do gier hazardowych. Następnie PINB postanowieniem z dnia 19 września 2017 r., nr 39/2017, zobowiązał D. A. do przedłożenia, w terminie 30 dni, dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, zwana dalej: "Pr.bud.). W związku z niewykonaniem tego obowiązku, PINB decyzją z dnia 10 listopada 2017 r., nr 146/2017, wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 Pr.bud., nakazał ww. dokonanie rozbiórki kontenera.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 8 lutego 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D.A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia 10 listopada 2017 r. Organ odwoławczy podniósł, że niespełnienie przez zobowiązanego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. WINB, powołując się na treść art. 52 Pr.bud., wskazał, że umowa, na podstawie której D. G. wynajmował od skarżącego grunt pod sporny obiekt wygasła 20 listopada 2017 r., tak więc kwestia adresata obowiązku rozbiórki spornego kontenera została ustalona przez organ powiatowy prawidłowo. Organ II instancji podniósł, że inwestor przed przystąpieniem do wybudowania przedmiotowego pawilonu kontenerowego winien uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Pr.bud.

Montaż kontenera (obiektu kontenerowego) niepołączonego trwale z gruntem jest bowiem budową. Spornego obiektu nie można kwalifikować jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr.bud., ponieważ nie dokonano w stosunku do niego skutecznego zgłoszenia. W aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. informujące, że zgłoszenie dotyczące pawilonu przy ul. [...] w C. pozostawiono bez rozpoznania. Nadto przedmiotowy obiekt został wzniesiony co najmniej 10 sierpnia 2017 r., zatem na dzień wydania decyzji przez WINB istnieje on dłużej niż dopuszczalne 180 dni. WINB zauważył również, iż skarżący pismem z dnia 6 października 2017 r. wezwał najemcę gruntu do natychmiastowego usunięcia przedmiotowego kontenera, tak więc wyraża on wolę rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję WINB z dnia 8 lutego 2018 r. skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo że zachodziły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem art. 28 i art. 107 k.p.a. oraz art. 52 Pr.bud., poprzez błędne wydanie decyzji na współwłaściciela gruntu D. A. zamiast na inwestora, tj. właściciela kontenera, błędne więc określenie strony postępowania i pominięcie okoliczności, iż właścicielami jedynie gruntu pod kontenerem są małżonkowie A. A. i D. A., a właścicielem kontenera i odpowiedzialnym za jego postawienie i rozbiórkę jest D. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą N. [...] z siedzibą w W., wobec czego całe postępowanie zostało przeprowadzone z pominięciem inwestora, który jest stroną postępowania i pomimo szczerych chęci D. A. nie miał możliwości, aby wykonać decyzję organu w terminie gdy stała się ostateczna, gdyż nie jest właścicielem kontenera, w którym to przebywają 24 godzinę na dobę pracownicy D. G., wobec czego musiałby działać z użyciem bezprawnych środków, na co mu przepisy prawa nie pozwalają, jak i zaskarżona decyzja również nie uprawnia go do naruszania cudzej własności, wobec czego w obecnym stanie faktycznym i prawnym decyzja o rozbiórce samowolnie postawionego kontenera metalowego wydana na skarżącego jest niewykonalna, wykonać ją może jedynie właściciel kontenera D. G.;
2. 2) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., poprzez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego w kwestii ustalenia osoby odpowiedzialnej za samowolę budowlaną pomimo informacji jaka została przesłana do organu I instancji w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pomimo tego organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających i wydał decyzję na skarżącego choć wskazywano w piśmie z 3 października 2017 r., kierowanym do organu, kto jest inwestorem;
3. 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez celowe obejście prawa, niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów państwa;
4. 4) art. 10 § 1 w zw. art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, tj. przeprowadzeniu postępowania wobec skarżącego, w sytuacji, kiedy nie podjęto nawet próby zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że stosownie do art. 28 oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. - w zależności od rodzaju kontenera (stały bądź tymczasowy) - jego posadowienie musi poprzedzać uzyskanie stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia. Kontener, jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 Pr.bud., nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania (art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr.bud.). Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że inwestorem jest D. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "N. [...]" w W.. W dniu 20 lipca 2017 r. (skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." w C.) zawarł z D. G. na okres czterech miesięcy umowę najmu, której przedmiot stanowiła część działki położonej przy ul. [...] w C. o powierzchni 12 m2.

Umowa ta wygasła 20 listopada 2017 r. Również bezspornym w sprawie jest, iż przedmiotowy kontener nie został objęty decyzją o pozwoleniu na budowę ani skutecznym zgłoszeniem. Z akt sprawy wynika jedynie, iż zgłoszenie dokonane przez D. G. zostało pozostawione bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Sąd Wojewódzki podniósł, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48 Pr.bud. i takie postępowanie zostało wszczęte względem skarżącego. Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 19 września 2017 r., co skutkowało nakazaniem dokonania rozbiórki przedmiotowego kontenera.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 52 Pr.bud. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Pr.bud. Podkreślił, że D. G. jako najemca gruntu o powierzchni 12 m2 posiadał krótkotrwały - bo zaledwie czteromiesięczny - tytuł prawny do tej nieruchomości, na której posadowił sporny kontener. W tej sytuacji prawidłowe było skierowanie decyzji w przedmiocie rozbiórki kontenera do podmiotu, który jest właścicielem nieruchomości inwestycyjnej, mimo że właściciel nie był inwestorem.

Sąd I instancji uznał też, że okoliczność, iż A. A. (współwłaścicielka działki o nr ewid. [...]) nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Sąd Wojewódzki wskazał również, że przedmiotowy kontener nie zalicza się do kategorii obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr.bud., gdyż funkcjonuje powyżej 180 dni.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. A., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia pełnego materiału dowodowego;
3. 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ I instancji, a tym samym i organ II instancji następujących przepisów:
4. a) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie i niedostateczne wyjaśnienie zarówno przez organ I, jak i II instancji, jak również Sąd I instancji, okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla sprawy i w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy;
5. b) art. 28 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak uczestnictwa w postępowaniu jako strony osoby inwestora, pomimo wskazań skarżącego, który winien być w pierwszej kolejności adresatem wydanej decyzji;
6. c) art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wobec niewłaściwej osoby, w związku z czym w chwili orzekania decyzja była niewykonalna. Nie można bowiem lege artis zobowiązać jednostki, nieposiadającej tytułu prawnego do przedmiotowego obiektu budowlanego, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby i dokonała rozbiórki należącego do inwestora metalowego kontenera;
7. c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niezastosowanie i niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przez Sąd I instancji, który nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego. Nie może on bowiem rozporządzać rzeczą, co do której prawa własności nie posiada;
8. II. na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
9. 1) art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego winna być skierowana w pierwszej kolejności do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości z całkowitym pominięciem jako strony inwestora oraz drugiego współwłaściciela;
10. 2) art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 48 Pr.bud., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obiekt budowlany w postaci metalowego kontenera, który został posadowiony na nieruchomości skarżącego spełnia przesłanki do konieczności uzyskania w tym przedmiocie pozwolenia na budowę, gdy w rzeczywistości winien podlegać jedynie zgłoszeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 25 maja 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na dwa pytania, czy w sprawie spornego obiektu kontenerowego prawidłowo zastosowano tryb z art. 48 Pr.bud., przyjmując, że na jego posadowienie wymagane było pozwolenie na budowę oraz czy zasadne było nałożenie na skarżącego obowiązku jego rozbiórki.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie jest w stanie skutecznie podważyć zapatrywania, co do konieczności legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę obiektu kontenerowego. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że przedmiotu sprawy nie można zakwalifikować jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr.bud., bowiem nie dokonano w stosunku do niego skutecznego zgłoszenia. W aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. informujące, że zgłoszenie dotyczące pawilonu przy ul. [...] w C. pozostawiono bez rozpoznania. Z uwagi na powyższe bez znaczenia są czynione w sprawie dywagacje odnośnie tego, czy obiekt istnieje dłużej niż 180 dni, skoro nie dokonano skutecznego jego zgłoszenia. Wbrew zapatrywaniu także autora skargi kasacyjnej organ nie był obowiązany, aby wezwać określony podmiot do uregulowania stanu prawnego poprzez dokonanie skutecznego zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., albowiem żaden przepis prawa nie nakłada tego obowiązku na organ administracji. To strona realizująca inwestycję powinna dopełnić wszelkich formalności, aby nie narazić się na zarzut działania w warunkach samowoli budowlanej.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tym zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego (art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 48 Pr.bud.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego (art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud.), z zastrzeżeniem niżej przedstawionych uwag, w zakresie w jakim wskazują na brak poczynienia właściwych ustaleń co do adresata decyzji rozbiórkowej.

Zgodnie z art. 52 Pr.bud., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.

51. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, w określonych sytuacjach również wtedy, gdy nie jest właścicielem nieruchomości. Orzekając w oparciu o art. 52 Pr.bud. należy uwzględnić odmienność okoliczności faktycznych i sytuacji prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcia co do podmiotu, na który należy nałożyć określone obowiązki, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W przypadku samowoli budowlanej nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela, gdy sprawcą samowoli (inwestorem) jest inny podmiot, byłoby nieuzasadnionym obciążaniem tym obowiązkiem właściciela nieruchomości, narażałoby go na koszty i dolegliwości proceduralne, stanowiłby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Należy również mieć na uwadze, że w przypadku niewykonania obowiązku, ciężary te przechodzą na postępowanie egzekucyjne w administracji (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze). Brak uzasadnienia by ciężary te ponosiła osoba, która nie popełniła deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana, czy też która wyraża zgodę, nie zgłasza sprzeciwu, aby rozbiórki samowoli dokonał inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości (zob. wyroki NSA: z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2623/16; z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2125/18).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Składu obecnie orzekającego, błędne jest zapatrywanie orzekających w sprawie organów administracji i Sądu I instancji, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę powinien być właściciel nieruchomości (pomijając już kwestię współwłaścicieli), a nie sprawca samowoli budowlanej (inwestor). Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (autor kasacji nie powiązał jego naruszenia z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. i prawa administracyjnego procesowego i materialnego), albowiem nałożenie obowiązku na jeden z podmiotów wskazanych w art. 52 Pr.bud. nie stanowi o kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej. Kwestia zaś niewykonalności spornej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) wobec braku powiązania tego zarzutu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego oraz w świetle zajętego przez NSA stanowiska, traci na znaczeniu prawnym.

Wypada także zauważyć w odniesieniu do redakcji zarzutów, że autor skargi kasacyjnej wadliwie wskazuje na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. (art. 1 nie dzieli się na paragrafy - zapewne chodziło o ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Wskazane przepisy mają charakter ogólnoustrojowy, to że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikami kontroli legalności działalności administracji publicznej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i po przeprowadzeniu postępowania wyda stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.