Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 59/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. D. na przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie załatwienia sprawy odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. D., zaskarżając go w całości.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano:
- 1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie;
- 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. traktowanym jako przepis prawa materialnego, tj. rażące naruszenie prawa polegające na załatwieniu sprawy w okresie o ponad dwa tygodnie dłuższym niż okres ustawowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. dotyczącej postępowania odwoławczego;
- 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.ps.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania;
- 4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację oraz przytoczono fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie ww. zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Przede wszystkim za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Pierwszy ze wskazanych przepisów nie ma samodzielnej treści normatywnej, określając wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego – wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 515/20, LEX nr 3096206).
Z kolei art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. to przepisy ustrojowe, które sąd administracyjny może naruszyć, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na bezczynność i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego, czy też z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, co następuje.
Na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
W sytuacji, gdy organ uchybia przywołanym wyżej terminom, w sprawie może dojść do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.).
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556).
Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie miało miejsce wówczas, gdy organowi skutecznie będzie można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2332/18, LEX nr 2623647).
W niniejszej sprawie po ocenie, że skarżący kasacyjnie spełnił wymogi formalne dotyczące skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość, sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło ani do bezczynności, ani do przewlekłości prowadzenia postępowania. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w chronologii zdarzeń i mających zastosowanie w sprawie przepisach.
Z akt sprawy wynika, że PINB w K. wydał [...] lutego 2020 r. decyzję, którą stwierdził wykonanie obowiązków określonych w decyzji własnej z [...] kwietnia 2019 r. Odwołanie od powyższej decyzji skarżący kasacyjnie złożył [...] lutego 2020 r. (odwołanie podpisał w jego imieniu J. K., nie załączając stosownego pełnomocnictwa). Zostało ono przekazane do [...]WINB, jako organu właściwego do jego rozpatrzenia, [...] marca 2020 r. W dniu [...] maja 2020 r. [...]WINB zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o sprawdzenie, czy w przesłanych wcześniej aktach sprawy (sygn. [...] oraz [...]) znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego J. K. W dniu [...] czerwca 2020 r. [...]WINB zawiadomił skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, wskazując jednocześnie nowy termin jej załatwienia, tj. do [...] lipca 2020 r. W dniu [...] czerwca 2020 r. [...]WINB otrzymał odpowiedź z Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której wynika, że w aktach sprawy nie ma pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego J. K. Następnie, [...] lipca 2020 r., [...]WINB zawiesił postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Naczelny Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 685/19. Skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez [...]WINB skarżący kasacyjnie wniósł [...] czerwca 2020 r.
Prawidłowo sąd wojewódzki przypomniał, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. poz. 433), a 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., Dz. U. poz. 491). W dniu 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dodano art. 15zzs.
Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 pkt 1). Dodatkowo w art. 15zzs ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero 24 maja 2020 r. (art. 48 pkt 20 i art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. poz. 875 ze zm.).
Wobec powyższego miał rację sąd wojewódzki twierdząc, że początek terminu rozpoznania sprawy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego miał miejsce [...] marca 2020 r. (dzień po dniu otrzymania przez organ odwołania). Następnie termin ten biegł do [...] marca 2020 r., a od [...] marca 2020 r., a więc po ośmiu dniach, uległ zawieszeniu. Po zawieszeniu biegu tego terminu przywołaną wcześniej ustawą, od [...] marca do [...] maja 2020 r., ponownie rozpoczął on bieg [...] maja 2020 r., co oznacza, że organ, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczonym tam miesięcznym terminem na załatwienie sprawy) miał czas na rozpoznanie sprawy do [...] czerwca 2020 r. (pozostałe dwadzieścia dwa dni). Z uwagi na to, że [...] czerwca 2020 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., ostatnim dniem terminu na rozpoznanie ww. sprawy był [...] czerwca 2020 r.
W tym czasie organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy – zwrócił się o pełnomocnictwo, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy i zawiesił postępowanie. Organ, pismem z [...] czerwca 2020 r., zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia (do [...] lipca 2020 r.). Natomiast postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane [...] lipca 2020 r., a więc w wyznaczonym wyżej terminie.
W związku z powyższym sąd wojewódzki prawidłowo przeanalizował działania podejmowane przez organ i słusznie ocenił, że w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był bezczynny, jak również nie prowadził postępowania w sposób przewlekły.
Na marginesie przypomnieć należy, że obwarowanie skargi kasacyjnej przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 p.p.s.a.), poza tym, że łączy się z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, opiera się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 594/18, LEX nr 2798888). Niestety, w niniejszej sprawie, wbrew tym założeniom, skarga kasacyjna została napisana językiem trudnym do zrozumienia, a sposób sformułowania przedstawionych w niej zarzutów nie pozwala na proste i nie budzące wątpliwości zrekonstruowanie toku myślowego jej autora. Za zbędne należało też uznać oparcie części argumentacji na obszernym cytowaniu uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).