Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 513/20 uwzględnił skargę I. W. (dalej określanej jako skarżąca) i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), ustalił skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 20.985 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem udziału wynoszącego 1/2 części w prawie własności działki numer [...] o powierzchni 1250 m², położonej w [...]. Organ podkreślił, że w świetle uchwały Rady Miasta Rybnika z dnia 28 maja 2014 r., nr 706/XLVI/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy Wodzisławskiej do ulicy Mikołowskiej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2014 r. poz. 3679) działka ta położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową (symbol E8 U), podczas gdy zgodnie z wcześniej obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym przez Radę Miasta Rybnika uchwałą z dnia 30 czerwca 2004 r., nr 354/XXII/2004, znajdowała się ona na terenie ogrodów przydomowych (symbol B 165 ZM).
Zaznaczył, że skarżąca dnia 15 marca 2018 r. sprzedała udział wynoszący ½ część prawa własności wspomnianej nieruchomości oraz że wartość działki przed uchwaleniem planu wynosiła 25.162 zł, a po jego uchwaleniu 165.062 zł, po czym wyliczył łączącą się z tym opłatę w przewidzianej w planie wysokości 30%. Jak podkreślił, określenie wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz w sposób przejrzysty, spójny, logiczny i czytelny.
Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które jednak utrzymało ją w mocy powołaną decyzją z dnia [...] października 2019 r., podzielając wyrażone w niej stanowisko, w tym pozytywną ocenę operatu szacunkowego.
Skarżąca złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w szczególności kwestionując prawidłowość operatu szacunkowego.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, po czym stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, ponieważ narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej P.p.s.a.) skutkuje jej uchyleniem. Rozwijając tę myśl przedstawił powinności, jakie dla organów wynikają kolejno z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) i nawiązał do art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 i 4 ustawy.
Następnie Sąd podał w wątpliwość dokonaną przez organy ocenę operatu szacunkowego, który był podstawą wydanych decyzji. Zwrócił uwagę, że nieruchomość skarżącej przed uchwaleniem planu była położona na terenach ogrodów przydomowych, a po jego uchwaleniu na terenach zabudowy usługowej, podczas gdy rzeczoznawca, przyjmując podejście porównawcze wyceny, stwierdził, że "wykonano analizę transakcji nieruchomościami niezabudowanymi na rynku miasta [...], dotyczących typowych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Jego zdaniem nie zweryfikowano zatem spójności operatu szacunkowego, nie wyjaśniając, dlaczego nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne mają stanowić punkt odniesienia do wyceny nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu.
Z tych powodów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji, odstępując zarazem od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania prawa materialnego, gdyż stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. Zobowiązał zarazem organy, by w ponownie prowadzonym postępowaniu oceniły operat w sposób wnikliwy, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., podczas gdy organy administracji publicznej w uchylonych decyzjach nie dokonały naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Drugi zarzut odniósł do art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 153 P.p.s.a., stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób przedstawione przez niego naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że wątpliwości Sądu co do dokonanej przez organy oceny operatu szacunkowego wynikają z niedokładnego odczytania treści tego dokumentu. Argumentował, że przytoczony przez Sąd fragment znajduje się w części operatu szacunkowego pod tytułem "analiza rynku", która jest obligatoryjnym elementem operatu szacunkowego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Uwzględnienie podczas tej analizy całości rynku nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, wbrew tezie zawartej w zaskarżonym wyroku, nie stanowiło punktu odniesienia wyceny nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu i nie wpłynęło na uzyskane przez rzeczoznawcę rezultaty. Jego zdaniem przyczyniło się ono wręcz do pełniejszego ustalenia stanu zgodnego z rzeczywistością, czyniąc zadość postulatom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Pełnomocnik zaakcentował, że w dalszej części operatu szacunkowego rzeczoznawca w trakcie wyceny zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, biorąc pod uwagę wyłącznie nieruchomości podobne do nieruchomości skarżącej, tj. 10 transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zielone oraz 13 transakcji odnoszących się do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową.
Sąd pierwszej instancji nie wskazał zatem wady operatu szacunkowego lub innego uchybienia, które należałoby usunąć w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. zobowiązał organy do wnikliwej oceny operatu szacunkowego, która została już wykonana.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego zgodnie z normami przepisanym. Oświadczyła także, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik podtrzymał zastrzeżenia co do operatu szacunkowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna, mimo jej poważnych mankamentów konstrukcyjnych. Odnotowania bowiem wymaga, że skarga taka jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i według art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).
Tymczasem granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone bardzo wąsko i w sposób nieadekwatny do poruszonego w niej problemu. Kwestionuje ona mianowicie wnioski Sądu pierwszej instancji odnośnie do operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono skarżącej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale jej zarzuty nie obejmują zasadniczych przepisów, jakie Sąd miał naruszyć, formułując te wnioski. Poza granicami skargi kasacyjnej pozostawiono zwłaszcza przepisy wymienione jedynie w jej uzasadnieniu, jak § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego czy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Pominięto też inne przepisy, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tym art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 i 4 ustawy, regulujące opłatę wymierzoną skarżącej.
Zastrzeżenia budzą również te przepisy, do których odniesiono zarzuty kasacyjne. Z art. 135 P.p.s.a. wynika przecież wyłącznie, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, z kolei z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - że uchyla decyzję (lub postanowienie) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomijając zatem fakt, że w granicach niniejszej sprawy - w przeciwieństwie do hipotezy opisanej w art. 135 P.p.s.a. - toczyło się jedno postępowanie, zaakcentować trzeba, iż przepisy te nie mogą stanowić niejako samodzielnego przedmiotu zarzutu kasacyjnego. Ich naruszenie, polegające na bezpodstawnym zastosowaniu przez sąd lub częściej niezastosowaniu środka przewidzianego prawem, nastąpić może wszak w wyniku błędnej oceny działalności organów administracji publicznej, w przypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. co do naruszenia przepisów postępowania oraz jego istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powinny być powiązane w ramach zarzutu kasacyjnego z przepisami przyjętymi przez sąd jako wzorce kontroli przesądzające o jej rezultacie.
Całkowicie chybiony jest kolejny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Według jego treści ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W efekcie Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć ten przepis, gdyby w sprawie już wcześniej wydany został inny wyrok. Tylko wówczas działałby w warunkach związania, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. Wadliwość wskazań, jakie zostały sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która zdaniem pełnomocnika uzasadnia rozpatrywany zarzut, może natomiast co najwyżej oznaczać naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa bowiem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym jego konieczne elementy, do których należą wskazania co do dalszego postępowania.
Podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej obejmują wszelako art. 141 § 4 P.p.s.a. i ta okoliczność umożliwia jej uwzględnienie. Przyznać wypada wprawdzie, że zarzut odniesiony do tego przepisu może okazać się skuteczny wówczas, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856) oraz że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest jednoznaczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji podważył prawidłowość operatu szacunkowego, czy ściślej jego oceny dokonanej przez organy, stwierdzając, iż rzeczoznawca majątkowy przyjął podczas szacowania wartości nieruchomości skarżącej transakcje dotyczące nieruchomości o całkiem innym przeznaczeniu.
Co więcej, jak trafnie zauważył, tego rodzaju uchybienie jest wystarczające, by uchylić decyzje organów obu instancji, które się na tym operacie opierały. Bezspornie jednak stanowisko to jest błędne, co szczegółowo i trafnie wykazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pomyłka ta wynika wszelako też w sposób oczywisty z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, co uzasadnia uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skoro w myśl tego przepisu uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, czyli odzwierciedlać motywy sądu i powody tego rozstrzygnięcia, to przypadek, gdy już na podstawie uzasadnienia można stwierdzić wadliwość rozstrzygnięcia, można zrównać z niemożliwością odtworzenia zapatrywań sądu.
Należy wtedy uznać, że kontrola sądowoadministracyjna, której dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, została przez sąd pierwszej instancji przeprowadzona nieprawidłowo. Innymi słowy, wady uzasadnienia przesądzają wówczas o wadliwości całego orzeczenia. Do takich sytuacji zaliczyć wypada nie tylko sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, ocenę innego aktu niż oznaczony w skardze czy zastosowanie nieprzewidzianych prawem kryteriów tej oceny, ale także przyjęcie błędnej przesłanki rozstrzygnięcia.
Ten ostatni stan rzeczy wystąpił w rozpatrywanej sprawie, ponieważ w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozumowanie na założeniu co do operatu szacunkowego, które okazało niezgodne z jego treścią, przy czym niezgodność ta, będąca następstwem oczywistej pomyłki, daje się stwierdzić bez dokonywania wnikliwej analizy, wykraczającej poza granice skargi kasacyjnej zakreślone przez art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na wstępnej części operatu szacunkowego, poświęconej analizie rynku, w której istotnie wzięto pod uwagę transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Nie dostrzegł więc, że analiza ta doprowadziła wyłącznie do ustalenia trendów wzrostu lub spadku cen występujących na wspomnianym rynku traktowanym jako całość i że stanowiła dopiero punkt wyjścia dla właściwych rozważań (zob. s. 18 i n. operatu).
W ich ramach dokonano zaś porównań w zakresie transakcji podobnych do transakcji dokonanej przez skarżącą, tj. odnoszących się kolejno do nieruchomości przeznaczonych pod zieleń (jak nieruchomość skarżącej przed zmianą planu) i do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową (jak nieruchomość skarżącej po zmianie planu), określono kryteria podobieństwa i wartości wycenianej działki.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przesłanki podjętego nim rozstrzygnięcia rozmijają się ze stanem faktycznym sprawy, co przesądza o wadliwości przeprowadzonej nim kontroli sądowoadministracyjnej. W efekcie kontrola ta musi być powtórzona, co dotyczy przede wszystkim oceny operatu szacunkowego, który konsekwentnie jest podważany przez skarżącą, również w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na obecnym etapie postępowania wyeliminowano bowiem jedynie twierdzenie, do którego sprowadza się uzasadnienie zaskarżonego wyroku, według którego operat ten jest nieprawidłowy ze względu na uwzględnienie, jak wyjaśniono wyżej - tylko podczas analizy rynku nieruchomości, transakcji mających za przedmiot nieruchomości przeznaczone pod zabudowę.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Wnoszący skargę kasacyjną nie zgłosił natomiast wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec czego brak było podstaw do orzekania w tym zakresie.
W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.