Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – dalej - u.p.z.p.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej - k.p.a.) oraz w zw. z uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy [...] do ulicy [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...] roku, poz. [...], po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, ustalił I. W. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20 985,00 zł, w związku ze zbyciem udziału wynoszącego 1/2 części w prawie własności działki numer 1 o powierzchni 1250 m2, położonej w R. Podano m. in., że parcela numer 1 położona jest w terenach zabudowy usługowej, gdzie ustalono 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty.
Jej wartość przed zmianą planu wynosiła 25.162 zł, a wartość po zmianie planu wynosi 165.062 zł. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi zatem 139.900 zł, 30% stawka służąca naliczaniu opłaty wyniosła 41.970 zł. W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta R. uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku nieruchomość usytuowana była na terenach ogrodów przydomowych o symbolu B165ZM. Określenie wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawcę wezwano do wyjaśnienia nieścisłości w wycenie, zgodnie z uwagami zawartymi w poprzedniej decyzji SKO. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do wszelkich wątpliwości zawartych w decyzji II Instancji, a dotyczących opisu poszczególnych stopni gradacji cech nieruchomości. Operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale także w sposób przejrzysty, spójny, logiczny i czytelny.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła I. W. i zarzuciła m. in. naruszenie:
- 1) prawa materialnego – art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
- 2) przyjęcie przez organ wartości nieruchomości przed zmianą planu wyłącznie na podstawie opinii rzeczoznawcy, bez prawidłowej oceny tego dowodu;
- 3) wadliwe ustalenia faktyczne dokonane przez organ, w zakresie uszczegółowionym w odwołaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał m. in., że nie dopatrzył się nieprawidłowości co do postępowania organu pierwszej instancji, zarówno co do zastosowanej podstawy prawnej, jak i oceny operatu szacunkowego. Aktem notarialnym, zawartym w dniu [...] r. w Kancelarii Notarialnej w W., udział w ½ części nieruchomości o numerze geodezyjnym 1 został sprzedany przez odwołującą się. Operat został sporządzony przez osobę uprawnioną i spełniająca wymogi prawne. Przedmiotowa działka w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] r., znajduje się w strefie oznaczonej na rysunku planu symbolem E8 U, opisanym w tekście planu jako tereny zabudowy usługowej. Operat szacunkowy jest prawidłowy.
- I. W. przez pełnomocnika wniosła skargę na ww. decyzję i zarzuciła jej:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, poprzez wydanie decyzji w sytuacji istnienia poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, ujawniających się wobec znacznie odmiennych informacji, ujętych w innym operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie władzy publicznej co do tej samej nieruchomości - operacie szacunkowym dr M.T. z [...] r., sporządzonym na potrzeby postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R.;
- - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyrażające się zwłaszcza w zaniechaniu przeprowadzenia opinii uzupełniającej biegłego, w sytuacji istnienia dwóch niezależnych i popartych wiedzą specjalną opinii w tym samym zakresie, z wnioskami diametralnie sprzecznymi, co musi prowadzić do wadliwości co najmniej jednej z nich, przy czym na korzyść operatu sporządzonego na potrzeby postępowania egzekucyjnego przemawia fakt, że stanowił on podstawę dla egzekucji z nieruchomości, gdzie w drodze licytacji nabyto udział w prawie własności nieruchomości;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie znacznie wyższej, aniżeli uzasadnia to faktyczny wzrost wartości nieruchomości, w szczególności przy prawidłowym oszacowaniu wartości nieruchomości w dacie sprzed zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.
SKO złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej odrzucenie albo oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoją argumentację ujętą w zaskarżonej decyzji.
Termin do wniesienia skargi został przez Sąd przywrócony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.).
Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Faktem jest, że według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14).
Rzeczoznawca przyjął do porównania różne nieruchomości, wskazane w operacie. Organy oceniły, że będący podstawą ustaleń operat formalnie został sporządzony prawidłowo, a wybór nieruchomości szczegółowo i logicznie uzasadniono.
Takie ustalenia organów budzą jednak wątpliwości wobec treści samego operatu. Organy dostrzegają, że w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z 2004 roku nieruchomość usytuowana była na terenach ogrodów przydomowych o symbolu B165ZM. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2014 r., jak zauważają dalej organy, działka znajduje się w strefie oznaczonej na rysunku planu symbolem E8 U, opisanym w tekście planu jako tereny zabudowy usługowej. Tymczasem, rzeczoznawca, przyjmując podejście porównawcze wyceny (s. 11 operatu) pisze, że "Wykonano analizę transakcji nieruchomościami niezabudowanymi na rynku miasta R., dotyczących typowych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (...)" (s. 16 operatu).
Podobieństwo nieruchomości jest kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – dalej u.g.n.) w zw. z art. 37 ust. 12 (poprzednio ust.
11) u.p.z.p. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (por. też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.).
W żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne mają stanowić punkt odniesienia do wyceny nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu, jak w niniejszej sprawie. Zatem nie zweryfikowano spójności operatu szacunkowego.
Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi, że operat sporządzony na potrzeby innego postępowania miałby być podstawą rozstrzygania w niniejszym postępowaniu. W świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony – zatem już nie w innych celach. Zastrzegają to także sami rzeczoznawcy w swoich operatach. Operat sporządzony w innym postępowaniu, np. egzekucyjnym, nie może być tu kontrolowany i ewentualnie podważany, dlatego też nie może stanowić wzorca, do którego organ miałby odnosić operat sporządzony w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Operat należy ocenić w sposób wnikliwy, dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (630 zł) i koszty zastępstwa procesowego (3617 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.