Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 783/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; w punkcie 2. uchylił czynność materialno-techniczną z dnia [...] listopada 2010 r. o zameldowaniu Ż. M. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ulicy O. w W.; w punkcie 3. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] października 2010 r. Ż. M. złożyła wniosek o zameldowanie jej na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. O. w W. Wraz z wnioskiem przedłożyła kopię decyzji o przydziale przedmiotowego lokalu na rzecz A. i A. B. oraz kopię swojego zgłoszenia pobytu stałego, na którym widnieją podpisy A. i A. B. potwierdzające jej przebywanie w lokalu.
W dniu [...] października 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.
W dniu [...] listopada 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy w drodze czynności materialno - technicznej zameldował Ż. M. na pobyt stały w przedmiotowym lokalu oraz - w tym samym dniu - decyzją orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na dokonanie zameldowania wnioskodawczyni w drodze czynności materialno - technicznej. W decyzji wskazano, że A. B. i A. B. - jako kwaterunkowi najemcy lokalu - potwierdzili zamieszkiwanie w nim Ż. M., który to fakt został stwierdzony także w drodze kontroli meldunkowej dokonanej w dniu [...] listopada 2010 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. wydaną na skutek odwołania J. M. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że J. M. nie wypowiedział umowy najmu A. B., stąd mogła ona potwierdzić pobyt Ż. M. w przedmiotowym lokalu. Wobec wykonania obowiązku zameldowania się w miejscu pobytu stałego przez złożenie przez Ż. M. prawidłowo wypełnionego druku "Zgłoszenia pobytu stałego" dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zameldowania stało się bezprzedmiotowe.
J. M. wniósł skargę na powyższą decyzję podnosząc, że umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ jeżeli toczy się postępowanie w przedmiocie zameldowania nie jest możliwe zameldowanie wnioskodawczyni poza czynnościami dokonywanymi w toku postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie stwierdzając, że doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r., ale także utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., jak również czynności materiaIno-technicznej Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. zameldowania na pobyt stały Ż. M. w przedmiotowym lokalu.
Przywołując treść przepisu art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), Sąd wskazał, że powyższa regulacja ustanawia zasadę, że zameldowanie jest dokonywane w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na rejestracji danej osoby pod wskazanym adresem. W przypadku zaś powzięcia przez organ jakichkolwiek wątpliwości w zakresie danych objętych zgłoszeniem winien on rozstrzygnąć kwestię zameldowania w drodze decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1991 r., III AZP 6/91, OSNC 1992/4/51).
Jak podkreślił Sąd, należy zwrócić uwagę na odmienną strukturę postępowań określonych w art. 47 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Przedmiotem obu tych postępowań jest zameldowanie wnioskodawcy. Jednakże o ile w strukturze prostego postępowania rejestracyjnego właściwy organ, niczego nie rozstrzygając, ogranicza się do sprawdzenia, czy formularz zgłoszenia jest dobrze wypełniony pod względem wymagań formalnych, o tyle zupełnie inne zadanie ma organ decydujący w sprawie zameldowania w postępowaniu administracyjnym. Istotą tego postępowania jest rozstrzyganie według reguł ogólnego postępowania administracyjnego o tym, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zameldowania, a nie badanie, czy zgłoszenie odpowiadało wymaganiom formalnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r., III RN 139/01, OSNP 2003/15/347).
Prowadzone w trybie art. 47 ust. 2 ustawy postępowanie w przedmiocie zameldowania Ż. M. na pobyt stały w przedmiotowym lokalu zostało wszczęte na jej wniosek złożony w dniu [...] października 2010 r. Następnie, w trakcie tego postępowania, Prezydent m. st. Warszawy w dniu [...] listopada 2010 r. dokonał czynności materialno - technicznej zameldowania Ż. M. na pobyt stały w tym lokalu, uwzględniając potwierdzenie przebywania jej pod wskazanym adresem przez A. B.. Tego samego dnia decyzją umorzył postępowanie w sprawie z wniosku Ż. M. stwierdzając, że wobec dokonania zameldowania, postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
W ocenie Sądu I instancji takie rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe w świetle wyżej powołanej regulacji zawartej w art. 47 ustawy. Postępowanie rejestracyjne na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy ogranicza się do oceny zgłoszenia meldunkowego pod względem formalnym w zakresie jego zgodności z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych (Dz.U. Nr 257, poz. 1743). Zgłoszenie powinno być dokonane na formularzu "Zgłoszenie pobytu stałego" i zawierać dane, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy.
Natomiast w razie, gdy wyłonią się wątpliwości dotyczące danych zawartych w zgłoszeniu właściwy organ na mocy art. 47 ust. 2 ustawy jest zobowiązany do przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia o zameldowaniu w drodze decyzji administracyjnej.
Skoro zatem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji powziął wątpliwości co do danych objętych złożonym przez Ż. M. zgłoszeniem pobytu stałego, to właściwym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w którym badaniu podlega nie formularz zgłoszenia pobytu stałego, w tym potwierdzenie pobytu przez uprawnionego do zajmowania lokalu, lecz faktyczne przebywanie osoby zainteresowanej pod wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu, a więc materialnoprawne przesłanki zameldowania na pobyt stały określone w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy. Postępowanie to, w zależności od jego wyników winno się zakończyć decyzją o zameldowaniu bądź odmowie zameldowania pod wskazanym adresem. Stwierdzenie przesłanek do zameldowania stanowi podstawę do wydania decyzji o zameldowaniu (art. 47 ust. 2 ustawy), a nie do dokonania zameldowania w drodze czynności materialno - technicznej (art. 47 ust. 1 ustawy), stąd dokonanie w niniejszej sprawie czynności materialno - technicznej zameldowania na tym etapie postępowania należy ocenić jako niedopuszczalne.
Nie sposób również uznać, że owo zameldowanie mogło zostać dokonane w odrębnym postępowaniu rejestracyjnym. Wobec zawisłości sprawy zainicjowanej wnioskiem Ż. M. z dnia [...] października 2010 r. dokonanie czynności materialno - technicznej zameldowania poza tym postępowaniem było wadliwe. W konsekwencji brak było również podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie zameldowania z powołaniem się na jego bezprzedmiotowość spowodowaną tym, że cel postępowania w niniejszej sprawie został osiągnięty przez dokonanie czynności materialno - technicznej.
Powyższe – zdaniem Sądu - oznacza, że czynność materialno-techniczna zameldowania Ż. M. z dnia [...] listopada 2010 r. została dokonana z naruszeniem art. 47 ust. 1 i 2 ustawy, a zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy zostały wydane naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. Konsekwencją błędnego przyjęcia istnienia podstaw do umorzenia postępowania było bezzasadne odstąpienie od wyjaśnienia okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia przesłanek zameldowania określonych w art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 10 ust. 1 ustawy, niezbędnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zameldowania na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy. Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w świetle których organ administracji winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wyniki tak przeprowadzonego postępowania powinny znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.
Wobec stwierdzonych naruszeń Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., a także czynność materialno - techniczną Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Ż. M., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok ten w całości podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego na skutek błędnej jego wykładni. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazano, że terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym uznał, że zgłoszone przez Ż. M. zameldowanie nie budzi wątpliwości. Władny był zatem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie we wszczętej sprawie umorzyć, bez potrzeby uchylania kwestionowanej czynności materialno-technicznej o zameldowaniu. Podkreślono również, że lokal mieszkalny, w którym skarżąca kasacyjnie zgłosiła swoje zameldowanie stanowi jej domicyl. Tutaj bowiem skupia się jej życie osobiste.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 174 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z tego też względu ustawodawca wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Właściwe, odpowiadające wymogom formalnym sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma dla rozpoznania skargi kasacyjnej znaczenie istotne, przesądzające o granicach rozpoznawania sprawy. Stwierdzić należy, że sformułowanie zarzutów wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 174 i 176 p.p.s.a. w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przepis art. 174 stanowi, że skargę taką można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie naruszeń prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera prawidłowo określonych podstaw, wskazując bowiem na naruszenie prawa materialnego nie powołuje żadnej normy prawnej, z naruszeniem której wydany został zaskarżony wyrok. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazując na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej jego wykładni. Pomimo jednak wskazanych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 uznał, że nawet takie wadliwe określenie podstaw kasacyjnych, z uwagi na wskazanie w uzasadnieniu tej skargi przepisu, zdaniem wnoszącego skargę, naruszonego zaskarżonym wyrokiem, pozwala na jej rozpoznanie.
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wszczęte na podstawie art. 47 ust. 1 tej ustawy postępowanie rejestracyjne, ograniczające się do oceny zgłoszenia meldunkowego pod względem formalnym, wymaga przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcie o zameldowaniu następuje wówczas w drodze decyzji. Prowadzenie przez organ ewidencyjny postępowania w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wyklucza zatem możliwość dokonania przez ten organ czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu na podstawie art. 47 ust. 1 ww. ustawy.
W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że wykazanie w niniejszej sprawie przez organ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, istnienia przesłanek do zameldowania Ż. M. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. O. w W., prowadzić musiało do wydania decyzji o zameldowaniu na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie zaś do dokonania czynności materialno-technicznej w oparciu o art. 47 ust. 1 tej ustawy.
Uznając zatem podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.