Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2712/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Stowarzyszenie P. w R. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 418/12, którym oddalono skargę A. i H. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Wyrok wydano w następującym, ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta Ostrołęki na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwoleniu na budowę z dnia 10 września 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. S.A. w W., polegającą na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] (wieża stalowa H=42 m, dwa kontenery technologiczne i system antenowy) na działce o nr ew. [...] w O., przy ul. P., z zachowaniem warunków określonych w decyzji, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10 września 2008 r. do Prezydenta Miasta Ostrołęki wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej.

W dniu [...] listopada 2008 r. została wydana decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę, od której odwołanie wniósł inwestor. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Prezydent Miasta Ostrołęki po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., odmówił ponownie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po raz kolejny rozpoznając sprawę organ I instancji w dniu [...] grudnia 2009 r. ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę stacji. Na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na tę decyzję Wojewody Mazowieckiego została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1783/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Po wyroku Sądu Prezydent Miasta Ostrołęki wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołanie wniósł do Wojewody Mazowieckiego inwestor. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po kolejnej analizie sprawy Prezydent Miasta Ostrołęki wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej telefonii cyfrowej. W uzasadnieniu wskazał, że ustalił, iż inwestor do wniosku przedłożył dokument nazwany "Identyfikacją przedsięwzięcia" opracowany przez specjalistę ds. ochrony środowiska.

Z opracowania tego wynika, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) opiniowana inwestycja nie należy do przedsięwziąć, dla których jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz nie należy do przedsięwzięć, dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje że inwestycja ta nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto z opracowania tego wynika, że w zasięgu wiązek promieniowania anten nie występują miejsca przebywania i zamieszkania ludzi. Prezydent zaznaczył, że w świetle obowiązujących przepisów organ administracji architektoniczno-budowlanej może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami w zakresie ściśle określonym w ustawie – Prawo budowlane. Podkreślił to także w wydanym w sprawie w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zaznaczył, że inwestor przedłożył m.in. decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie, znak [...], zezwalającą na trwałe wyłączenie gruntu działki nr ew. [...] z produkcji leśnej, decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Prezydenta Miasta Ostrołęki, znak [...], zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. P. w O., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i H. K. Wojewoda Mazowiecki utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z warunkami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego osiedle "Ł." w O., Prezydent Miasta Ostrołęki wydał decyzję z dnia [...]czerwca 2008 r. znak [...], na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), mocą której ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej.

Wojewoda wskazał, że na podstawie pkt 3 warunków realizacji, dotyczących ochrony środowiska, planowana inwestycja zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie została zaliczona do przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe – zdaniem organu odwoławczego - zamyka analizę oddziaływania inwestycji na środowisko, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stała się ostateczna z dniem 17 lipca 2008 r. W trakcie postępowania administracyjnego nie zgłoszono uwag i wniosków ze strony społeczeństwa. Prezydent Miasta Ostrołęki powiadomił strony uczestniczące w postępowaniu według oddzielnego wykazu, a pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Ostrołęki oraz w Biuletynie Informacyjnym na stronie internetowej Urzędu Miasta Ostrołęki.

Ustalenia przedmiotowej decyzji, na zasadzie art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ zaznaczył, że z dniem 15 listopada 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Powyższa regulacja prawna konkretyzuje parametry techniczne i zawęża zakres koniecznej analizy środowiskowej. Zatem decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oparta została na szerszej analizie zadania inwestycyjnego, tj. stacji bazowej telefonii cyfrowej.

Tym samym argumentacja skarżących, dotycząca analizy wartości pola elektromagnetycznego i ewentualnych ograniczeń, rozmija się z uwarunkowaniami tej konkretnej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/10 potwierdził, że inwestycja publiczna w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest rodzajem inwestycji celu publicznego. Lokalizacja inwestycji została zaplanowana na terenie zewnętrznego osiedla "Ł." - osiedla budownictwa jednorodzinnego w O. Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci E. obejmuje m.in. wieżę stalową o wysokości 42 m. z systemem antenowym o rozmieszczeniu anten na wysokościach: 42,2 m., 35,2 m. i 29,5 m. Jeżeli zatem inwestor miałby ograniczyć jakiekolwiek prawa mieszkańców należałoby wprowadzić do realizacji zabudowę wielorodzinną o wysokości budynków jedenastopiętrowych, bowiem na tej wysokości oddziałuje stacja.

Możliwości zainwestowania zabudową wysoką, czy innymi obiektami przeznaczonymi na pobyt ludzi, ograniczona jest zasadą dobrego sąsiedztwa tzn. kontynuacją funkcji i gabarytów obiektów istniejących, wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także istniejącym sposobem użytkowania sąsiednich nieruchomości. Ponadto wskazał, że w pobliżu brak jest innych stacji bazowych telefonii cyfrowej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i H. K., zarzucając m. in. nie zbadanie wartości faktycznego oddziaływania pola elektromagnetycznego stacji, nie zbadanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami ochrony środowiska, nie wykazanie czy parametry techniczne anten są tożsame z tymi, które obejmuje decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w obu brak anten, mocy, azymutów) oraz wprowadzenie ograniczeń wysokościowych poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny, bez jednoczesnego utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podniósł, że projekt budowlany spełniał wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tymi przepisami zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza przede wszystkim zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia itd.

Powyższe przepisy wskazują zatem na obowiązek organu polegający na sprawdzeniu kompletności projektu i zgodności w przepisami. Jeżeli organ potwierdzi ten fakt nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Ponadto, stosownie do art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Przepis ten rodzi nie tylko obowiązki po stronie organu wydającego pozwolenie na budowę, ale też stwarza prawa po stronie podmiotu, który uzyskał taką decyzję. Inwestor może wówczas projektować obiekt budowlany, jego funkcje oraz zagospodarowanie terenu. Dlatego organy orzekające w tej sprawie nie miały możliwości rozpatrywania podniesionych zarzutów, co do konieczności innej lokalizacji inwestycji.

Rolą decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy jest gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania przestrzeni, która podlega realizacji w procesie budowlanym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie tylko nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje, ale także nie wolno mu tego badać. Przepis art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza generalną zasadę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może ponownie badać dopuszczalności zmiany zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy organ ten nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Odnosi się to jednak tylko do kwestii zgodności z prawem zmiany zagospodarowania przestrzeni, nie zaś innych kwestii, w tym dotyczących nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi, z punktu widzenia organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, gwarancję zgodności inwestycji z prawem w zakresie dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu dla potrzeb planowanej inwestycji. W ocenie Sądu Prezydent Miasta Ostrołęki nie mógł w niniejszej sprawie odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Przedstawiony projekt odpowiada bowiem cytowanym wyżej przepisom 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zaś Prezydent Miasta Ostrołęki w sposób zgodny z treścią art. 35 ust 1 Prawa budowlanego ocenił zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jego kompletność i zgodność z innymi przepisami.

Zasadnie podniósł Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże – stosownie do art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Dlatego Prezydent Miasta Ostrołęki był w niniejszej sprawie związany ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...], ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji. Przedłożony przez inwestora projekt stacji bazowej telefonii komórkowej jest natomiast zgodny z tymi ustaleniami. W decyzji tej wskazano, że planowana inwestycja zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie zalicza się do przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 3).

Zapis ten ma przesądzające znaczenie dla zaliczenia przedsięwzięcia do rzędu przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Do kompetencji Prezydenta Miasta Ostrołęki w sprawie pozwolenia na budowę nie należała kontrola poprawności proponowanych rozwiązań przestrzennych. Organ miał za zadanie ocenę zgodności planowanych prac budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, w tym z warunkami technicznymi określonymi w przepisach odrębnych oraz z zapisami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dodatkowo Sąd wskazał, że z dokumentu załączonego do projektu budowlanego – "Identyfikacja przedsięwzięcia", będącego, co wynika z jego treści, analizą urbanistyczną, sporządzoną przez specjalistę ds. ochrony środowiska C. B., wynika, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których jest wymagane sporządzanie raportu oddziaływania na przedsięwzięcia na środowisko oraz nie należy do przedsięwzięć dla których może być wymagany raport oddziaływania na środowisko, gdyż w odległości 150 m na azymucie 60°, 180°, i 310°, w odległości 70 m na azymucie 0°, 120° i 240° oraz w odległości 5 m na azymucie 50°, 140°, 230°, i 320°, nie występują miejsca dostępne dla ludzi.

Przedstawiony dokument jest zgodny z ustaleniami zwartymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymieniona decyzja zawiera dwa załączniki, stanowiące jej integralną część. Jednym z nich jest załącznik nr 2, zatytułowany "Analiza Urbanistyczna". Jest ona opracowana przez uprawnioną osobę - mgr inż. arch. E. O. W treści tej analizy znajduje się stwierdzenie co do odległości i azymutów, wg których ustalono brak miejsc dostępnych dla ludzi oraz ustalono okoliczność, że opiniowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz nie należy do przedsięwzięć, dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Inwestycja nie znajduje się na terenie zaliczanym do obszarów Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 i nie będzie znacząco na nie oddziaływać.

Najbliżej znajduje się w odległości ponad 250 m w kierunku wschodnim obszar Dolina Dolnej Narwi. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) nie mają zastosowania do wszystkich nowo projektowanych obiektów budowlanych. Przepisy tej ustawy stosuje się jedynie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. - Dz. U. z 2007 r., nr 158, poz. 1105).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, kiedy inwestor ma obowiązek przedstawienia przy wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przepisy dotyczące ochrony środowiska, kiedy pozwolenie na budowę musi poprzedzać postępowanie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Tylko w takich wypadkach, gdy powinno być przeprowadzone postępowanie o oddziaływaniu na środowisko, organ architektoniczno-budowlany bada, czy zostało ono przeprowadzone, jaki jest jego wynik, a więc zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 bada projekt budowlany pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska. W istniejącej sytuacji w ocenie Sądu nie można było uznać, iż organ przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy dopuścił się naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska; uregulowania zawarte we wskazanym rozporządzeniu nie odnosiły się bowiem do ustalonego stanu faktycznego z uwagi na zapisy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dodatkowo Sąd zauważył, że z materiałów sprawy wynika, iż pola elektromagnetyczne o niedopuszczalnej gęstości mocy, będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Przedłożona przez inwestora Identyfikacja przedsięwzięcia wskazywała, że maksymalna wysokość okolicznej zabudowy jest znacznie niższa niż wysokość zawieszenia anten oraz, że wzdłuż osi anten w odległości do 150 m na azymutach poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia:

1. - art. 141 § 4 i art. 3 § 1 P.p.s.a. na skutek merytorycznego rozpoznania sprawy
2. - § 2 ust. 1 pkt 7 i § 8 rozp. RM z dnia 9 listopada 2004 r. przez nie podanie skonkretyzowanej normy tego rozporządzenia, jaka była objęta analizą organów i Sądu I instancji, § 2 ust. 1 pkt 7b i § 3 ust. 1 pkt 8f rozp. z dnia 21 sierpnia 2007 r. przez pominięcie zjawiska sumowania oddziaływania wszystkich anten, których oddziaływanie się nakłada
3. - § 4 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. na skutek jego pominięcia
4. - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 32 ust. 1Prawa budowlanego na skutek nie wskazania na podstawie jakiego przepisu ustalono obszar oddziaływania inwestycji oraz na skutek uznania, iż zgodność inwestycji z wyżej wskazanymi przepisami ocenia organ wydający decyzję lokalizacyjną
5. - art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2, 7, 45 ust. 1 i 79 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. na skutek nie wskazania konkretnego przepisu rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. który miał w sprawie zastosowanie
6. - art. 8,77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. przez pominięcie tego, że organy obu instancji nie dokonały ustaleń odnośnie potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie wskazały sposobu ustalenia obszaru oddziaływania obiektu.

W oparciu o powyższe autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono konieczność badania zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego i przywołano na tę okoliczność oraz na okoliczność pozostałych zarzutów kasacyjnych kilka fragmentów uzasadnień wyroków NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 17 marca 2003 r., skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie przytoczyło kolejne fragmenty uzasadnień wyroków NSA, na okoliczność treści zawartych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należało jednak zauważyć, że w sprawie doszło już do wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpoznając skargę inwestora – P. S. A. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej stwierdził, że inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest rodzajem inwestycji celu publicznego. Wyrok ten uprawomocnił się i zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 4/99 (ONSA 1999, nr 4, poz. 118), uznał, że ocena prawna, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA, dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie także przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tego punktu widzenia należało zauważyć, że dokonując kontroli decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] grudnia 2009 r., w granicach wynikających z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., a zatem nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie dostrzegł potrzeby uzupełnienia przez inwestora na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 projektu budowlanego o dodatkową dokumentację związaną z kwalifikacją prawną zamierzonej inwestycji, w tym także o dokumentację związaną z jej środowiskowymi uwarunkowaniami.

W tym ostatnim względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku dokonał wykładni przepisu art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zgodnie z którym "decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę". Sąd przyjął, że z mocy tego unormowania organ wydający pozwolenie budowlane związany był wyżej wskazaną decyzją lokalizacyjną także w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie o braku podstaw do przeprowadzenia postępowania środowiskowego (w pkt 3 decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzono, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w świetle zapisów rozp. RM z dnia 9 listopada 2004 r.). W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące braku właściwej analizy przestrzennej inwestycji, dotyczące zakresu jej oddziaływania.

W tym zakresie Sąd I instancji, trafnie powołując się na związanie wynikające z cytowanego przepisu, przyjął, że nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na których to następuje (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7 wydanie. C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 460). Pomocniczo jedynie posłużył się przedłożonym przez inwestora opracowaniem, nazwanym "identyfikacją przedsięwzięcia" dla podkreślenia prawidłowości ocen organu architektoniczno – budowlanego, który nie znalazł podstaw do domagania się przeprowadzenia oddzielnego postępowania środowiskowego.

Autor skargi kasacyjnej nie zawarł w niej zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia tego przepisu (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ani w formie błędnej wykładni ani w postaci niewłaściwego zastosowania. Pozbawia to Naczelny Sąd Administracyjny możliwości kontroli prawidłowej jego subsumcji do występującego w sprawie stanu faktycznego. Istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, o czym wspomniano na wstępie niniejszych rozważań. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Zasada ta wyznacza kierunki badania zaskarżonego orzeczenia przytoczonymi podstawami i wymaga po stronie autora skargi kasacyjnej, będącego profesjonalnym pełnomocnikiem, wyraźnego i jednoznacznego wskazania przepisów prawa, które zostały w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszone a także wyjaśnienia na czym naruszenie to polegało. Sąd kasacyjny nie może z własnej inicjatywy poszukiwać przepisów, które ewentualnie zostały naruszone przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej szeroko wywodzi się potrzebę przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia oddziaływania inwestycji na środowisko, a jednocześnie nie dostrzega się, że kwestia ta została bardzo szeroko oceniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tylko i wyłącznie przez pryzmat zasady związania organu architektoniczno – budowlanego decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikającą z przepisu art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Innymi słowy, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł skontrolować zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego na skutek odmowy ich zastosowania w sprawie, musiałoby dojść do uprzedniego podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zakresie wykładni przepisu art. 55 ustawy planistycznej. Byłoby to jednak możliwe tylko w przypadku wywiedzenia odpowiedniego zarzutu kasacyjnego. Jak już powiedziano brak takiego zarzutu, a z tym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, wyklucza możliwość przejścia do merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, dotyczących niezastosowania przez organ przywołanych przepisów regulujących możliwość oraz zasięg badania oddziaływania inwestycji na środowisko.

Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że sąd odwoławczy nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne i skierowane do przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Nie doszło również do naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego wymogi uzasadnienia wyroku. Zauważyć trzeba, iż uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W literaturze przyjmuje się, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. (...) W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. Z tego punktu widzenia uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie wymagane prawem elementy, w tym także wywód co do prawidłowości ustaleń faktycznych oraz prawidłowości przyjętej podstawy prawnej kontrolowanej decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że zarzut oparty na naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć polemice ze stanowiskiem prawnym zajętym w tym uzasadnieniu.

Błędny jest przy tym pogląd, jakoby wynikająca z przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. kontrolna funkcja sądu administracyjnego, wykluczała możliwość merytorycznej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. obliguje wręcz sąd administracyjny do wydania wyroku na podstawie akt sprawy bez jakichkolwiek ograniczeń w tym względzie.

Zarzuty procesowe (pkt 7 i 8 skargi kasacyjnej) winny być poparte wykazaniem, że uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Nie jest wystarczające, tak jak uczynił to autor skargi kasacyjnej, ogólnikowe stwierdzenie, że wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy bez szczegółowego wywodu dotyczącego powiązania tych uchybień z ewentualnym odmiennym rozstrzygnięciem. W tym zakresie zauważyć także należało, że uzasadnienie skargi kasacyjnej składa się niemal w całości z zacytowanych fragmentów uzasadnień wyroków sądów administracyjnych wydanych w bardzo różnych stanach faktycznych i prawnych, bez próby jakiegokolwiek własnej analizy okoliczności, jakie legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Nie jest rzeczą Sądu rozpatrującego skargę kasacyjną analiza przywołanych orzeczeń sądowoadministracyjnych pod kątem możliwości zastosowania wyrażonych w nich poglądów do stanu faktycznego kontrolowanej kasacyjnie sprawy.

Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny powinna zawierać stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a. między innymi uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Odesłanie do argumentacji zawartej w skardze skierowanej do sądu administracyjnego pierwszej instancji, czy też – jak uczyniono to w niniejszej sprawie – do argumentacji wynikającej z innych orzeczeń sądowoadministracyjnych – nie jest zgodne z wymogami określonymi w art. 176 P.p.s.a. Skarga kasacyjna ma bowiem samodzielny byt, jako pismo procesowe i jej uzasadnienie powinno zawierać własną argumentację odnoszącą się do podnoszonych zarzutów kasacyjnych. W przeciwnym wypadku NSA musiałby, w ramach kontroli kasacyjnej konkretnej sprawy, dokonywać ocen wyroków jakie zapadły w innych sprawach w przeszłości.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.