Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 czerwca 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 382/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.R., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z [...] lipca 2016 r. A.G. zwrócił się o dokonanie kontroli technicznej budynku mieszkalnego w N. nr [...], ze względu na zły stan techniczny części tegoż budynku. Wnioskodawca wskazał, że nie jest właścicielem budynku, zamieszkuje w nim na podstawie dożywocia ustanowionego w umowie przekazania gospodarstwa rolnego synowi - G.G. Syn zbył nieruchomość innej osobie, nieznanej wnioskodawcy.
Decyzją z [...] listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud.") nakazał P.R., właścicielowi zabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w N., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w jednorodzinnym budynku mieszkalnym położonym na wspomnianej nieruchomości poprzez usunięcie przecieków dachu i naprawę pokrycia dachowego oraz wykonanie obróbek blacharskich przy kominie a także przemurowanie komina dymowego ponad dachem - w terminie do 1 lutego 2017 r.
W odwołaniu od decyzji P.R. zarzucił organowi błędne określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji.
Decyzją z [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i w tym zakresie ustalił nowy termin ich usunięcia - do 30 kwietnia 2017 r. oraz utrzymał w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji. Zdaniem organu, nie jest kwestionowany zły stan techniczny budynku, zagrażający bezpieczeństwu, a zatem istnieje podstawa do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Adresatem decyzji zawierającej stosowne nakazy jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie z treści księgi wieczystej ([...]) i wypisu z rejestru gruntu dla działki nr [...] w miejscowości N. wynika, że właścicielem nieruchomości jest skarżący. W świetle art. 61 Pr. bud. w pierwszej kolejności nakaz powinien być kierowany do właściciela, jako że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.R. wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności mających wpływ na ustalenie osoby zobowiązanej do wykonania decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uznając skargę za zasadną Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Podkreślił, że w sprawie istotną kwestią jest ustalenie osoby, którą można obciążyć nakazami przewidzianymi w art. 66 ust. 1 Pr. bud. Z zestawienia treści przepisów art. 66 ust. 1 i 61 pkt 1 Pr. bud. wynika, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w tym, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., ciąży na właścicielu lub zarządcy nieruchomości. Słusznie zauważa organ, że kolejność podmiotów wymienionych w art. 61 pkt 1 Pr. bud. nie jest przypadkowa. To właściciel, jako dysponujący najszerszym prawem do nieruchomości, powinien być w pierwszej kolejności wskazywany jako podmiot zobowiązany. Niemniej jednak w sytuacji, gdy nałożenie obowiązku na właściciela z jakichś powodów nie jest możliwe, nakaz winien zostać skierowany do zarządcy obiektu budowlanego.
Przyczyną dla której nakaz, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Pr. bud. należy skierować do zarządcy nieruchomości a nie do właściciela, może być istnienie pomiędzy nimi takiego stosunku prawnego, który wyłącza możliwość bieżącego zarządzenia nieruchomością przez właściciela - w zakresie objętym nakazem. Taką możliwość należy uwzględnić, biorąc pod uwagę także wykonalność nałożonego obowiązku.
W rozpatrywanej sprawie skarżący wskazuje, iż okolicznością przemawiającą przeciwko obciążenia go obowiązkami jest obowiązująca pomiędzy nim a G.G. umowa przewłaszczenia.
Przewłaszczenie na zabezpieczenie jest umową zawieraną na podstawie art. 3531 k.c. pomiędzy dłużnikiem-właścicielem rzeczy a jego wierzycielem, stosownie do której dłużnik przenosi na wierzyciela własność rzeczy w celu zabezpieczenia wykonania jakiegoś zobowiązania, najczęściej pieniężnego. Przewłaszczenie rzeczy na zabezpieczenie wierzytelności jest stosunkiem prawnym, który strony mogą ułożyć według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) tego stosunku, ustawie lub zasadom współżycia społecznego. Najczęściej przewłaszczenie na zabezpieczenie jest konstrukcją polegającą na bezwarunkowym przeniesieniu własności rzeczy na wierzyciela z równoczesnym zobowiązaniem go - pod warunkiem zapłacenia w terminie zabezpieczonego długu - do powrotnego przeniesienia własności rzeczy na dłużnika. W razie niewykonania przez dłużnika zobowiązania w umówionym terminie, wierzyciel staje się "nieograniczonym", "definitywnym" właścicielem rzeczy będącej przedmiotem przewłaszczenia.
Wygasa bowiem wówczas jego zobowiązanie do powrotnego przeniesienia własności rzeczy na dłużnika lub staje się on bezwarunkowym właścicielem tej rzeczy. Wskazaną "tymczasowość" własności przysługującej wierzycielowi w połączeniu z możliwością swobody ułożenia całości umowy m.in. w ten sposób, jak wskazał skarżący tj. poprzez wyłączenie po stronie wierzyciela obowiązku, a być może także uprawnienia do bieżącego zarządzania nieruchomością - należy uznać za okoliczność będącą przesłanką obciążenia obowiązkami z art. 66 ust. 1 Pr. bud. zarządcy (dłużnika z umowy przewłaszczenia), a nie właściciela nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie konieczne jest dokonanie ustaleń co do treści umowy, których organ nie poczynił, naruszając tym samym wynikający z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy.
Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącego przeszkodą w dostępie do treści umowy nie są przepisy dotyczące tajemnicy bankowej. Obowiązek zachowania tajemnicy bankowej statuuje art. 104 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe. Skarżący nie jest bankiem. Do zachowania tajemnicy bankowej są obowiązane wprawdzie także instytucje pożyczkowe i inne podmioty wymienione w art. 105 ust. 4 Prawa bankowego, jednakże w zakresie, w jakim przetwarzają przekazane im przez banki informacje objęte tajemnicą bankową (art. 105a Prawa bankowego).
Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że w celu zweryfikowania jego twierdzeń o okolicznościach wyłączających możliwość zrealizowania nałożonych obowiązków, organ może sięgnąć do akt księgi wieczystej nieruchomości, stosownie do art. 361ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Z tych względów w ponownym postępowaniu organ winien orzec po uzupełnieniu postępowania dowodowego, z uwzględnieniem powyższego stanowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie organ zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie istnienia innego naruszenia przepisów postępowania polegającego na uchybieniu obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy, poprzez brak zbadania stosunków umownych zachodzących między aktualnym właścicielem obiektu a właścicielem poprzednim;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania nie mających oparcia w prawie materialnym, na podstawie którego organy prowadzą postępowanie;
- 2) naruszenie prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 62 ust. 3 i art. 61 pkt 1 Pr. bud., poprzez błędną jego wykładnię wskutek przyjęcia, że obowiązki właściciela lub zarządcy związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego mogą być nakładane na osoby trzecie pomimo prawidłowego ustalenia właściciela obiektu, który brał udział w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik P.R. – A.R. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną załączyła kopię aktu notarialnego z [...] października 2013 r. Rep. [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy odpowiada prawu i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący kasacyjnie organ.
Przystępując w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Niezasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Analiza akt sprawy pozwala uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, że organ w toku prowadzonego, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 62 ust. 3 Pr. bud. w zw. z art. 61 pkt 1 Pr. bud., postępowania w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, nie poczynił wyczerpujących i jednoznacznych ustaleń, co do treści umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie łączącej skarżącego P.R. z G.G. Wyjaśnienie tej okoliczności było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, skoro ustalony niewadliwie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie księgi wieczystej właściciel nieruchomości w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego konsekwentnie powoływał się na treść § 5 ust. 1 umowy – aktu notarialnego rep. [...] z [...] października 2013 r., w świetle którego nie powinien być podmiotem zobowiązanym (adresatem decyzji) do wykonania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją.
P.R. twierdził bowiem, że nie jest właścicielem obiektu, a co za tym idzie nie jest zobowiązany do utrzymywania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Według § 5 ust. 1 umowy wspomniana nieruchomość pozostaje we władaniu G.G. z prawem pobierania pożytków i z obowiązkiem ponoszenia kosztów utrzymania oraz ciężarów przypadających na nieruchomość. Wobec tego adresatem decyzji winien być wyłącznie G.G. Zgodzić się wobec tego trzeba z Sądem I instancji, że powodem, dla którego nakaz, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Pr. bud. należy skierować do zarządcy nieruchomości a nie do właściciela, może być istnienie pomiędzy nimi takiego stosunku prawnego, który wyłącza możliwość bieżącego zarządzania nieruchomością przez właściciela – w zakresie objętym nakazem. Taką możliwość należy uwzględnić biorąc pod uwagę wykonalność nałożonego obowiązku. Odwołując się do istoty umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie Sąd trafnie zwrócił uwagę, że w ramach swobody umów strony mogą wyłączyć po stronie wierzyciela obowiązek jak i uprawnienie do bieżącego zarządzania nieruchomością.
W rozpatrywanej sprawie P.R. zasłaniając się bezzasadnie obowiązującą go tajemnicę bankową przy udzielaniu pożyczek nie przedłożył na etapie postępowania administracyjnego rzeczonej umowy, ale co równie istotne, żaden z organów prowadzących postępowanie wyjaśniające nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do pozyskania tej umowy i zapoznania się z jej treścią, celem zweryfikowania wiarygodności stanowiska skarżącego. Brak jakichkolwiek ustaleń w tej kwestii świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji prawidłowo usunął z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Nie ma również racji skarżący kasacyjnie organ podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich ustawowych elementów bądź też sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Oceniając w omówionym zakresie uzasadnienie kontrolowanego wyroku stwierdzić trzeba, że posiada ono wymagane przepisem ustawy elementy.
Ponadto kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej wskazania co do dalszego postępowania mają swoje oparcie zarówno w prawie materialnym - art. 61 Pr. bud., jak i normach proceduralnych, o których była wyżej mowa. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że organy nadzoru budowlanego będące organami administracji rządowej mogą, na podstawie art. 361 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016 r., poz. 790 z późn.zm.) zapoznać się z dokumentami znajdującymi się w aktach księgi wieczystej nieruchomości.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 62 ust. 3 i art. 61 pkt 1 Pr. bud. Jak poprawnie wywiódł Sąd I instancji obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., spoczywa na właścicielu lub zarządcy nieruchomości. Przyjęta przez ustawodawcę w art. 61 Pr. bud. kolejność podmiotów nie jest przypadkowa. Jest tak dlatego, gdyż prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego to do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 Pr. bud. Takie brzmienie omawianych przepisów nie oznacza automatyzmu. Określenie w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych oznacza, że to na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia adresata (adresatów) nakazu. Odpowiedzialność za stan obiektu nie jest powiązana wyłącznie z prawem własności, ale ze stanem władania i zarządzania danym obiektem.
Przez zarządzanie obiektem należy rozumieć podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. Obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego, w zależności od swojego charakteru może spoczywać wyłącznie na właścicielu lub wyłącznie na zarządcy obiektu budowlanego albo równocześnie na obu tych podmiotach w zakresie określonym w odrębnych przepisach regulujących dany stosunek prawny (np. wyroki NSA z: 6 lutego 2019 r. II OSK 698/18 – Lex nr 2630912, 1 sierpnia 2013 r. II OSK 597/12 – Lex nr 1605246). Trzeba mieć bowiem na względzie fakt, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zarządu" czy "zarządcy". Trafny jest więc pogląd Sądu I instancji, iż powodem, dla którego nakaz z art. 66 ust. 1 Pr. bud. należy skierować do zarządcy nieruchomości a nie do właściciela może być istnienie pomiędzy nimi takiego stosunku prawnego, który wyłącza możliwość bieżącego zarządzania nieruchomością przez właściciela w zakresie objętym nakazem.
Przesądzenie, czy G.G. przysługuje status zarządcy nieruchomości, wymaga jednak uprzedniego ustalenia tytułu prawnego do władania przez niego nieruchomością, a także szczegółowego wyjaśnienia zakresu i treści tego prawa, czego dotychczas organy nie uczyniły, a co będą zobligowane uczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie znajduje przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia stanowisko autora skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji przyjął prawną możliwość nałożenia obowiązków związanych z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego na osoby trzecie. Dodać przy tym trzeba, że Sąd I instancji nie przesądził jednoznacznie, który z wymienionych wyżej podmiotów winien być adresatem decyzji.
Wobec tego, w sytuacji gdy kwestią niesporną na gruncie rozpatrywanej sprawy pozostaje nieodpowiedni stan techniczny budynku oraz zakres obowiązków określonych decyzją, rzeczą organu będzie prawidłowe ustalenie adresata obowiązków nakładanych na podstawie art. 66 Pr. bud.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.