Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Lu 32/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: organ odwoławczy, WINB) z [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję.
W skardze kasacyjnej H. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 3 ust. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: p.b., Prawo budowlane) przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przeprowadzenie niwelacji terenu stanowi budowę, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, w przypadku gdy wykonanie niwelacji nie spełnia przesłanek budowy i nie jest objęte projektem budowlanym i nie wymaga uzyskania pozwolenia przewidzianego przez przepisy prawa budowlanego.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniała przesłanka do odmowy nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania robót budowlanych, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że z uwagi na brak dostatecznych danych potwierdzających istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie kubatury obiektu właściwe było uznanie aktualnego, w momencie wydania decyzji administracyjnej, stanu obiektu za właściwy i zgodny z projektem budowlanym.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, wniesiono:
- 1) zgodnie z art. 188 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie na podstawie art. 185 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;
- 2) na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a., o zasądzenie od uczestnika W. S. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;
- 3) na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ nie mógł określić czy, i w jakim stopniu, roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Hipotetyczne rozważania dotyczące kubatury budynku w przypadku braku pełnej realizacji budowy i niewykonania posadzki parteru, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika tymczasem w sposób nie budzący wątpliwości, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji był kompletny i nie wystąpiło przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.
Skarżący kasacyjnie podkreśla, że tylko daleko idące zmiany parametrów kubatury budynku kwalifikują prace do kategorii istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co do których organowi nie udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przyjmując, że może on mieć zastosowanie w przypadku przeprowadzenia przez skarżącego niwelacji terenu. Wykładnia ta miała wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowała treść zaskarżonego wyroku. Przeprowadzenie niwelacji, nie spełnia przesłanek budowy i nie jest objęte projektem budowlanym oraz nie wymaga uzyskania pozwolenia przewidzianego przez przepisy prawa budowlanego.
Według skarżącego kasacyjnie, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy właściwy organ ustali, że roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Tym samym możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem również uzależniona jest od stwierdzenia wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. (pismem z [...] lipca 2019 r.) oraz W. S. (pismem z [...] lipca 2019 r.) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i uznanie wyroku Sądu I instancji jako zasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji oraz zastosowanie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd I instancji zasadnie wskazał na str. 8 uzasadnienia wyroku, że stan zgodności z prawem powinien być oceniany indywidualnie w każdej sytuacji, odrębnie dla każdego obiektu. To nie oznacza jednak, że organy uprawnione są do uchylenia się – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – od oceny okoliczności istotnej dla jej końcowego rozstrzygnięcia, odsuwając przeprowadzenie tej oceny na bliżej nieokreślony moment w przyszłości.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd według, którego "istota decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgody z prawem w rozumieniu tego przepisu oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz zgodność z przepisami prawa materialnego. Przepis ten stanowi podstawę do nałożenia określonego obowiązku w przypadku nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w przeciwieństwie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę nałożenia określonych obowiązków w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Zarówno art. 51 ust. 1 pkt 2 jak i art. 51 ust. 1 pkt 3 stanowią podstawę prowadzenia trybu naprawczego." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 199/16, LEX nr 2549500).
Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że wydana w tej sprawie przez organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.), decyzja o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych przy budowie omawianego budynku, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem – ze swej istoty – jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 50 i 51 p.b. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wydanie takiej decyzji, w sytuacji, gdy niewyjaśniona została jedna z okoliczności o kluczowym znaczeniu dla oceny legalności wykonanych robót budowlanych, prowadzi nie tylko do naruszenia powołanych przepisów p.b., lecz również podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Nie została bowiem należycie wyjaśniona istotność odstępstw od określonego w projekcie zagospodarowania działki nr [...] poziomu rzędnych wysokości terenu.
Skarżący zarzucił, że w stosunku do zatwierdzonego projektu rzędne te zostały podniesione od 20 cm do 40 cm. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "stosowanie środków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) obejmuje również obowiązki inwestora do usunięcia skutków budowlanych niewłaściwie wykonanych robót budowlanych oraz dokonania czynności zabezpieczających sąsiednie budynki przed negatywnym oddziaływaniem realizowanej budowy." (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1697/18, LEX nr 2723924).
Ma rację Sąd I instancji, że dokonując kwalifikacji tych odstępstw organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko organu I instancji, ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "naturalne ukształtowanie terenu działek o nr ewid. [...] i [...] zasadniczo nie uległo zmianie", co świadczy o uchyleniu się od wyjaśnienia tej okoliczności w kontekście przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 i ust. 5a p.b. Pogląd Sądu I instancji w tym zakresie potwierdza WINB, wskazując w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r., znak [...], że oględziny wykazały, że teren działki inwestora w obrębie prowadzonej budowy jest zasadniczo płaski i nie jest utwardzony, dodatkowo częściowo jest zagospodarowany zielenią. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że sporny budynek oddalony jest od granicy działki p. S. o ok. 7,0 m, pas gruntu pomiędzy budynkiem a granicą działki nie jest utwardzony. Uchylenie się przez organ odwoławczy od wyjaśnienia kwestii związanej z ukształtowaniem terenu działek o nr ewid. [...] i [...] jest tym bardziej niezrozumiałe wobec stwierdzenia przez ten sam organ w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r., że w niniejszej sprawie, poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestor, realizując przedmiotowy budynek inwentarski, dokonał szeregu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym wyniki kilkukrotnych oględzin przeprowadzonych w terenie oraz ekspertyzy budowlane jednoznacznie wykazują, że inwestor, realizując inwestycję dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę, częściowo po wcześniejszej akceptacji ze strony projektanta, jak również bez wcześniejszej zgody autora projektu. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, dokonane przez inwestora "odstępstwa" nie mieszczą się w dyspozycji art. 36a ust. 5 p.b.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1899/17, LEX nr 2682489).
Organ odwoławczy potwierdza, że inwestor, realizując inwestycję, dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę, bez wcześniejszej zgody autora projektu. Jeżeli inwestor dokonuje zmian w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę, bez wcześniejszej zgody autora projektu, to musi to stanowić przedmiot wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, dokonanych przez właściwe organy a w razie wątpliwości z udziałem ekspertów i biegłych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1273/09, LEX nr 597175).
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I. skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 3 "ust. 6" p.b. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni "art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane" przyjmując, że może on mieć zastosowanie w przypadku przeprowadzenia przez skarżącego niwelacji terenu. Wskazać należy, że Sąd I instancji nie przeprowadził wykładni art. 3 pkt 6 p.b., który zawiera definicję ustawową budowy.
Wyjaśnić dodatkowo należy, że w art. 3 p.b. brak jest jednostki redakcyjnej wskazanej w zarzucie skargi kasacyjnej. W konsekwencji należało stwierdzić, że źle postawiony zarzut skargi kasacyjnej w pkt I uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu jej granicami, kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do postawionego w pkt I zarzutu skargi kasacyjnej. Wiedzę o tym, czego dotyczył zarzut przedstawiony w pkt I skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny starał się powziąć jedynie ze zdawkowych wyjaśnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Są one jednak mało dokładne, stąd też również w tym przypadku ocena zarzutu okazała się niemożliwa z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. Powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2015 r., sygn. VII SA/WA 2423/14 nie było skuteczne z uwagi na to, że wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1451/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.