Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2769/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. i D. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] września 2019 r., znak [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...]. Drugim z wymienionych postanowień Wojewódzki Inspektor, po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia własnego ostatecznego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...] ustalającego dla Inwestora – J. G. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części zakładu uboju i przetwórstwa indyka na działce nr [...] położonej w [...].
Skargę kasacyjną od wyroku wniosły skarżące zarzucając naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt, 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi na rozstrzygnięcie organu, które zapadło po jedynie połowicznym zbadaniu stanu faktycznego, bez uwzględniania istotnych w sprawie okoliczności — w tym zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1845/06,
- 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 135 i art. 153 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny całokształtu stanu faktycznego i prawnego w sprawie, w szczególności poprzez brak rozważań Sądu co do skutków wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o skonsumowaną już (dotyczącą innego obiektu) decyzję o warunkach zabudowy,
- 3. art. 145 § 1 ust. 5 K.p.a. w związku z art. 49 ust. 1 pkt 1 "prawa budowlanego" "mówiącego o tym, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".
Wskazując na powyższe J. G. i D. G. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżące kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że J. G. i D. G. złożyły wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej powołując się na przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 K.p.a.
Pierwszą z przesłanek motywowały taką oto okolicznością, że Burmistrz Gminy [...] prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. wskazał, że decyzja w warunkach zabudowy, którą przedłożono w toku legalizacji, odnosiła się do powierzchni określonych we wniosku (złożonym przez B. G.) z dnia [...] lipca 2000 r., to jest rozbudowy budynku ubojni o powierzchni ok. 320-370 m2. Taka decyzja lokalizacyjna była podstawą do wydania przez Inspektora Powiatowego postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w celu zalegalizowania inwestycji po powierzchni 1148,38 m2 i kubaturze 10945 m3.
W ocenie skarżących można było więc stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wydania w dniu [...] lipca 2005 r. postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Nie został bowiem spełniony warunek konieczny do wydania takiego postanowienia – nie przedłożono ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej samowoli budowlanej mającej podlegać zalegalizowaniu.
Wskazując na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 i 7 K.p.a. skarżące podnosiły, że postanowienie Powiatowego Inspektora w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej zostało wydane przedwcześnie, bez uzyskania wymaganego przepisami stanowiska Burmistrza Gminy [...] i bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia zgodności Inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły zaistnienia powyższych przesłanek wznowieniowych. W szczególności Główny Inspektor akcentował, że postanowienie z dnia 23 sierpnia 2005 r. było kontrolowane przez Wojewódzki Są Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1157/05, a Sąd ten uznał, że opłata legalizacyjna została ustalona zgodnie z prawem. Ponadto, aby można było twierdzić o istnieniu nowych okoliczności faktycznych (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) należało ustalić, że mają one wpływ na zasadnicze elementy rozstrzygnięcia objętego wznowieniem. Główny Inspektor zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2000 r., którą przedłożono do postępowania legalizacyjnego, była znana organom je prowadzącym, w tym także znany był jej zakres określony załącznikiem graficznym. Nową okolicznością nie było także wydanie postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. przez Burmistrza Gminy [...] wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2000 r. To zapadło bowiem po dacie postanowienia objętego wznowieniem.
W odniesieniu do pozostałych przesłanek wznowieniowych Główny Inspektor zaznaczył, że wydanie postanowienia o opłacie legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie wymaga uzgodnień w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a. Nadmienił też, że skoro postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] sierpnia 2005 r. było objęte kontrolą sądu administracyjnego, to obecnie nie ma możliwości powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Wypowiadając się o przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. organ nadzoru przypomniał, że Burmistrz Gminy [...] w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r. nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego odmiennie, niż zostało to przyjęte w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wskazał jedynie w jaki sposób powinna być interpretowana decyzja z dnia [...] listopada 2000 r.
Jak zaznaczono, opisane wyżej rozstrzygnięcia zostały zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, którym oddalono skargę J. G. i D. G..
W skardze kasacyjnej skarżące podtrzymują dotychczasową linię argumentacji, przy czym swe zarzuty ograniczają do problematyki przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
J. G. i D. G. akcentowały, że sprawa nie została przez organy należycie zbadana, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, w szczególności w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1845/06. Sąd ten przesądził, że legalizacja powinna się toczyć w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a jej przeprowadzenie wymaga decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o takie twierdzenie wywiedziono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Zbliżonego zagadnienia dotyczą też zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 w zw. z art. 135 i art. 153 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny całokształtu stanu faktycznego i prawnego w sprawie, w szczególności poprzez brak rozważań Sądu co do skutków wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o skonsumowaną już (dotyczącą innego obiektu) decyzję o warunkach zabudowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe zarzuty kasacyjne nie są zasadne.
W tym miejscu trzeba stanowczo podkreślić, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, objęte postępowaniem wznowieniowym, było przedmiotem kontroli legalności w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Po 1157/05. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przedstawił okoliczności faktyczne sprawy oraz jej kontekst prawny, w tym przytoczył przepisy art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 1 P.b. – by w konkluzji stwierdzić, że organ nadzoru "na podstawie art. 49 ust. 1 [Prawa budowlanego] zobowiązany był do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Analiza wysokości opłaty prowadzi do konstatacji, iż została ona ustalona zgodnie z prawem".
W obecnie rozpatrywanej skardze kasacyjnej J. G. i D. G. przedstawiają argumentację, która ma przekonywać o tym, że skoro w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1845/06 (ze skargi kasacyjnej od wyżej wskazanego orzeczenia z dnia 3 sierpnia 2006 r.) wskazuje się na konieczność zastosowania w sprawie procedury z art. 48 Prawa budowlanego, to oznacza, że w jej trakcie należało przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy. Tymczasem przedłożona w procedurze legalizacyjnej decyzja o warunkach zabudowy nie odpowiadała legalizowanemu przedsięwzięciu ani przedmiotowo ani wielkościowo (co do powierzchni zabudowy), a do tego była skonsumowana w innej procedurze.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Opłata legalizacyjna, której dotyczy niniejsza sprawa, została ustalona po przedłożeniu decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2000 r., [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść tej decyzji, jak trafnie zresztą zauważył Główny Inspektor, a także Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, była organowi nadzoru budowlanego orzekającemu w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Przedmiot tej decyzji był możliwy do zidentyfikowania na podstawie jej załącznika nr [...], a mimo to postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., Powiatowy Inspektor ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł.
Mając na uwadze powyższe podniesiona przez skarżące okoliczność nieadekwatności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, którą przedłożono w postępowaniu legalizacyjnym, nie jest okolicznością nową, nie znaną organowi orzekającemu w sprawie.
Odrębnie należy też zaznaczyć, że to skarżąca J. G. w toku postępowania legalizacyjnego przedłożyła decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2000 r. Powiatowy Inspektor, wobec uzyskania niezbędnej dokumentacji, przeszedł więc do następnego etapu legalizacji – ustalił opłatę legalizacyjną.
Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydawane na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. – w stanie prawnym obowiązującym 23 sierpnia 2005 r.), jakkolwiek następuje w ramach procedury legalizacji, zachowało pewną odrębność przedmiotową. W postanowieniu takim nie rozstrzygano merytorycznie o legalizacji. Ustalenie opłaty następowało niejako równolegle z innymi czynnościami organu, na określonym etapie legalizacji. Ustalano w nim samą opłatę, a nie zatwierdzano projekt budowlany – to ostatnie następowało dopiero w decyzji wydawanej na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu jw.). Nie bez racji są więc wywody zawarte w uzasadnieniu obecnie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których Sąd ten akcentuje, że organy administracji prawidłowo ustaliły – w oparciu o stosowne ku temu przepisy – iż wysokość opłaty legalizacyjnej to [...] zł, a żadna z wartości będących podstawą wyliczenia opłaty legalizacyjnej nie była powiązana z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2000 r. Można bowiem bronić tezy, że nieadekwatność przedmiotowa decyzji o warunkach zabudowy przedłożonej przez J. G. nie miała istotnego wpływu na samo postanowienie o opłacie legalizacyjnej.
Postanowienie to wydano na właściwym etapie legalizacji, to jest po przedłożeniu dokumentacji przez inwestorkę. Zgłaszane przez skarżące obecnie kontrowersje wokół przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy mogły natomiast mogła mieć znaczenie, gdyby potencjalnie miało dojść do zatwierdzenia projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Do skutecznego zakończenia legalizacji w takiej formie nie doszło. Jak przyznają skarżące w skardze kasacyjnej, J. G. nie uiściła opłaty legalizacyjnej w terminie, co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki obiektu, którego dotyczyło postępowanie.
Rozpoznanie ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą. Otóż wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.
Zarzut skargi kasacyjnej określony numerem II dotyczy niezastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 "prawa budowlanego". Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje daty i publikatora ustawy, nie zważając, że sprawa dotyczy postępowania wznowieniowego sięgającego 2005 r. Pomimo braku precyzji pełnomocnika, zważając aby prawo do sądu skarżących kasacyjnie nie dostało nieuzasadnionego uszczerbku, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając całość treści skargi kasacyjnej przyjął, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczył art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wedle brzmienia ogłoszonego w tekście jednolitym Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.).
Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za usprawiedliwiony z opisanych powodów. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego: "Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie".
Jak wyżej wyjaśniono, w procedurze legalizacyjnej organ nadzoru "bada" przedłożoną dokumentację projektową oraz "ustala" wysokość opłaty legalizacyjnej. Obie czynności następują niejako równolegle. Wprawdzie w oparciu o art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można oczekiwać od organu nadzoru budowlanego przede wszystkim zebrania kompletnej i prawidłowej dokumentacji służącej legalizacji, lecz nie oznacza to, że złożenie częściowo nieprawidłowej dokumentacji automatycznie powoduje, że wydane postanowienie o opłacie legalizacyjnej musi być w każdym przypadku uznane za wadliwe. W niniejszej sprawie skarżące podnoszą, że w toku procedury legalizacji przedłożono nieadekwatną decyzję o warunkach zabudowy. Abstrahując od faktu, że okoliczność ta nie była w świetle zebranego materiału dowodowego "nowa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to nie była ona też "istotna" w tym sensie, że nie dyskwalifikowała postanowienia o opłacie legalizacyjnej i nie dotyczyła kwestii w nim rozstrzyganych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione przez J. G. i D. G. zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.