Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 273/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokami z dnia 26 września 2007 r.

1. - o sygn. II SA/Sz 647/07 oddalił skargę B. G. – T. i A. T. na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z 28 marca 2007 r., nr XI/89/2007 w przedmiocie częściowego uchylenia uchwał dotyczących przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia w części obejmującej Obszar I.
2. - o sygn. II SA/Sz 648/07oddalił skargę B. G. – T. i A. T. na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z 28 marca 2007 r., nr XI/90/2007 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia w części obejmującej rejon Basenu Północnego i fortów.
3. - o sygn. II SA/Sz 648/07 oddalił skargę B. G. – T. i A. T. na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z 28 marca 2007 r., nr XI/91/2007 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia w części obejmującej rejon ul. Bohaterów Września, Placu Słowiańskiego i Placu Wolności.

W uzasadnieniach tych rozstrzygnięć Sąd podał, że małżonkowie B. G. -T. i A. T. wnieśli skargi na trzy uchwały Rady Miejskiej w Świnoujściu z dnia 28 marca 2007 r.:

1. 1) nr XI/89/2007 - w sprawie częściowego uchylenia uchwał: nr IV/20/99 z dnia 19 stycznia 1999 r. i nr VIII/57/99 z dnia 25 marca 1999 r. Rady Miasta Świnoujścia dotyczących przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia, w części obejmującej Obszar I,
2. 2) nr XI/90/2007 - w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia (rejon Basenu Północnego i fortów),
3. 3) nr XI/91/2007 - w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia (rejon ul. Bohaterów Września, Placu Słowiańskiego i Placu Wolności).

Każdej z tych uchwał zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności:

1. - art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "przez noszące znamiona bezprawnej dowolności kolejne podejmowanie i uchylanie uchwał dotyczących tych samych kwestii, a tym samym nie respektowanie obowiązku zapewnienia skarżącym prawnych warunków racjonalnego korzystania ze stanowiących ich własność nieruchomości",
2. - art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270, ze zm.) "poprzez nieuwzględnienie treści wcześniej zapadłego prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie",
3. - art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) "poprzez zniweczenie zasady kontynuacji procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętej pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów."

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności każdej z zaskarżonych uchwał Rady Miasta Świnoujścia oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarg skarżący podali m. in. że są właścicielami działki nr [...] położonej w Świnoujściu przy [...] oraz działki nr [...] położonej przy [...], tj. na obszarze objętym działaniem wyżej opisanych uchwał. Nabyli je w drodze procedury przetargowej. Obowiązujący do 31 grudnia 2003 roku plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tym fragmencie miasta, główny wjazd do kwartału przez Plac Słowiański 13. Skarżący dodali, że w toku procedury przetargowej zostali wprowadzeni w błąd co do tego, iż nabywane przez nich działki miałyby być obciążone bezpłatną służebnością drogową. W tej sprawie toczą się obecnie w sądach powszechnych postępowania cywilne, których celem jest wyeliminowanie istnienia owej służebności. W interesie prawnym skarżących leży bowiem, aby wiążący stan administracyjnoprawny utrzymał rozwiązanie wjazdu przez Plac Słowiański 13, a nie przez ich nieruchomość.

Skarżący podnieśli ponadto, że procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu rozpoczęta została w 1999 r., pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W toku tej procedury skarżący zgłosili zarzuty do planu, a wobec ich nieuwzględnienia uchwałą Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 czerwca 2004 r. nr XXVI/214/2004, wnieśli skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 952/04 Sąd uwzględnił ich skargę i stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

W przekonaniu skarżących zaskarżanymi trzema uchwałami z 28 marca 2007 r. Rada Miasta przerwała proces przygotowania planu miejscowego, rozpoczęty w 1999 r. i przez to naruszyła zawarowaną w art. 64 ust. 2 Konstytucji regułę równości ochrony praw majątkowych wszystkich obywateli. Rozpoczęcie na nowo procedury uchwalania nowego planu utrudnia ochronę prawa własności działek skarżących, zgodną z prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006 r. Rada naruszyła również przepis art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznał skargi jako trzy skargi wniesione w odrębnych sprawach na trzy uchwały Rady Miasta Świnoujścia i wydał w tej sprawie trzy odrębne wyroki.

W sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia nr XI/89/2007 podjętą w sprawie częściowego uchylenia uchwał Rady Miasta Świnoujścia z 19 stycznia 1999 r., nr IV/20/99 i z 25 marca 1999 r., nr VIII/57/99, dotyczących przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia, w części obejmującej Obszar I (sygn. II SA/Sz 647/07), Sąd podniósł, przede wszystkim, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym naruszenie interesu prawnego jest jedną z zasadniczych przesłanek skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy.

Sąd podkreślił, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszących skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. może być dokonane - co do zasady - zaskarżoną, a nie potencjalną uchwałą czy też innym działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała należy do tzw. uchwał "intencyjnych", ma charakter deklaratoryjny i w istocie niczego nie rozstrzyga, ani nie przesądza w zakresie treści przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu nie może naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przerwanie procedury opracowywania planu miejscowego, rozpoczętej w 1999 r., Sąd stwierdził, że rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej przez siebie procedury planistycznej. Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.

Zdaniem Sądu bezpodstawne jest również powoływanie się przez stronę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006 r. II SA/Sz 952/04 jako kształtujący prawo lub interes prawny skarżących w tej sprawie. Z treści tego wyroku nie wynikał dla Rady Miejskiej w Świnoujściu prawny obowiązek uchwalenia planu w treści oczekiwanej przez skarżących. Sąd w wyroku tym nie zdecydował o treści przyszłego planu, ani o trybie dalszego procedowania planistycznego.

Według Sądu całkowicie chybione są też zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Radę Gminy przepisów k.p.a., ponieważ przepisy tej ustawy nie mogły mieć i nie miały zastosowania przy podejmowaniu przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały.

W drugiej sprawie (II SA/Sz 648/07 ze skargi na uchwałę nr XI/90/2007) Sąd stwierdził, m. in. że zaskarżona uchwała dotyczy rejonu Basenu Północnego i fortów, a więc obszaru nie obejmującego nieruchomości skarżących. Zdaniem Sądu z tego przede wszystkim względu, zaskarżona uchwała zarówno nie dotyczy, jak i nie narusza interesu prawnego skarżących.

Sąd, pomimo powyższych ustaleń co do braku jakichkolwiek związków faktycznych i prawnych pomiędzy zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżących, zajął się rozpatrywaniem pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Powołując się na art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślił, ze daje on gminie samodzielność decydowania o podjęciu (w tym kontynuowaniu) działań mających na celu przygotowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że Rada Miejska Świnoujścia miała zarówno prawo podjęcia uchwały o częściowym uchyleniu uchwał dotyczących przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia (z dnia 28 marca 2007 r., nr XI/89/2007), jak i prawo podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia, w zakresie w tej uchwale określonym.

W trzeciej sprawie (II SA/Sz 649/07) Sąd stwierdził natomiast, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 marca 2007 r. nr XI/91/2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia (rejon ul. Bohaterów Września, Placu Słowiańskiego i Placu Wolności) obejmuje co prawda nieruchomość skarżących położoną w rejonie ul. Bohaterów Września, Placu Słowiańskiego i Placu Wolności, niemniej jednak nie dotyczy i nie narusza interesu prawnego skarżących, ponieważ nie jest bezpośrednio źródłem jakichkolwiek ich uprawnień lub obowiązków.

Od każdego z tych trzech wyroków A. T. i B. G.-T. wnieśli odrębne skargi kasacyjne.

A. T. w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 647/07 w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię:

1. 1) art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że regulacja ta nie odnosi się do procedur planistycznych i nie pozbawia gminy prawa przerwania, wszczętej pod rządem poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., procedury planistycznej i wszczęcia nowej, na podstawie przepisów nowej ustawy;
2. 2) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że interes prawny skarżącego nie jest objęty hipotezą powyższej normy oraz, że uchwała Rady Miejskiej w Świnoujściu z 28 marca 2007 r., nr XI/89/2007, nie naruszała interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego,

Natomiast w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. 1) art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 lutego 2006 r., nie jest wiążący w przedmiotowej sprawie i oparta na nim podstawa faktyczno-prawna skargi nie może być uznana za skuteczną;
2. 2) art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 77 kpa oraz art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie zasad prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną żądał uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 marca 2007 r., nr Xl/89/2007 oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno uchwała Rady Miejskiej w Świnoujściu z 28 marca 2007 r. nr XI/89/2007 w sprawie częściowego uchylenia uchwał nr IV/20/99 z dnia 19 stycznia 1999 r. i nr VIII/57/99 z dnia 25 marca 1999 r. Rady Miejskiej w Świnoujściu dotyczących przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia, jak i uchwała nr XI/91/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Plac Wolności wraz z częścią przyległego kwartału, obejmowały teren, na którym znajdują się działki należące do A. T. i B. G.-T.. Zdaniem skarżącego przepis art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje stosować do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy przepisy dotychczasowe. Ustęp 2 tego przepisu stanowi natomiast, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Te właśnie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym powinny mieć, wbrew stanowisku Sądu I instancji, zastosowanie w niniejszej sprawie. Warunkiem wystarczającym do kontynuowania procedury sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, jest podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem odstąpienie przez Radę Miejską w Świnoujściu od prac planistycznych na wskazanym wyżej obszarze, nie mieści się w ramach uprawnień gminy do prowadzenia polityki przestrzennej i może być przedmiotem skutecznego zarzutu naruszenia prawa przez Radę Miejską.

W ocenie skarżącego, nie można również podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, iż nie posiada on interesu prawnego w zwalczaniu uchwały Rady Miejskiej w Świnoujściu nr XI/89/2007., o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Określona w tym przepisie legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996/3/125) uznał, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących).

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że bez wątpienia zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Świnoujściu naruszyła jego interes prawny, bowiem w wyniku jej uchwalenia nastąpiło przerwanie rozpoczętego w 1999 r. procesu planistycznego realizowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w części obejmującej Obszar I, w którym znajdują się nabyte przez skarżącego i jego żonę w 2001 r. nieruchomości.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd I instancji dopuścił się również istotnego naruszenia prawa przez błędne przyjęcie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 lutego 2006 r. II SA/Sz 952/04, nie jest wiążący w tej sprawie. Wyrokiem tym stwierdzono, że uchwała Rady Miejskiej w Świnoujściu z 29 czerwca 2004 r., nr XXVI/214/2004 w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia, została wydana z naruszeniem prawa i nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyrażono pogląd, że rada gminy, rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Mając bowiem na względzie interes ogółu, rada gminy nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych.

Istotne znaczenie ma także fakt, że pismem z 12 października 2006 r. Wojewoda Zachodniopomorski zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Świnoujściu z prośbą o spowodowanie uwzględnienia w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania Obszaru I w Świnoujściu. W ten sposób Sąd I instancji naruszył – zdaniem skarżącego - art. 153 ustawy p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 lutego 2006 r., jest orzeczeniem wiążącym. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Powołany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Nie można więc zgodzić się z opinią Sądu I instancji jakoby Rada Miejska w Świnoujściu mogła przerwać procedurę tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętą uchwałami intencyjnymi z 16 stycznia i 25 marca 1999 r.

W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dopuścił się także zaniedbania polegającego na naruszeniu zasad prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynikających z art. 7 kpa. Z normy tej wynika również bardzo istotna zasada określona w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Powyższe zasady obowiązują w całym toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie nie zbadano wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych związanych z uchwalaniem planu zagospodarowania przestrzennego, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.

Natomiast przyjęcie przez organ na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego jednej interpretacji przepisów, a następnie w innej decyzji przyjęcie sprzecznej z nią interpretacji narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 kpa i art. 8 kpa

W skardze kasacyjnej podkreślono ponadto, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 kpa). Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Jeżeli nawet strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ administracji przyjmuje bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzuca w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Tym bardziej, że art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje sądowi możliwość z urzędu przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zdaniem skarżącego zaskarżone orzeczenie, a także dotychczasowy tok postępowania administracyjnego naruszają fundamentalną zasadę (art. 8 kpa) pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w efekcie dotychczasowego postępowania nie może on rozpocząć inwestycji, którą przewidywał przystępując do przetargu na sprzedaż nieruchomości.

B. G.-T. w skardze kasacyjnej od tego wyroku z dnia 26 września 2007 r. (II SA/Sz 647/07) (błędnie oznaczonego jako wyrok z dnia 29 listopada 2007r.) wniosła o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Świnoujście z 28 marca 2007r., nr XI/89/2007 oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 11 i art. 24 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 6 ust. 2, art. 17 i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w zw. z art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała Rady Miasta nie narusza interesu prawnego lub uprawnień skarżących ze względu na jej "intencyjny" charakter, podczas gdy skutkiem wydania zaskarżonej uchwały zakres uprawnień skarżących w ramach procedury uchwalania planu miejscowego został ograniczony, a dodatkowo skarżący zostali pozbawieni możliwości uwzględnienia ustaleń wyroku sądu administracyjnego uznającego zasadność racji skarżących zgłaszanych w toku procedury planistycznej w celu ochrony przysługującego im prawa własności;

2) art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie gwarancji bezwzględnego charakteru i prymatu ochrony prawa własności w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na oparciu się przez Sąd I instancji na błędnym założeniu, że tzw. "władztwo planistyczne" organów gminy nie podlega ograniczeniom i stanowić może, jak w przypadku skarżonej uchwały, uzasadnienie działań gminy nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, mających na celu obejście obowiązków nałożonych na organ gminy przepisami ustawy, np. w zakresie uwzględnienia ustaleń wyroku sądu administracyjnego uznającego zasadność zarzutów zgłoszonych przez skarżących,

3) art. 18 ust. 2, w szczególności pkt 11-14 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 i 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji ważności zaskarżonej uchwały podjętej pomimo wyraźnego braku podstawy ustawowej, zarówno w szczegółowej procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazującej uchwalenie planu po rozpatrzeniu zarzutów, jak i w innych przepisach rangi ustawowej, pomimo wskazania takiej ogólnej normy odsyłającej w podstawach prawnych skarżonej uchwały;

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 (naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy), skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1. 1) art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym uznaniu, że ustalenia zawarte w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Sz 952/04, w szczególności w zakresie wskazania przez ten Sąd na możliwość przyjęcia w planie zagospodarowania przestrzennego innego rozwiązania komunikacyjnego, niż obciążającego nieruchomość skarżących, nie są wiążące ani dla organów Gminy ani dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie
2. 2) art. 233 § 2 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 3 i 6 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na rażąco dowolnej, błędnej ocenie dowodów przedstawionych przez skarżących w toku postępowania wskazujących w sposób oczywisty na bezprawność działań organów Gminy w ramach podejmowania skarżonej uchwały, mających na celu wręcz obejście przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Świnoujście z 28 marca 2007r. nr XI/89/2007, jak również fakt naruszenia tego interesu poprzez wydanie skarżonej uchwały skutkującej uchyleniem procedury uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przejawia się przede wszystkim w tym, że wywołuje ona konkretne skutki w sferze uprawnień skarżącego. Procedura przewidziana w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia procedury uchwalenia planu i zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mająca w dalszym ciągu zastosowanie, pomimo wejścia w życie tej ustawy, przewidywała szerszy katalog uprawnień osób, które kwestionowały propozycje przedstawione przez organ gminy w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, naruszające ich interes prawny i faktyczny.

Według stanu obowiązującego przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. właściciele nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu mogli zgłaszać zarzuty, a w przypadku ich nieuwzględnienia przez organ Gminy, uchwały w tym przedmiocie podlegały kontroli sądu administracyjnego w oparciu o wniesioną skargę w trybie art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Natomiast w myśl nowych, obecnie obowiązujących przepisów, procedura określona w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości wniesienia zarzutów i dalszego badania ich zasadności przez sąd administracyjny, a jedynie przewiduje możliwość przedstawienia uwag, które podlegają ocenie organu gminy bez możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego orzeczenia w przypadku nieuwzględnienia zgłoszonych zastrzeżeń. W przypadku skarżącego ma to istotne znaczenie, ponieważ w wyniku zaskarżenia uchwały Rady Miasta Świnoujścia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał wyrok uznający zasadność zgłoszonych przez nich zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, które wcześniej nie zostały uwzględnione. W takiej sytuacji organy gminy uchylając się od wypełnienia tego ustawowego obowiązku podjęły skarżoną uchwałę o uchyleniu procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podkreśliła, że przepis art. 18 ust. 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w sposób jednoznaczny obligował organ gminy do uwzględnienia treści wyroku uwzględniającego skargę, w tym jego ustaleń odnośnie możliwości wybrania innego rozwiązania komunikacyjnego niż projektowane przez organ gminy, obciążające nieruchomość skarżących a tym samym naruszające ich prawo własności. W konsekwencji wydania skarżonej uchwały wszczęta na nowo procedura sporządzania planu miejscowego odbywać się będzie według obecnie obowiązujących przepisów, które nie przewidują tak daleko idącej ochrony skarżących, dysponujących dodatkowo prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. W przypadku kontynuowania wcześniej wszczętej procedury, orzeczenie to musiałoby być uwzględnione, zabezpieczając interes prawny skarżących i pozwoliłoby zakończyć długotrwały proces sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto rozpoczęcie od nowa procedury planistycznej wydłuży (o co najmniej kilka lat) stan niepewności co do statusu prawnego nieruchomości skarżących w świetle planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym spowoduje ograniczenie, jeśli nie pozbawienie możliwości swobodnego wykonywania prawa własności, np. poprzez prowadzenie inwestycji czy dysponowanie nieruchomością, a uprawnienia te przysługujące właścicielom podlegają ochronie przewidzianej przepisami ustawy zasadniczej (art. 2, 21, 32, 64 Konstytucji RP) czy art. 140 Kodeksu cywilnego i ich ograniczenia mogą być dokonywane w wyjątkowych uzasadnionych przypadkach, przewidzianych ustawą, w żadnym razie nie mogących mieć charakteru działań bezprawnych.

Zdaniem skarżącej władztwo planistyczne gminy, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być rozumiane jako pełna dowolność decyzyjna organów gminy, prowadząca do działań mających na celu obejście prawa lub uchylenie się od obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r wynika, że po wydaniu przez sąd administracyjny orzeczenia w kwestii wniesionego a nieuwzględnionego przez radę gminy zarzutu do projektu planu, rada gminy nie ma możliwości odstąpienia od procedury sporządzenia planu. Przepis ten wyraźnie bowiem nakazuje: przedstawienie projektu planu uwzględniającego orzeczenie sądu (pkt 11), ogłoszenie terminu sesji rady (pkt 12), przedstawienie wojewodzie uchwały gminy wraz z dokumentacją planu, co wskazuje, że przedmiotowa uchwała powinna być uchwałą przyjmującą plan zagospodarowania przestrzennego (pkt 13). Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że żaden przepis ustawy nie przewiduje wprost możliwości odstąpienia od postępowania w sprawie sporządzenia planu miejscowego.

W ocenie skarżącej Sąd I instancji naruszył również prawo nie stosując się do zaleceń i ustaleń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r., uznającego zasadność zgłoszonych przez skarżących zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustaleń odnoszących się do rozwiązań komunikacyjnych. W powoływanym wyroku z dnia 9 lutego 2006r. Sąd nie tylko wskazał na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej uchwały przez organ Gminy, ale również odniósł się do merytorycznych kwestii stanowiących przedmiot rozpoznania - możliwości rozwiązań komunikacyjnych w obrębie nieruchomości skarżących. Zgodnie więc z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. ustalenia sądu wiążą nie tylko organ i strony, ale również inne sądy w tym również Sąd I instancji wydający zaskarżony wyrok. Nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi wniesionej przez skarżących, pomimo wykazania powyższych zarzutów stosownymi dokumentami, stanowi o naruszeniu granic swobodnej oceny materiału dowodowego.

W jednobrzmiących skargach kasacyjnych wniesionych przez skarżących A. T. i B. G.-T. od wyroków z dnia z 26 września 2007 r. II SA/Sz 648/07 i II SA/Sz 649/07, zawarto następujące zarzuty:

1. 1) naruszenia prawa materialnego: tj.
2. - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ust. 2 pkt 11 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 6 ust. 2, art. 17 i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w zw. z art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że zaskarżone uchwały Rady Miasta w Świnoujściu nie naruszały interesu prawnego ani uprawnień skarżących ze względu na ich "intencyjny" charakter, podczas gdy skutkiem wydania tych uchwał, zakres uprawnień skarżących został ograniczony, a dodatkowo skarżący zostali pozbawieni możliwości uwzględnienia ustaleń wyroku sądu administracyjnego uznającego zasadność racji skarżących zgłaszanych w toku procedury planistycznej w celu ochrony przysługującego im prawa własności,
3. - art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 kodeksu cywilnego i art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie gwarancji bezwzględnego charakteru i prymatu ochrony prawa własności w związku z art. 3 ust. 1 tej ustawy, a także błędną wykładnię tego przepisu polegającą na oparciu się przez Sąd I instancji na błędnym założeniu, że tzw. "władztwo planistyczne" organów gminy nie podlega ograniczeniom i stanowić może, jak w przypadku zaskarżonych uchwał, uzasadnienie działań gminy nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, wręcz mających na celu obejście obowiązków nałożonych na organ gminy przepisami ustawy, np. w zakresie uwzględnienia ustaleń wyroku sądu administracyjnego uznającego zasadność zarzutów zgłoszonych przez skarżących.
4. 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
5. - art. 153 i art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym uznaniu, że ustalenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 952/04, w szczególności w zakresie wskazania przez ten Sąd na możliwość przyjęcia w planie zagospodarowania przestrzennego innego rozwiązania komunikacyjnego niż obciążającego nieruchomość skarżących, nie są wiążące ani dla organów Gminy, ani dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie
6. - art. 233 § 2 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 3 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na rażąco dowolnej, błędnej ocenie dowodów przedstawionych przez skarżących w toku postępowania wskazujących w sposób oczywisty na bezprawność działań organów gminy w ramach podejmowania skarżonej uchwały mających na celu wręcz obejście przepisów prawa,
7. - art. 106 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji wywołania rozprawy, przedstawienia sprawozdania, zapewnienia stronom ustnego przedstawienia stanowiska, w tym zgłoszenia wniosków.

Rada Miasta Świnoujścia w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o ich oddalenie. Podkreśliła, że czynności Rady Gminy podejmowane w trakcie procedury planistycznej były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne wniesione od wyroków z dnia 26 września 2007 r. w sprawach II SA/Sz 647/07, II SA/Sz 648/07 oraz II SA/Wa 649/07 są uzasadnione z powodów wskazanych w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy P.p.s.a., co wiąze się z zarzutami skarżących, że w sprawach II SA/Sz 648/07 i II SA/Sz 649/07 Sąd zaniechał wywołania spraw i przedstawienia sprawozdania oraz uniemożliwił zgłoszenie przez skarżących żądań, wniosków i wyjaśnień. Tak sformułowane zarzuty mogą wskazywać, iż skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swych praw. Wprawdzie skarżący wskazywali, iż zarzuty, które za tym przemawiają odnoszą się do dwóch spraw (II SA/Sz 648/07 i II SA/Sz 649/07), to jednak ich przedmiot oraz ścisły związek także z trzecią sprawą (II SA/Sz 647/07) jest tego rodzaju, iż zarzuty te należy ocenić także w sprawie II SA/Sz 647/07.

Zarzuty te zostały rozwinięte po przekazaniu akt sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargami kasacyjnymi. Zarówno w pismach procesowych, jak i na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. skarżący konsekwentnie twierdzili, że w dniu 12 września 2007 r. odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie jedynie rozprawa w sprawie dotyczącej skargi na uchwałę nr XI/89/07 (II SA/Sz 647/07), natomiast pozostałe dwie skargi odnoszące się do uchwał nr XI/90/07 i XI/91/07 nie były rozpoznane. Po zakończeniu pierwszej sprawy II SA/Sz 647/07 wyznaczonej na godzinę 12.00, kolejne sprawy (wyznaczone na godziny 12.20 i 12.40) nawet nie zostały wywołane.

Aby wyjaśnić wątpliwości podnoszone przez skarżących, które dotyczyły sposobu przeprowadzenia rozprawy we wszystkich trzech w/w sprawach, Sąd zwrócił się do członków składu orzekającego, protokolanta oraz pełnomocnika skarżącej, o stosowne wyjaśnienia.

Analiza treści przedłożonych wyjaśnień prowadzi do wniosku, iż nie są one identyczne (oświadczenie pełnomocnika skarżącej adw. P. K. odbiega w sposób istotny od pozostałych).

Zarówno sędziowie, jak i protokolant, podtrzymali to wszystko co wynika z zapisów znajdujących się w protokołach rozpraw. Otóż wyjaśnili oni, że na dzień 12 września 2007 r. zostały wyznaczone trzy sprawy odpowiednio na godziny 12.00, 12.20 i 12.40. Mimo ścisłego związku pomiędzy każdą z nich Sąd zdecydował rozpatrywać je odrębnie. W każdej sprawie przedstawiono treść zaskarżonej uchwały, zarzuty skargi, a następnie udzielono głosu A. T. oraz pełnomocnikowi skarżącej B. G.-T., a taki stan rzeczy potwierdzają sporządzone protokoły. Wypowiedzi stron i ich pełnomocników nie były szczegółowo protokołowane, ponieważ strony obszernie przedstawiły swoje stanowisko zarówno we wcześniejszych wyjaśnieniach pisemnych, jak i w złożonych dokumentach. Po zakończeniu każdej rozprawy przewodniczący składu orzekającego informował obecnych o jej zamknięciu i odroczeniu ogłoszenia wyroku, a następnie otwierał rozprawę w kolejnej sprawie, z tym że przy wywoływaniu drugiej i trzeciej sprawy wszystkie strony znajdowały się na sali rozpraw, a to oznacza, iż skarżący faktu wywołania tych spraw mogli nie słyszeć. Natomiast po zakończeniu ostatniej (trzeciej z kolei) sprawy przewodniczący ogłosił, iż ogłoszenie wyroków we wszystkich trzech sprawach nastąpi w dniu 26 września 2007 r.

Jeżeli chodzi natomiast o pełnomocnika skarżącej adwokata P. K., to jego wersja przebiegu rozprawy przed sądem, w której brał udział, nie odbiega od tej, którą przedstawiali skarżący. Otóż oświadczył on, że postępowanie w sprawach II SA/Sz 648/07 oraz II SA/Sz 649/07 "odbyło się" w taki sposób, jaki wskazano w skargach kasacyjnych. Adwokat P. K. powtórzył, iż w obu tych sprawach nie miało miejsca ich wywołanie, a w związku z tym nie złożono w nich sprawozdania, jak również nie zapewniono stronom możliwości przedstawienia stanowiska. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, rozprawa odbyła się jedynie w sprawie II SA/Sz 647/07 i tylko w tej rozprawie uczestniczył.

Z kolei pełnomocnik organu, radca prawny E. S., który także był obecny na rozprawie w dniu 12 września 2007 r., oświadczył, iż w dniu 12 września 2007 r. Sąd rozpatrywał trzy skargi na trzy uchwały, o czym poinformował strony oraz że nie ma wątpliwości, iż przedmiotem sprawozdania i wystąpień stron na tej rozprawie były trzy skargi, z tym że "skarżący mogli nie uchwycić momentu, kiedy Sąd przechodził od rozpatrywania jednej skargi do kolejnej skargi".

Nie podważając prawdziwości żadnego ze złożonych oświadczeń dotyczących przebiegu rozpraw we wszystkich trzech sprawach, należy podkreślić, iż jest wysoce prawdopodobne, że zarówno skarżący, jak i pełnomocnik skarżącej mogli nie zwrócić uwagi, iż dwie kolejne sprawy (IISA/Wa 648/07 i II SA/Sz 649/07) były wywoływane oraz że było przedstawiane odrębne i pełne sprawozdanie w każdej ze spraw, zwłaszcza jeśli się zauważy, iż nie opuszczali oni sali rozpraw, a wywołanie ich następowało poza nią, a ponadto gdy uwzględni się związek treściowy tych spraw.

Skarżący mogli trwać w usprawiedliwionym przeświadczeniu, że kolejne sprawy będą rozpoznawane kolejno, z zachowaniem pewnej przerwy czasowej, zwłaszcza, iż wezwania na poszczególne rozprawy wskazywały różne godziny ich rozpoczęcia (12.00, 12.20, 12.40) i tak sprawy te zostały umieszczone na wokandzie. Postępowanie na posiedzeniu jawnym (rozprawie) ma ze swej istoty dynamiczny charakter, a więc strony toczącego się postępowania (postępowań) mogą błędnie odczytać czynności i intencje sądu, tym bardziej że w tym przypadku, Sąd nie skorzystał z możliwości jaką dawał art. 111 § 2 P.p.s.a., tj. połączenia spraw w celu ich łącznego rozpoznania. To, że nie połączono tych spraw celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia przed Sądem I instancji, mogło być przyczyną wywołującą przeświadczenie skarżących, iż na jednej rozprawie w sprawie II SA/Sz 647/07 została rozpoznana tylko ta sprawa.

Trzeba pamiętać o tym, że postępowanie, które toczy się przed sądem, obejmujące także posiedzenie jawne (rozprawę), nie jest postępowaniem wyłącznie dla sądu, czy też dla profesjonalnych pełnomocników (adwokatów bądź radców prawnych), ale także dla stron tj. podmiotów, które profesjonalistami nie są. Oznacza to, iż musza być oni przekonani co do tego, iż toczy się ono według reguł i zasad czytelnych i zrozumiałych, zwłaszcza wtedy, gdy postępowanie to odbiega od wcześniejszych założeń, dotyczących np. godziny rozpoczęcia rozprawy i jej zakończenia.

Skarżący mogli więc tkwić w subiektywnie usprawiedliwionym przekonaniu, iż posiedzenie zostało przeprowadzone tylko w jednej sprawie, mimo tego, iż de facto przeprowadzono je we wszystkich sprawach o czym świadczą zapisy znajdujące się w trzech protokołach rozpraw. Te protokoły, do kwestionowania których nie ma podstaw, a których treść potwierdzają oświadczenia członków składu orzekającego oraz protokolanta, nie mogą jednak stanowić wystarczającej przeciwwagi do podważenia przekonania skarżących, iż sprawy nie były rozpatrywane podczas odrębnie przeprowadzonych rozpraw, mimo że skarżący nie wnosili o sprostowanie protokołów rozpraw.

Trzeba zwrócić uwagę i na to, że strony mogły nie zdawać sobie sprawy także z tego, iż przedstawiają swoje stanowiska w trzech sprawach a nie w jednej. To co było jasne i oczywiste dla sądu, nie musiało być takowym dla stron a nawet dla pełnomocnika jednej z nich.

Należy wreszcie zauważyć, iż wyjaśnienia, o których mowa tj. wyjaśnienia sędziów oraz protokolanta nie usuwają wszelkich wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu rozpraw we wszystkich trzech sprawach. Zawierają one bowiem pewne nieścisłości, jak choćby taką, która wiąże się, z jednej strony z czasem zakończenia rozpraw w sprawach II SA/Wa 647/07, II SA/Sz 648/07 i II SA/Sz 649/07, z drugiej zaś z umiejscowieniem w czasie informacji, iż ogłoszenie wyroków we wszystkich sprawach nastąpi w dniu 26 września 2007 r. Otóż, jeśli po rozpoznaniu ostatniej sprawy przewodniczący składu orzekającego poinformował strony, iż ogłoszenie orzeczeń, w tych sprawach odroczono do dnia 26 września 2007 r., to godzina zakończenia wszystkich rozpraw, jaką wpisano w trzech protokołach, winna być identyczna, a taka nie jest. Taka rozbieżność może stanowić dla skarżących kolejny argument dla uzasadnienia ich stanowiska.

Podstawy do przyjęcia, iż przekonanie skarżących co do przebiegu rozprawy w dniu 12 września 2007 r. nie jest usprawiedliwione, nie daje także czas trwania rozpraw w poszczególnych sprawach, określony w protokołach rozpraw, gdyż nasuwa wątpliwości, czy każda z rozpraw w tych sprawach trwała dokładnie tyle samo czasu tj. 20 minut.

W okolicznościach będących przedmiotem powyższych rozważań i oceny, nie można więc uznać, iż sposób przeprowadzenia rozpraw w sprawach II SA/Sz 648/07 i II SA/Sz 649/07, a także w sprawie II SA/Sz 647/07 był ponad wszelką wątpliwość jasny i czytelny również dla strony skarżącej. Jej przeświadczenie w tej materii i zastrzeżenia podnoszone nie tylko konsekwentnie, ale wręcz z pewną dozą determinacji, nie mogą zostać zignorowane i to niezależnie od tego czy obiektywnie wydają się być uzasadnione czy też nie. To zaś oznacza, iż we wszystkich trzech sprawach będących przedmiotem oceny, nie można z całą pewnością stwierdzić, iż przekonanie skarżących co do przebiegu rozprawy (rozpraw) nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w razie usprawiedliwionych wątpliwości co do przebiegu rozprawy, dotyczących okoliczności, które mogą wskazywać, że strona została pozbawiona możliwości swobodnego i pełnego przedstawienia swojego stanowiska na rozprawie, usunięcie tych wątpliwości wymaga ponownego rozpoznania sprawy. Obywatel, który występował przed sądem jako strona, musi być przekonany co do tego, iż postępowanie, w którym uczestniczył, toczyło się według jasnych i czytelnych reguł tj. takich, które rozumiał i które nie były dla niego zaskoczeniem. Tylko wtedy można mówić o zaufaniu do wymiaru sprawiedliwości i to niezależnie od wyników postępowań.

Także z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., uznał za konieczne uchylenie zaskarżonych wyroków we wszystkich trzech sprawach. Uchylenie ich bowiem jedynie w sprawach II SA/Sz 648/07 i II SA/Sz 649/07 nie eliminuje wątpliwości, czy rozprawa w sprawie II SA/Sz 647/07 została przeprowadzona prawidłowo.

Niejako na marginesie powyższych rozważań podkreślić należy, iż bezzasadne są zastrzeżenia skarżących, które sprowadzają się do negowania celowości złożenia wyjaśnień przez ich byłego pełnomocnika adwokata P. K., na okoliczność przebiegu postępowania we wszystkich trzech sprawach. Otóż tenże pełnomocnik brał udział w toczącym się, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, postępowaniu i choćby z racji samej obecności mógł przekazać spostrzeżenia w tym przedmiocie i to niezależnie od tego, czy aktualnie reprezentuje stronę skarżącą czy też nie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odnieść się także do kwestii pełnomocnictwa udzielonego przez organ. Jest oczywiste, że gminę, co do zasady, reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jednakże w uzasadnionych przypadkach rada gminy może skutecznie udzielić pełnomocnictwa, np. adwokatowi lub radcy prawnemu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy. W związku z powyższym za błędny uznać należy pogląd skarżących, iż o sprawach nie powinno zawiadamiać się prezydenta miasta.

To czy sprawy dotyczące trzech zaskarżonych uchwał Rady Miasta Świnoujścia będą rozpoznawane łącznie czy też nie, leży w kompetencji Sądu I instancji. Wydaje się jednak, że byłoby to rozwiązanie co najmniej pożądane. Trzeba także powiedzieć, że to czy sprawy będą rozstrzygane łącznie nie ma żadnego wpływu na możliwość prezentowania przez skarżących własnych stanowisk odnoszących się do trzech zaskarżonych uchwał.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone skargami kasacyjnymi wyroki na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy P.p.s.a. Z uwagi na uchylenie zaskarżonych wyroków z tego powodu i na tej podstawie prawnej, nie można odnieść się do pozostałych zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, gdyż konieczne jest ponowne rozpoznanie tych spraw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a.